1.3 Сравнительная характеристика бюджетных и автономных учреждений

В российской правовой системе с 2007 г. получают право на существование частные, бюджетные и автономные учреждения (АУ). В свою очередь, бюджетные и автономные учреждения могут быть государственными и муниципальными.

К частным учреждениям относятся учреждения, учредителями которых являются граждане или юридические лица. Основой правового статуса частных учреждений являются федеральное законодательство и гражданское право.

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Функционирование автономных учреждений ограничено компетенцией их учредителей и видами деятельности, указанными в нормативных правовых актах.

Слова "некоммерческая организация, созданная РФ" означают, что такая организация может быть создана либо Правительством РФ, либо путем делегирования правомочий Правительства РФ уполномоченному федеральному органу исполнительной власти.

Основным отличием между бюджетными и автономными учреждениями состоит в следующем:

Бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества (ст.298 Бюджетного кодекса РФ). Бюджетные учреждения вправе открывать счета только в казначействе. В доходах бюджетов учитываются все предусмотренные российским законодательством доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, после уплаты налогов и сборов, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг. Бюджетные учреждения финансируются только через утвержденную смету доходов и расходов.

Автономные учреждения более свободны в принятии решений по хозяйственным вопросам, чем бюджетные.

В соответствии с Гражданским кодексом РФ имущество автономного учреждения закрепляется за ним на правах оперативного управления, т.е. автономные учреждения получают большую самостоятельность в использовании имущества. Исходя из этого, что собственником имущества автономного учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, автономное учреждение не вправе без согласия учредителя распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.

Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества. Субсидиарная ответственность собственника ограничивается. Это проявляется в том, что собственник имущества не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения. Со своей стороны автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника своего имущества.

Большая хозяйственно-экономическая самостоятельность автономного учреждения по сравнению с бюджетным учреждением позволяет автономному учреждению самостоятельно распоряжаться и использовать доходы для достижения своих целей, ради которых оно создается. Кроме объема государственных (муниципальных) заданий и обязательств, автономное учреждение вправе по своему усмотрению выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях гражданам и юридическим лицам в порядке, установленной федеральными законами. Доходы от собственной деятельности автономного учреждения не считаются неналоговыми доходами бюджета, как в случае с бюджетными учреждениями.

Автономное учреждение с согласия своего учредителя вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника.

Автономное учреждение вправе в установленном порядке открывать счета в кредитных организациях, т.е. осуществлять свою финансовую деятельность не через казначейскую систему.

Земельный участок, необходимый для выполнения автономным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования. Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом содержания недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением или приобретенных за счет средств, выделенных учредителем, расходов на оплату налогов.

Налогообложение автономных и бюджетных учреждений имеют следующие различия.

Автономные учреждения вправе уплачивать квартальные платежи по налогу на прибыль лишь на общих основаниях: если размер выручки в предыдущих четырех кварталах не превышал в среднем 3 000 000 рублей за каждый квартал. Бюджетные учреждения вправе пользоваться этой возможностью независимо от размера дохода (п.3 ст.286 НК РФ).

На автономные учреждения не будут распространяться положения, предусмотренные статьей 321.1 Налогового кодекса, так как они касаются только бюджетных учреждений.

Автономные учреждения могут переходить на упрощенную систему налогообложения, так как ограничения для перехода установлены только для "бюджетников" (подп.17 п.3 ст.346.12 НК РФ).

Для автономных учреждений сохранены следующие особенности налогообложения бюджетных учреждений.

Не облагается НДС передача на безвозмездной основе объектов основных средств органам государственной власти и управления и органам самоуправления, а также государственным и муниципальным учреждениям, государственным и муниципальным унитарным предприятиям (подп.5 п.2 ст.146 НК РФ). Значит ввиду того, что автономные учреждения являются государственными, при осуществлении вышеуказанных операций они также освобождаются от уплаты НДС.

Имущество, полученное автономным учреждением по решению органов исполнительной власти всех уровней, не относится к доходам при исчислении налога на прибыль (подп.8 п.1 ст.251 НК РФ).

Средства, выделяемые автономным учреждениям в форме субсидий и субвенций, признаются средствами целевого финансирования и не относятся к доходам, облагаемым налогом на прибыль (подп.14 п.1 ст.251 НК РФ).

В качестве налогообложения признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

В отличие от бюджетных учреждений, финансируемых по смете, финансовое обеспечение деятельности автономных учреждений осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных законом источников. Таким образом, финансирование в виде субвенций и субсидий вместе с правом открывать счета в кредитных организациях повышает финансовую самостоятельность автономных учреждений по сравнению с бюджетными учреждениями. Для автономных учреждений предусматривается переход на принципы ответственного финансового менеджмента и гибкие формы бюджетного финансирования по результату. Краюшкина Г.А. Автономные учреждения: особенности, преимущества, риски // Университет упр.: практика и анализ. 2007. № 5. С. 6-15.

Сравнительный анализ автономного и бюджетного учреждения представлен в Приложении 1.

При создании автономного учреждения возникают определённые риски.

1. В процессе перехода в статус автономного учреждение теряет статус бюджетного учреждения, что означает возможные урезания государственного финансирования в будущем.

В Федеральном законе "Об автономных учреждениях" отдельно оговорено, что объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения. БК РФ также устанавливает одинаковые требования к финансированию учреждений, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, будь то бюджетные или автономные учреждения. Следовательно, снижение размеров финансирования заданий автономным учреждениям по сравнению с бюджетными учреждениями будет незаконно. Кроме того, установлен "переходный период" в три года, в течение которых финансирование автономного учреждения не может быть уменьшено. Если объем финансирования оказывается ниже, учреждение должно получать отдельную, так называемую "выравнивающую" субсидию.

Несогласованность действий различных органов государственной и муниципальной власти может привести к тому, что в течение некоторого времени финансирование будет затруднено по причине неотработанности порядка, непринятия всех нужных документов и т.п. В любом случае руководству действующего бюджетного учреждения предстоит выяснить, как изменится порядок финансирования при изменении типа учреждения.

2. Государственные и муниципальные органы, распределяющие задания между учреждениями, смогут более свободно распоряжаться финансовыми средствами, увеличивая задания одному и уменьшая другому учреждению, а следовательно, возникает возможность для коррупции и субъективного улучшения положения одних учреждений за счет других. Данное опасение может быть обоснованным, если при разработке порядка финансирования учреждений не будет указано, каким образом будут определяться объемы заданий каждому учреждению, какие объективные критерии должны быть достаточны для уменьшения этих объемов. Коррупционные возможности при финансировании через заказы существенно выше, чем при сметном финансировании.

3. Высказывается опасение, что автономному учреждению не будут давать заданий и финансировать их выполнение по окончании переходного периода, в течение которого финансирование не может быть уменьшено.

Здесь следует заметить, что переход в автономные учреждения не должен рассматриваться как попытка государства снять с себя обязанности по финансированию сферы культуры. Более того, для автономных учреждений открываются новые возможности финансирования, например, финансирование программ их развития (такое финансирование стратегического развития учреждения не предусмотрено для бюджетных учреждений прямо, для автономных же - оговорено в законе).

В этом смысле автономные и бюджетные учреждения оказываются в одинаковом положении: оба рискуют не получить государственного или муниципального задания. В ряде регионов распределение задания уже осуществляется на конкурсной основе (что соответствует государственной политике в области финансирования учреждений культуры), и к конкурсу допущены все учреждения. Любое учреждение рискует не получить задания в прежнем объеме, если предоставляемые им услуги не устраивают учредителя либо есть иные учреждения, предоставляющие более качественные услуги. Бюджетное учреждение после практической реализации данных подходов будет находиться в том же положении, что и автономное. В обязанности учредителя не входит финансировать задание бюджетному учреждению на сложившемся уровне. Справочник руководителя образовательного учреждения. URL: http: //edu. resobr.ru