1.2 Суть, форми та функції формування програм соціально-економічного розвитку України

В умовах фінансово-економічної кризи зростає роль держави у сфері регулювання сукупності соціально-економічних відносин. У цьому контексті перспективним інструментом державного регулювання може бути державне плануввання економічного розвитку.

Але, на жаль, в Україні сформувалось неоднозначне ставлення до системи державного планування розвитку, зокрема, розвитку регіонального. Дотепер більшість державних програм не виконані повністю, і це не може не провокувати досить скептичного до них ставлення. З іншого боку, сам факт схвалення конкретної програми українським урядом і включення її до переліку програм, фінансованих з Держбюджету, є значним стимулом для появи нових пропозицій щодо розробки і затвердження програм [51, с. 13].

Питанням державного планування економічного розвитку присвячено значну кількість наукових робіт вітчизняних і зарубіжних учених. Однак, не зважаючи на постійне зростання кількості наукових публікацій з окресленої проблеми, її не можна вважати до кінця вирішеною як у науково-теоретичному, так і у прикладному плані. Оскільки, по-перше, постійно змінюються соціально-економічні умови розвитку держави, що потребує швидкого реагування органів влади на такі зміни; по-друге, сьогодні в Україні спостерігаємо певний зсув у плані концептуально-теоретичного забезпечення програм. З огляду на це, тема дослідження є актуальною та важливою в науково-теоретичному та практичному аспектах [14, с. 112].

Державне планування економічного розвитку регіону вчені розглядають як інструмент реалізації планових цілей, який дозволяє державі орієнтувати економіку регіонів через регулярний і комплексний вплив на її структуру відповідно варіанту соціально-економічного розвитку в рамках ринкового механізму. Програма характеризується чітко визначеними системою заходів і завдань на досягнення намічених у плані (прогнозі) цілей, узгоджених за термінами реалізації та складом виконавців і має на меті вирішення важливих проблем розвитку регіону.

У програмі відображаються основні показники розвитку економіки відповідного регіону, що характеризують найважливіші відтворювальні процеси, зокрема використання трудових, фінансових і природних ресурсів, виробничих фондів, споживання населенням матеріальних благ і послуг, будівництво обєктів соціальної інфраструктури та природоохоронного призначення, розвиток ринкових структур тощо.

Стратегічні цілі державного планування економічного розвитку зосереджуються на виробленні ефективної структурно-інвестиційної політики, а саме:

- вирішення проблеми фінансового оздоровлення і платоспроможності підприємств, зниження рівня безробіття, стабілізація і зростання доходів населення за рахунок диверсифікації форм його зайнятості;

- зниження витрат виробництва і підвищення якості, забезпечення конкурентоспроможності товарів, що виробляються в державі;

- створення ефективних ринкових механізмів акумуляції фінансових ресурсів інституціальних і приватних вкладників, трансформації накопичень в інвестиції для оновлення і розвитку виробничого апарату, інтенсифікації вкладень у найефективніші, конкурентоспроможні види виробництва, що дають швидку віддачу і дозволяють максимально збільшити доходи підприємств, населення і бюджету;

- вирішення проблеми фінансової стабілізації економіки на основі пожвавлення виробництва, його структурної та інституціональної перебудови;

- дотримання в макроекономічній політиці балансу економічних і соціальних інтересів різних груп населення і держави в цілому [14, с. 115].

Аналіз сучасних державних програм економічного розвитку показує, що вони являють собою комбіновану систему з трьох різних технологій:

- політичної (необхідна для узгодження інтересів, цілей і пріоритетів різного рівня, формування консенсусу учасників, контроль за результативністю);

- інтелектуальної (відповідає за розробку уявлень про майбутні програми, формулювання проблем і пошук найбільш ефективних рішень);

- управлінської (покликана забезпечити реалізацію окреслених цілей програми на основі використання наявних фінансових, організаційних, людських та інших видів ресурсів) [22, с. 216].

Учені розрізняють конюнктурне та структурне планування. Перше характерне для країн розвиненої ринкової системи. Воно спрямоване на регулювання процесу відтворення через маніпулювання господарською конюнктурою. Його суть полягає в одночасному досягненні чотирьох макроекономічних показників: стабільності цін; сталих темпів економічного розвитку; повної, з точки зору підприємців, зайнятості; збалансованості платіжного балансу. Становлення конюнктурного планування повязане з державною антикризовою політикою, яка спочатку розширилась до антициклічних заходів, а з другої половини 1970-х рр. стала включати й антиінфляційну політику. Розвинені форми такого планування притаманні Нідерландам, Швеції, ФРН та іншим країнам [33].

Структурне планування, на думку вчених, є вищою формою економічного регулювання. Його основу становить конюнктурне планування, доповнене науково обґрунтованими планами економічного і соціального розвитку. Це повязано, насамперед, зі зрілим державним сектором у галузі виробництва або в кредитно-грошовій сфері та високим ступенем взаємодії приватного та державного секторів і значним ринком державного споживання. Крім того, на структурне планування впливають щільність переплетення конкурентно-ринкових, монополістичних чи олігополістичних і централізованих сил у механізмі господарювання, а також соціально-політичне становище [33].

У практиці державного регулювання економіки використовують як індикативне, так і директивне планування. Загальнонаціональна індикативна програма, як правило, розрахована на пять (у Франції) і більше (в Японії) років. Її показники не є всеосяжними, оскільки обовязкові лише для підприємств державного підпорядкування, а для приватних господарств мають характер пропозицій. Регулювання економічної діяльності недержавних підприємств здійснюється або створенням державою умов, необхідних для виходу на визначені нею параметри розвитку країни, або наданням підприємцям широкої інформації щодо очікуваної загальногосподарської чи комерційної конюнктури.

Цей тип планування не руйнує ринково-конкурентної форми звязків, а є її доповненням у забезпеченні макроекономічної ефективності. Він не в змозі повністю позбавити економіку криз, диспропорцій та інших негативних проявів циклічного розвитку. Однак, ґрунтуючись на розроблених спеціальними державними органами, промисловими і банківськими корпораціями прогнозах, він створює реальні умови для здійснення її структурної перебудови, стимулювання виробництва у відсталих районах, розвитку фундаментальної науки, забезпечує підготовку кваліфікованих кадрів [3].

Директивне планування передбачає визначення органами державної влади економічних потреб, збалансовування їх з наявними ресурсами і за допомогою обовязкових для виконання завдань забезпечення реалізації розроблених планів.

На думку вчених, удосконалення системи державного планування економічного розвитку виходить з необхідності виведення економіки держави на новий рівень розвитку на основі створення ринково-мотиваційних механізмів, мобілізації внутрішніх фінансово-підприємницьких і природно-виробничих ресурсів. Це стане у пригоді на шляху подолання кризово-депресивного стану економіки і переходу до її стійкого зростання [45, с. 116].

Таким чином, розвиток державного планування економічного розвитку в Україні може стати суттєвим чинником подолання кризових явищ та створити умови для оптимального використання наявних ресурсів як на загальнодержавному, так і на регіональному рівнях.

1.3 Інституційне забезпечення програми соціально-економічного розвитку

Реалізація регіональної структурної політики, здійснення структурних трансформацій регіональної економіки можливі за умови їх повноцінного інституційного забезпечення. Останнє включає систему законодавчого і нормативного врегулювання структурних зрушень, відповідну організаційну та функціональну структуру державного і регіонального управління, систему відносин, взаємозвязків, засадничихпринципів та комунікацій з приводу забезпечення адекватних динамічному зовнішньому і внутрішньому середовищу структурних змін у розвиткурегіональної системи.

Зокрема, інституційна база структурних трансформацій регіонального розвитку в Україні повинна передбачати удосконалення нормативно-правового регулювання, зокрема врахування процесів європейської регіоналізації і досвіду країн - членів ЄС, зокрема щодо формування "факультативних" інституційних одиниць, активних засобів залучення елементів громадянського суспільства в управління регіональним розвитком, стимулювання міжрегіонального співробітництва, діяльності міжрегіональних територіальних утворень, розвитку коопераційних звязків у системі впливу на структурні зрушення.

З іншого боку, актуалізуються завдання функціонального забезпечення інституційного впливу на формування і реалізацію структурної політики регіонів, зокрема через удосконалення планування, стратегічного планування, концептуалізації регіонального розвитку, вироблення селективних засобів підтримки територій зі спеціальним статусом, депресивних територій, інших економіко-територіальних формувань 15, с. 204.

Питання регіонального розвитку регулюють цілий ряд нормативно-правових актів, серед яких варто назвати: "Про Концепцію державної регіональної політики", "Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року", "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні" та ін [6]. Вказані нормативно-правових акти визначають пріоритети та принципи управління регіональним розвитком, основні заходи, спрямовані на забезпечення соціально-економічного розвитку України та її регіонів. Проте існує певна несистемність та суперечливість державної політики та діяльності в цій сфері, що пояснюється різноспрямованістю державного управління.

Правові аспекти процесу управління соціально-економічним розвитком на регіональному рівні, встановлення та закріплення його заходів та механізму реалізації визначаються нормативно-правовими актами, іншими офіційними документами, за допомогою яких досягається визначеність правового регулювання, стабільність і захищеність регіональних політико-економічних та соціальних правовідносин. Найвищу юридичну силу в системі нормативно-правового забезпечення управління соціально-економічним розвитком на регіональному рівні має Конституція України.

Так, конституційними нормами регулюються окремі аспекти розвитку регіонів, зокрема, питання територіального устрою України (розділ IX, X), системи місцевих державних адміністрацій (розділ VI), системи місцевого самоврядування (розділ XI) [1]. Положення Конституції України визначили місцеве самоврядування в якості одного з провідних інститутів конституційного ладу. Про це свідчать конституційні гарантії, рівень регламентації головних засад місцевого самоврядування, якому присвячений не лише спеціальний ХІ розділ Конституції (статті 140-146), а й також статті 5, 7, 13, 19, 38, 40, 71, 118 та ряд інших [67, с. 112].

Окрім Конституції правову основу регіонального управління в Україні складає система нормативно-правових актів - законів України, відповідних актів Президента України і Кабінету Міністрів України, актів органів місцевого самоврядування та актів, прийнятих на місцевих референдумах, що регламентують організацію і функціонування даного виду управлінської діяльності. Базовими законами регіонального управління є Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" [20, с. 23] та Закон України "Про стимулювання розвитку регіонів".

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" відповідно до положень Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади і принципи організації, діяльності і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Разом з тим Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" не повною мірою врегульовує питання організації діяльності територіальних громад, формування і діяльності органів місцевого самоврядування. Зокрема, це стосується питань управління комунальною власністю, міжбюджетних відносин, різних форм безпосередньої участі громадян у виконанні завдань та функцій місцевого самоврядування, взаємовідносин органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з відповідними органами державної влади та їх посадовими особами, а також форм взаємодії територіальних громад, співробітництва у реалізації спільних проектів.

Закон України "Про стимулювання розвитку регіонів" визначає механізм планування розвитку регіонів, згідно з яким Кабінет Міністрів формує державну стратегію регіонального розвитку, а на її основі місцеві влади розробляють регіональні стратегії. Іншими інструментами реалізації регіональної політики визначено програми подолання депресивного стану територій та державні цільові програми.

Крім вищезазначених нормативно-правових актів, систему законодавчого забезпечення та регламентації управління регіональним соціально-економічним розвитком складають Закони України:

- "Про службу в органах місцевого самоврядування";

- "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку";

- "Про державні цільові програми";

- "Про органи самоорганізації населення";

- "Бюджетний кодекс України";

- "Земельний кодекс України";

- "Про генеральну схему планування території України";