1.1 Специфика взаимодействия государства и частного сектора в проектах государственно-частного партнерства

Государственно-частное партнерство является особым видом отношений между государством и бизнесом. Оно имеет, в отличие от традиционных отношений, свои базовые модели отношений собственности, финансирования и методов управления.

ГЧП обычно реализуется в проектах, которые традиционно относились к ведению государства, поэтому очень важно решить вопросы, которые связаны с перераспределением права собственности. Несмотря на полномасштабную приватизацию собственности частным сектором, государство сохраняет за собой некоторые правомочия собственности и контроль за хозяйствующим субъектом. Кроме того, в результате ГЧП распределяется не весь круг полномочий, а только некоторые из них, которые связаны с мерой вознаграждения за достижение цели (право на доход, право на переуступку собственнических полномочий другим лицам, право на доход и т.п.).

Существует большое разнообразие форм и методов участия государства и частного сектора в проектах государственно-частного партнерства, вместе с тем можно систематизировать эти взаимодействия и разделить их на четыре институциональные альтернативы ГЧП:

· Партнерства с разделенными правами собственности (лизинговые и арендные соглашения, а также соглашения о разделе продукции);

· Концессионные соглашения (передача государством некоторых правомочий собственности частному сектору);

· Совместное предприятие (долевое или акционерное участие частного капитала в государственном предприятии);

· Контракт как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности. Наиболее распространенными в практике ГЧП считаются контракты на выполнение работ, на оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, на оказание технической помощи. Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора, М.: «Наука», 2005 г. - с.28-32.

Можно так же выявить основные черты ГЧП, которые отличают его от других форм взаимодействия государства и бизнеса, и позволяет выделить его в самостоятельную экономическую категорию:

o ГЧП имеет определенные и достаточно длительные сроки действия. Их ограниченность обусловлена сроками, в течение которых должен быть готов конкретный объект (дорога, порт и т.п.);

o Формы финансирования проектов, которые обусловлены типом соглашения государства и частного сектора (партнерства с разделенными правами собственности, концессионные соглашения, совместное предприятие);

o Конкуренция между несколькими потенциальными участниками частного сектора за концессию или контракт;

o Разделение ответственности между сторонами ГЧП: частный партнер осуществляет деятельность на разных стадиях проекта, а государство, действуя с позиции интересов общества, устанавливает цели проекта, определяет его качественные и стоимостные параметры;

o На основе договоренностей сторон происходит разделение рисков между участниками ГЧП.

Каждая из сторон проектов ГЧП преследует свои интересы, которые, в конечном счете, должно вылиться в один общий проект. Так, государство заинтересовано в росте объемов и улучшении качества предоставляемых услуг инфраструктурных и социально ориентированных отраслей населению и экономическим агентам. Частный сектор стремится стабильно получать и увеличивать прибыль, он заинтересован в устойчивости доходов от проектов. При этом обе стороны заинтересованы в успешном осуществлении проектов в целом. Проекты ГЧП зачастую облегчают выход на мировые рынки капиталов, активизируют привлечение иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. Особое значение ГЧП имеет для экономики регионов, где на его основе происходит развитие местных рынков капитала, товаров и услуг. Однако интересы государства и бизнеса могут не просто не совпадать, но и быть противоречивыми, поэтому заключению договора о партнерстве должны предшествовать переговоры сторон, балансирующие эти интересы и цели проектов Дерябина М.А., Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства// Доклад подготовлен при финансовой поддержке РГНФ проекты № 06-02-00189а и № 04-02-00131а.

ГЧП предполагает разную степень вовлеченности той или иной стороны. Это зависит от того, насколько много полномочий государство передаст частному бизнесу. Разнообразие форм ГЧП, с разной вовлеченностью в него частного сектора представлены на схеме ниже.

Государственно-частное партнерство

Низкая Высокая

Рисунок 1 - Степень участия частного сектора в ГЧП.

Источник: Дерябина М.А. Теоретические и практические проблемы государственно-частного партнерства. - с. 8.

Опасность крайнего подхода, полной приватизации частным сектором (процесса передачи собственности в частные руки, осуществляемый, как правило, государством), состоит в возможности сокращения рабочих мест, замене государственной монополии частной монополией и как следствие удорожании предоставляемых услуг. Лучшим вариантом ГЧП станет тот, когда степень контроля государства будет обеспечиваться его долей в капитале, превышающей 50%.

Концессии являются усредненным вариантом ГЧП, самым оптимальным и сложным из представленных выше видов соглашения государства и частного сектора (лизинговые и арендные соглашения, контракты, долевое участие). Если в случае контрактов, в договорах аренды и подряда государство или муниципальное образование выступает как субъект гражданского права и для его эффективной деятельности вполне достаточно норм Гражданского кодекса, то в рамках концессии государство, прежде всего, является органом публичной власти. Будучи таковым, оно не просто предоставляет партнерам по соглашениям часть своих правомочий как собственника, но и делегирует им часть своих властных функций (исключительных прав). Делегировать функции публичной власти можно только на основании соответствующего властного акта государства. Источником исключительности предоставляемых по концессионному соглашению прав, таким образом, является не статус государства как собственника, а его прерогативы как органа публичной власти. Сосна С.А. Концессионное соглашение - новый вид договора в российском праве // Журнал российского права. - М.: Норма, 2003, № 2.

При выборе того или иного вида ГЧП сейчас обозначились определенные предпочтения (таблица 1).

Таблица 1. Базовые модели государственно-частного партнерства Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. 2004, №2, с.13.

государственный частный партнерство регион

Модель оператора получила широкое распространение в переработке отходов.

Модель кооперации используется там, где конкретные услуги недостаточно четко выделены и определены, а потому их сложно сделать отдельными объектами налогообложения и амортизационных отчислений.

Модель концессии действует в отраслях с длительным сроком реализации проектов, а также в тех случаях, когда передача прав собственности от государства частному партнеру исключается по политическим или правовым причинам.

Договорная модель используется в энергетике, в которой инвестиции в первую очередь направлены на снижение текущих издержек. При этом экономия, полученная от снижения текущих издержек, нередко превышает собственно инвестиционные затраты.

Модель лизинга является наиболее подходящей для сооружения общественных зданий. Шарингер Л., с.13-14.

ГЧП помогает государству решить многие проблемы, связанные с публичным интересом. Но эти проекты предполагают особое государственное регулирование, связанное не только с расширением контрактных отношений с предприятиями частного сектора, с некоммерческими и общественными организациями, но и предоставлением этим организациям бюджетных ассигнований (инвестиции, субсидии и т.д.), разного рода преференций, а также с контролем над соблюдением целей и условий проектов.

Направления регулирующей деятельности государства в сфере ГЧП:

a) Разработка стратегий и принципов, действующих между бизнесом и обществом;

b) Формулирование институциональных основ для реализации ГЧП;

c) Организация и управление проектами ГЧП.

Разделение прав и обязанностей между государством и бизнесом в изучаемых проектах должно базироваться на тех аспектах, которые на которых специализируется та или другая сторона отношений. Так, государство наиболее эффективно будет справляться с проблемами общего планирования и административных процедур, принятия решений в нестандартных или форс-мажорных ситуациях. Бизнес же лучше будет справляться с вопросами финансирования, детального планирования, оперативного управления, строительства объектов и т.п.

Выбор на конкурсной основе того или иного партнера, государство осуществляет, руководствуясь основной целью создания ГЧП. Таковой может быть сокращение государственных расходов (тогда государство акцентирует внимание на предложениях самой высокой цены за концессию или, наоборот, если партнер запрашивает самый низкий уровень субсидий). Если целью является улучшение обслуживания населения, то тогда большее внимание уделяется показателям качества производимых работ или снижению тарифов на услуги. Также государство может ставить перед собой цели улучшения безопасности, охраны окружающей среды или др.

Разнообразие механизмов, форм и методов государственно-частного партнерства позволяет достаточно широко использовать возможности частного капитала в решении государством многих проблем, связанных с общественными интересами. Они позволяют снизить затраты государства и повысить качество предоставляемых услуг населению, поэтому применение государственно-частного партнерства в современных условиях так важно как на государственном, так и на региональном и местном уровне.