2 Основные вопросы конкуренции на основе ценообразования в мировой торговле газом. Формирование цен на природный газ в России

В настоящее время в газовой отрасли России газораспределительные организации (ГРО) занимают положение, очень близкое к монопольному, при отсутствии серьезной межгазовой конкуренции и конкуренции газа с другими видами топлив.

В этих условиях, с одной стороны, несомненно, существуют потенциальные возможности для злоупотребления ГРО своим монопольным положением, следовательно, существует и необходимость в государственном регулировании. С другой стороны, на экономику деятельности самих ГРО может негативно повлиять текущая свобода действий в сфере регулирования, предоставленная региональным энергетическим комиссиям (РЭК) и администрациям субъектов РФ. Соответственно в этом отношении также необходима некоторая форма регулирования для защиты ГРО.

Однако в современной государственной политике регулирования деятельности ГРО существуют серьезные нерешенные проблемы.

Одной из них является отсутствие целостной концепции регулирования газовой отрасли, включая формирование цен, тарифов и вопросы возмещения издержек. Другая проблема - наличие перекрестного субсидирования для потребителей газа. Промышленные и другие регулируемые группы потребителей дотируют разные группы населения, для которых существует большое число ценовых льгот при оплате за газ.

Фиксированный уровень сбытовых надбавок для газоснабжения всех потребителей, кроме населения, анархия в установлении цен для населения приводит в итоге к образованию у ГРО таких доходов (или убытков), которые никоим образом не связаны с их затратами.

Соответственно не обеспечивается баланс интересов всех участников процесса газоснабжения, прежде всего, потребителей, предприятий газовой отрасли и государства.

Судя по научным публикациям, исследований по комплексному анализу политики государственного регулирования в газораспределении проведено недостаточно.

Значение совершенствования государственного регулирования в газораспределении в последние годы усиливается в связи с невыполнением Федеральной программы развития газификации России, а также потому, что тарифы на услуги ГРО для различных категорий потребителей устанавливаются на разных уровнях управления.

Рассмотрим состояние и проблемы государственного регулирования в газораспределении.

Постановка и решение проблем совершенствования государственного регулирования в газораспределении не могут быть реализованы без учета специфики газового комплекса России и анализа зарубежного опыта действующей системы государственного регулирования.

Сложившаяся к настоящему времени структура системы газоснабжения (газового сектора экономики) в России укрупненно может быть представлена следующим образом (рис. 1):

* в добыче газа - добывающие предприятия РАО «Газпром» (94% в общероссийской добыче газа) и независимые поставщики, среди которых есть мелкие газодобывающие компании, нефтяные компании, поставляющие осушенный нефтяной газ, и другие;

* в магистральном транспорте газа - региональные компании «Трансгаза», каждая из которых на 51% принадлежит РАО «Газпром»; эти компании занимаются доставкой газа по единой сети магистральных газопроводов и лишены прав и полномочий в области реализации газа;

* в реализации газа - местные газораспределительные организации (оптовый рынок) и отдельные крупнейшие потребители - ООО «Межрегионгаз» - учрежденная РАО «Газпром» дочерняя компания для централизации сбыта газа;

* в распределении газа конечным потребителям - региональные (республиканские, краевые, областные, районные и городские) газораспределительные организации (ГРО), осуществляющие доставку газа потребителям обслуживаемой ими территории, реализующие газ на розничном рынке.

Рис. 1. Структура газоснабжения Российской Федерации.

Основным доминирующим хозяйствующим субъектом в газовой промышленности является РАО «Газпром». Доля РАО «Газпром» в ВВП приближается к 10%, доля налоговых поступлений в государственный бюджет превышает в среднем 20%.

РАО «Газпром» обеспечивает в стране стабильность поставок энергоносителей значительному кругу потребителей вне зависимости от их платежеспособности, что законодательно закреплено при его учреждении, формирование доходов бюджетов различных уровней, поддержание стабильной социально-экономической обстановки в стране в целом. Именно выполнение «Газпромом» социальных обязанностей в значительной мере определило специфические подходы к его реформированию в переходный период функционирования российской экономики в начале 90-ых годов.

Предложения по изменению цен на природный газ для промышленных потребителей в течение ряда лет готовились самой компанией без должного анализа и экспертизы динамики и структуры издержек (в качестве механизма пересчета цен использовалась поквартальная индексация единожды утвержденной цены предложения в соответствии с темпом инфляции).

Регулирование режима доступа потенциальных независимых производителей газа к системе магистральных трубопроводов и тарифная политика в этой области также были возложены на компанию.

В течение ряда лет разрабатывалась и принималась программа структурной перестройки газовой промышленности, целью которой являлось создание условий для роста эффективности и развития рыночных отношений в ТЭК и его отраслевых системах:

1. Отделение непрофильных видов деятельности (в числе которых немалое место занимает деятельность в области поддержки социально-бытовой инфраструктуры) от профильных. В результате все буровые предприятия были объединены в отдельную компанию, а дочерние предприятия по добыче газа преобразованы в общества с ограниченной ответственностью.

2. Переход на оплату транспорта газа по тарифам, определяемым исходя из дальности транспортировки и регулируемым Федеральной энергетической комиссией.

Ярким примером корпоративной логики в этом вопросе явился разработанный «Газпромом» и утвержденный Федеральной энергетической комиссией тариф на транспортировку газа для независимых поставщиков, по крайней мере, в два раза превышающий внутренний тариф компании и практически закрывающий для независимых производителей газа возможность использования услуг магистральных транспортных сетей.

3. Рационализация финансовых потоков. Для реализации последней была создана дочерняя фирма ООО «Межрегионгаз», задачей которой является организация расчетов за газ. Это мероприятие явилось реакцией на рост неплатежей на внутреннем рынке газа. Кредиторская задолженность потребителей перед РАО «Газпром» составляла на конец 2007 года 19 трлн. руб. (более 3 млрд. USD). За газ принимались и сейчас принимаются платежи в любых формах: помимо «живых» денег также векселя, налоговые освобождения, взаимозачеты.

В функцию фирмы входит реализация газа и заключение контрактов на его поставку потребителям на внутреннем рынке России. Одним из первых шагов в этом направлении явилась организация тройственных договоров «Межрегионгаз» - «ГРО» - «крупный промышленный потребитель», при реализации которых ГРО предоставляет только услуги по распределению газа по своим сетям, получая за это платежи в размере «сбытовой надбавки».

Фирма «Межрегионгаз» организует свою деятельность по территориальному принципу - посредством более 70 филиалов в субъектах Российской Федерации. При этом компания наделена правом собственности на поставляемый потребителям газ. В качестве штрафной санкции за несвоевременную оплату выступает снижение лимита газа на будущий год. Компания уполномочена в разрешенных государством пределах рассматривать вопросы снижения цены на газ (до 40%), возобновления снабжения газом предприятий, признанных банкротами, но имеющих возможность реализации производимой продукции и улучшения своего финансового положения.

Одновременно наблюдается эскалация «Газпрома» в сферу обслуживания газораспределительных компаний - попытки отъема наиболее благополучных потребителей, близко расположенных к магистральным газопроводам (отводы при этом принадлежат либо самому «Газпрому», либо потребителю), а также строительство новых подводящих газопроводов к потребителям с последующей передачей их в полную собственность РАО. Газораспределительные компании при этом лишаются части рынка сбыта, как правило, наиболее платежеспособной его части, что значительно ухудшает их финансовое положение.

Приватизация ГРО осуществлялась в 2007 году без предварительной работы по оптимизации размеров и конфигурации систем газораспределения, а именно, по территориально-административному принципу в той структуре организации предприятий, которая сложилась в период административной экономики.

Главными направлениями деятельности местных ГРО являются:

* предоставление услуг по газоснабжению потребителям, включающих доставку и реализацию природного газа;

* предоставление услуг по распределению газа, включающих доставку газа потребителям в соответствии с трехсторонними договорами;

* содержание, эксплуатация и ремонт газораспределительных сетей, а также деятельность по газификации потребителей (расширение распределительных сетей) на обслуживаемой территории;

* обслуживание газового хозяйства потребителей (мелких и средних потребителей и во всех иных необходимых случаях);

* доставка и реализация сжиженного газа (это направление деятельности, как правило, является убыточным вследствие занижения розничных цен, устанавливаемых местной Администрацией, по существу -социальная нагрузка на ГРО).

В настоящее время в стране насчитывается около 350 местных ГРО. После приватизации они в большинстве своем стали «независимыми» юридическими лицами.

Как правило, в пределах области, края или республики они объединены в структуры типа холдинга, в состав которого входят районные и городские ГРО, а головной является областная (краевая, республиканская) ГРО. Так, Свердловскую область обслуживают 13 районных «дочек», каждая из которых на 15-30% принадлежит Свердловскоблгазу. Некоторые городские ГРО не входят в состав областных организаций и не являются их дочерними или зависимыми от них предприятиями (например, Рязаньгоргаз).

Часть предприятий газораспределения не были приватизированы и остались в собственности государства (Московская городская сеть, Мособлгаз, ГРО Чувашии).

В отрасли газораспределения не существует общенациональной холдинговой компании. В отличие от региональных электрокомпаний и предприятий связи и телекоммуникаций, контрольные пакеты акций которых сосредоточены в соответствующих холдинговых компаниях, региональные ГРО сами являются владельцами ОАО «Росгазификация», преобразованного из Центрального Треста газораспределения, который управлял отраслью в период плановой экономики. Основной функцией ОАО «Росгазификация» является разработка и отслеживание технических норм и стандартов, общефедеральных регулирующих нормативов, относящихся к сфере распределения газа, и обеспечение содействия при разработке ТЭО, прогнозов и анализов развития отрасли. 51% акций ОАО «Росгазификация» принадлежит государству, остальные акции распределены между работниками ОАО «Росгазификация» и региональными ГРО.

Фондовый рынок газораспределительной отрасли находится в настоящее время только на пути своего становления. Из всех предприятий отрасли не более 10% представлены в соответствующих котировках этого рынка, причем во внебиржевом его секторе. Не менее 25,5% акций закрепляются в федеральной собственности, поскольку газораспределение рассматривается как стратегический сектор. Значительные пакеты акций находятся в собственности региональных властей, местные власти (муниципалитеты) имеют лишь очень незначительную долю собственности, остальные акции находятся в собственности юридических и физических лиц.

Газораспределительные компании до сих пор выплачивали очень незначительные дивиденды либо не выплачивали их совсем. Если, как ожидается, они будут реинвестировать свои доходы в расширение сетей, это положение сохранится.

Таким образом, специфика газораспределения, в значительной степени определяющая задачи, условия и методические особенности государственного регулирования, состоит в следующем:

* газораспределение является отраслью, осуществляющей жизненно важную функцию - распределение газа от магистрального транспорта до потребителей, и единственным поставщиком газа для средних и мелких потребителей;

* региональные ГРО представляют собой полностью обособленные по административному признаку компании;

* в отрасли имеет место значительное разнообразие организационной структуры, форм и структуры собственности ГРО различных субъектов Федерации.

Анализ проблем системы государственного регулирования в газораспределении Российской федерации.

Отраслевая специфика газораспределения предопределила необходимость дополнительных по сравнению с другими отраслями мер государства по регулированию условий деятельности. Это потребовало, помимо разработки специального законодательства, создания в структуре федеральных органов исполнительной власти специального органа регулирования - Федеральной энергетической комиссии (ФЭК).

Одновременно были образованы Региональные комиссии (РЭК), осуществляющие регулирование на территории соответствующих субъектов Федерации.

Таким образом, были созданы организационные предпосылки для формирования полноценной системы государственного регулирования деятельности в газовом секторе экономики как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Однако в отличие от электроэнергетики этого не произошло, так как одновременно с организационными не были решены вопросы методического обеспечения регулирующей деятельности государства в газораспределении. При этом до настоящего времени остаются в методическом плане нерешенными проблемы достаточного охвата регулированием сфер (видов) деятельности в газораспределении, а также не обеспечено методическое единство регулирования на федеральном и региональном уровнях.

Такое положение объясняется, в первую очередь, следующими причинами:

* несовершенством антимонопольного законодательства;

* отсутствием вертикали подчиненности в системе органов регулирования.

В электроэнергетике предметом государственного регулирования является вся система тарифов, включая тарифы на электроэнергию, отпускаемую конечным потребителям. Более того, деятельность по регулированию тарифов регламентируется специальным Федеральным законом. В то же время в газовой отрасли предметом антимонопольного регулирования, требующего как минимум контроля над уровнем цен и тарифов, признана исключительно транспортировка газа по трубопроводам.

Таким образом, регулирование (или хотя бы его методическое обеспечение) ценообразования на газ для населения выпало из сферы внимания и деятельности ФЭК.

Вместе с этим создаваемые в регионах РЭК не входят в единую систему государственного регулирования, и решения ФЭК в области цен на газ для населения носят для них практически исключительно рекомендательный характер. Можно сказать, что этот уровень регулирования полностью подчинен руководству местных администраций, что определяет разнонаправленную политику в сфере ценообразования на газ для населения.

Рис. 2 иллюстрирует сложившуюся в настоящее время систему регулирования цен и тарифов в газораспределении с характерным разрывом функций и полномочий федерального и регионального уровней регулирования.

Рис. 2. Схема регулирования цен и тарифов в газовой отрасли Российской Федерации.

Становление рыночных отношений в газоснабжении РФ с очевидностью проявляет искусственный и непоследовательный характер существующей схемы формирования цен на газ.

Представляется целесообразным выделить пять основных взаимосвязанных групп методических и организационных проблем подхода к формированию тарифов на газ, решение которых необходимо для повышения эффективности хозяйственных отношений в региональном газоснабжении.

Первая группа проблем связана с нарушениями соответствия устанавливаемых тарифов реальным стоимостным характеристикам производства и транспортирования газа, а именно, установлением разных уровней цен на оптовом рынке газа - повышенных для промышленных потребителей и пониженных для населения, при этом дополнительным источником искажения цен является отсутствие акциза при поставке газа для населения.

Это привело к следующим основным результатам:

* общий рост цен на товарную продукцию промышленности (особенно на повышение тарифов в электроэнергетике) дополнительно обострил кризис неплатежей;

* сформировалась целая спираль удорожаний, что в конечном счете проявилось в удорожании потребительской корзины населения.

Такой метод экономической «поддержки» населения не решает проблемы, перекладывая груз роста стоимости жизни на один из потребляемых продуктов.

Вторая группа проблем связана с установлением сбытовой надбавки для газораспределительных организаций (ГРО). Сбытовая надбавка на газ является одной из составляющих цен потребления, и регулирование ее размера не может и не должно рассматриваться в отрыве от всей системы ценообразования в условиях рыночной экономики. Сложившиеся экономические диспропорции в системе газоснабжения в значительной степени являются результатом изолированного регулирования сбытовых надбавок без учета их роли в ценообразовании и в отрыве от существующих в данной отрасли организационной структуры и структуры собственности. Отрыв методов регулирования от условий хозяйственной деятельности проявляется даже в сохранении самого названия составляющей цены потребления на газ, которая формирует доход предприятий газораспределения - «сбытовая надбавка».

Более соответствующим экономическому содержанию этого показателя является термин «тариф на услуги» ГРО, которые осуществляют поставку газа потребителям и предоставляют им другие услуги.

Действующий порядок определения уровней сбытовых надбавок к оптовой цене газа в значительной мере явился следствием отсутствия при переходе к рыночной экономике общей методологии и нормативной базы ценового регулирования в газовой отрасли.

Традиционно, как следствие плановой экономики и государственной собственности на производственные мощности систем распределительного транспорта газа, сохранился метод установления сбытовой надбавки для промышленных потребителей (ДЦп) в долях к единой по стране оптовой цене газа для этих потребителей (Цпо), с той разницей, что в плановой экономике устанавливаемая величина доли принималась для обеспечения покрытия эксплуатационных затрат отрасли в целом без учета необходимых финансовых ресурсов на неотложное замещение и модернизацию части существующих газораспределительных сетей и различных технологических объектов обслуживающего и подсобного назначения, а также на выполнение намеченных программ по развитию газификации.

Вывод о занижении оплаты сбытовых услуг подтверждается и сопоставлением ее уровня с уровнями в дореформенном периоде. Так, до 1991 года сбытовые надбавки к оптовой цене на газ составляли в среднем по регионам 25%, что обеспечивало покрытие текущих эксплуатационных затрат и частичную замену ветхих газопроводов и газового оборудования. Кроме этого ежегодно выделялись бюджетные капиталовложения на развитие газификации регионов, практически прекращенные в период перестройки экономики. Соответственно, чрезвычайное отставание ремонтных и строительно-монтажных работ в региональном газоснабжении объясняет и ситуацию, сложившуюся с реализацией программ развития газификации, которые выполнялись в период перестройки лишь на 10-15%.

Действующий порядок установления единой по всей территории страны сбытовой надбавки не учитывал специфику структуры, протяженности и состояния газораспределительных сетей, структуры потребителей газа, территориальных особенностей, а также реализации программ газификации каждой конкретной ГРО. В действительности себестоимость услуг различных ГРО колеблется в соответствии с долей населения на обслуживаемой территории. Следствием этого является нарушение экономически обоснованных уровней и дифференциации тарифов, что противоречит существующим различиям в размещении потребителей и специфике издержек при газоснабжении различных категорий потребителей газа и приводит к искажению объективной оценки экономического положения как газоснабжающих организаций, так и потребителей.

Со временем оптовые цены на газ для промышленных потребителей были дифференцированы сначала по 3 зонам, а затем по 6 ценовым поясам, но сбытовая надбавка для промышленности была установлена на уровне 29,5 тыс.руб./ тыс. м куб. газа, а для населения была дана рекомендация не выходить за пределы налога на добавленную стоимость (20%).

Одновременно с подготовкой зональных оптовых цен на газ в конце 2007 г. были предприняты попытки дифференциации надбавок для ГРО. Однако вследствие трудности задачи в условиях неоптимального формирования и последующей приватизации ГРО (по принадлежности Субъектам Федерации) надбавка для промышленных потребителей была оставлена на прежнем уровне.

Третья группа проблем связана с тем, что тарифы на сбытовые услуги для различных категорий потребителей устанавливаются на разных уровнях управления: для промышленных - на федеральном уровне, для населения - на региональном (РЭК совместно с главами администрации), что с учетом отсутствия независимости этих органов в политическом и экономическом аспектах не способствует реализации согласованных методов и процедур определения тарифов.

Поскольку российская ценовая политика в газоснабжении практически противоречила мировым стандартам соотношения затрат для разных категорий потребителей, то уже в 2005 году привела к структуре цен, отличающейся от мировых с точностью до «наоборот» (табл. 1).

Таблица 1. Сопоставление тарифов на газ на рынке России и Западной Европы в 2005 г., долл./1000 м^3.

* Уровни тарифов приведены с учетом НДС.

** Приведенный интервал значений соответствует средневзвешенном величине потребительских цен с учетом предоставления льгот отдельным категориям потребителей.

Конечно, это сравнение носит относительный характер, поскольку осуществляется со странами рыночной экономики, с более высоким уровнем жизни населения и наличием значительной доли импорта газа. Эти факты скорее свидетельствуют о том, что газом пользуется платежеспособное население. И все же нельзя не обратить внимание на противоположное соотношение цен на газ для промышленности (работающей на все население) и населения. При этом, как будет указано ниже, страны рыночной экономики не отказываются от элементов перекрестного субсидирования, но не за счет промышленности.

Как следует из данных табл. 1., цены на газ для населения и комбыта в России не превышали 15% от цен для промышленных потребителей, и только к 2007 году это соотношение выросло до 50 %.

В 2009 году по методике Федеральной энергетической комиссии впервые были утверждены дифференцированные (отдельно за пользование сетями и транспортировку газа) надбавки по 18 ГРО субъектов Федерации.

Эта работа ФЭК продолжается, однако, как и прежде, регулирование цен для населения осуществляет РЭК. Поскольку ФЭК не затрагивает вопросов ценообразования для населения даже в методическом плане, представляется, что перекрестное субсидирование населения за счет промышленности останется на прежнем уровне.

- Четвертая группа проблем связана с формированием ГРО и их приватизацией. В условиях рыночной экономики не могли бы сложиться ГРО со столь неэффективной структурой потребителей, приводящей к убыточной деятельности.

Проблема в том, что приватизация отечественных ГРО осуществлялась практически по административному делению, сложившемуся в период административно-командной системы, без учета профиля деятельности субъектов Федерации и их экономического фактора. И хотя необходимый передел собственности в настоящее время пугает как самих ГРО, так и государственные органы, квалификационный рост управленцев рано или поздно должен привести их к этому решению.

Пятая группа проблем связана с наличием в составе ГРО убыточных подразделений по снабжению населения сжиженным газом. Их убыточность определяется тем фактом, что близлежащие заводы требуют предоплату, нищая ГРО не может ее осуществить, и сжиженный газ приходится привозить из Западной Сибири. Тарифы на транспортировку в этом случае складываются из железнодорожного тарифа, регулируемого государством, и нерегулируемой оплаты услуг специализированного предприятия «СГ-Транс» (специальные транспортные средства, хранение и перевалка на кустовых базах, в некоторых случаях - перепродажа).

В зависимости от состояния ГРО (осуществляется ли перекрестное субсидирование потребителей сжиженного газа за счет природного, или в других случаях) растет задолженность ГРО за природный газ перед Газпромом и бюджетами разных уровней.