1.1 Цели, задачи и эффективность Государственно-частного партнерства в экономике страны

Государство и власть - сложные и многомерные явления, которые и в сознание и в жизни людей, общества отражаются разными гранями и аспектами в зависимости от той роли, которую они играют. Роль государства постоянно увеличивалась по мере возрастания сложности общества, дифференциации социальных связей и появления различных видов человеческой деятельности, специализации функций и разделения труда, роста знаний и навыков, возникновения различий общественного и индивидуального интересов, прав и обязанностей, а также социального неравенства и частной собственности. [30]

Собственность всегда была краеугольным камнем отношений внутри государства. Как разделить сферу функционирования государства и индивидуализм? Власть государства и власть собственника? Что должно делать государство, а что частный капитал? Неочевидность ответа на этот вопрос можно проиллюстрировать знаменитой статьей Коуза "Маяк в экономической теории". В ней показано, что сфера, которую многие экономисты считали бесспорным примером сферы, где может действовать только государство - строительство и финансирование маяков, на самом деле была сферой действий частной инициативы, сотрудничающей с государством, то есть сферой частно-государственного партнерства. Изучив реальное устройство финансирования маячной службы в Англии и Уэльсе в XVI - XVIII вв., Коуз сделал вывод: "История ранних периодов показывает, что вопреки убеждению многих экономистов услуги маяков могут обеспечиваться частными предпринимателями. В те дни купцы и судовладельцы могли просить у Короны для отдельного человека разрешение на строительство маяка и взимание (обусловленной) пошлины с судов, которые получат выгоду от его существования. Частные владельцы строили, управляли, поддерживали и владели маяками, они могли их продавать или завещать по наследству. Роль правительства была ограничена созданием прав собственности на маяки и поддержанием этих прав". [18]

Осмысление подобных отношений государственного и частного секторов привело к возникновению уже в относительно недавнее время (вторая половина XX века) концепта государственно-частного партнерства .

Существуют различные подходы к трактовке ГЧП. Согласно одному из них, экономическому, государственно-частное партнерство сравнивают с косвенной приватизацией. Речь идет о перераспределении полномочий между государством и бизнесом в стратегических отраслях, которые не могут быть приватизированы, но для которых у государства отсутствуют средства на развитие (жилищно-коммунальное хозяйство, социальная сфера, транспорт, благоустройство населенных пунктов, объекты культурного наследия и др.). При этом важными условиями эффективности ГЧП являются степень участия бизнеса в реализуемом проекте и сохранение за государством существенной степени хозяйственной активности и некоторых правомочий собственности. В противном случае реализация механизмов ГЧП может привести к частичной или полной приватизации бизнесом объектов партнерства. Основанием для такого понимания партнерства государства и бизнеса стал опыт стран с развитой экономикой, где частным компаниям, реализующим совместные с государством проекты, передавались широкие правомочия: владение, эксплуатация, строительство, финансирование и др.

ГЧП также определяется как особая, но вполне полноценная замена приватизационных программ, позволяющая реализовать потенциал частнопредпринимательской инициативы, с одной стороны, и сохранить контрольные функции государства в социально значимых секторах экономики, с другой. Вместе с тем, государство не лишается прав собственника, привлекая при этом ресурсы бизнеса к решению широкого круга проблем. Стоит так же отметить, что участие бизнеса в реализации проектов требует правового закрепления партнерства как особого рода взаимодействия государства и бизнеса, что ведет к существенным институциональным изменениям внутри системы отношений "власть - бизнес", позволяющим расширять участие предпринимателей в выполнении части экономических, организационных, управленческих и иных функций.

Согласно второму подходу, связанному с государственной политикой и управлением, ГЧП находится на границе отношений государства и бизнеса, не являясь ни институтом приватизации, ни институтом национализации, а лишь формой оптимизации исполнения государством своих обязанностей перед обществом, т.е. бесперебойного предоставления населению публичных благ. [21]

В отличие от вышеизложенных точек зрения, следует исходить из расширительной трактовки ГЧП как конструктивного взаимодействия власти и бизнеса не только в экономике, но и других сферах общественной жизни - политике, культуре, науке и т.д. В данном случае можно согласиться с принятым за рубежом толкованием ГЧП как любых форм партнерства государства и предпринимательского корпуса. При этом передача полномочий органов власти и управления не ограничивается лишь правами собственности, сюда следует включить и делегирование некоторых функций принятия решений в ходе экспертиз, консультаций и совместной разработки нормативно-правовых актов и целевых программ.

Рассмотрев основные подходы к трактовке ГЧП как особого механизма взаимодействия власти и бизнеса, остановимся на существующих определениях к понятию государственно-частного партнерства.

Так, Е. Коровин определяет ГЧП как "среднесрочное или долгосрочное сотрудничество между общественным и частным сектором, в рамках которого происходит решение политических задач на основе объединения опыта и экспертизы нескольких секторов и разделения финансовых рисков и выгод". [17]

Еще одно определение ГЧП дает известный исследователь ГЧП В. Г. Варнавский. Он считает, что в современном понимании ГЧП - это "институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно-значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг". [8]

Ряд дефиниций ГЧП дается в законах субъектов Российской Федерации, демонстрирующих специфику понимания данного явления региональными органами государственной власти и управления. Например, в законе "Об основах государственно-частного партнерства в Томской области" ГЧП понимается как "взаимоотношения между Томской областью либо Томской областью и муниципальным образованием (муниципальными образованиями) Томской области, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, складывающихся по поводу развития инновационного потенциала региона, также планирования, разработки, финансирования, технического перевооружения, строительства, реконструкции и эксплуатации инфраструктурных объектов и объектов социальной сферы, находящихся в областной или муниципальной собственности, либо подлежащих созданию для решения вопросов регионального и местного значения".

Еще одно определение содержится в законе города Санкт-Петербурга "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах". В нем предлагается следующая трактовка ГЧП: это "взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных". [3]

Учитывая принятую нами расширительную трактовку партнерства и определенную ограниченность вышеприведенных определений экономической сферой, дадим, на наш взгляд, обобщенную дефиницию понятия ГЧП.

Государственно-частное партнерство представляет собой взаимовыгодное средне- и долгосрочное сотрудничество между государством и бизнесом, реализуемое в различных формах (начиная от контрактов на выполнение работ, акционирования и заканчивая консультациями государства и бизнес-ассоциаций) и ставящее своей целью решение политических и общественно значимых задач на национальном, региональном и местном уровнях. (Приложение 1)

Термин "ГЧП" сейчас используется достаточно активно. В основном его упоминания исходили от представителей государства. Следует отметить, что изначально тема государственно-частного партнерства возникла в российской действительности благодаря Председателю Правительства и была отражена в плане работы Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ. Постановка вопроса о ГЧП тогда осуществлялась в очень широкой форме и по различным отраслям: транспортная инфраструктура, технологиии и инвестиционная деятельность и др. При этом применялся комплексный и достаточно системный подход к разработке тематики ГЧП в прикладном аспекте: участникам Совета по конкурентоспособности (среди которых были министры, депутаты, представители бизнеса) давались конкретные поручения по следующим направлениям:

· "совершенствование механизмов финансирования крупных, имеющих общенациональное значение проектов в области развития инфраструктуры";

· "подготовка концепций законодательных актов по концессиям в области транспортной инфраструктуры и в целом для всех отраслей экономики, в том числе в сфере газо- и нефтепроводного транспорта";

· "подготовка предложений в Стратегию развития технологий и инновационной деятельности, в том числе по ГЧП";

· "подготовка рамочного закона по концессиям, концепций законодательных актов по концессиям в различных сферах экономики (ЖКХ, транспорт, социальная инфраструктура и др.), предложения по институциональным механизмам реализации концессий".

Анализ выступлений, высказываний российских должностных лиц по вопросам ГЧП позволяет установить интерес к этой проблеме, но не позволяет установить содержание этого термина. Понятно, что речь идет о некоем сотрудничестве государства и бизнеса, однако такого рода сотрудничество в общем виде возможно и без каких-либо особых терминов.

Термин "государственно-частное партнерство" появился в США и первоначально относился к совместному государственному и частному финансированию образовательных программ, позднее в 50-х годах к финансированию объектов общественного пользования, а в 60-х годах стал использоваться гораздо чаще, обозначая совместные государственно-частные предприятия, занятые модернизаций и перестройкой городов. В Западной же Европе интерес к инвестициям в форме государственно-частного партнерства возник гораздо раньше, чем в США. Первый в истории проект государственно-частного партнерства был санкционирован во Франции королем Генрихом II, в ходе реализации которого (в рамках концессионной формы) был построен канал. Знаменитая Эйфелева башня в Париже - тоже результат работы механизма ГЧП. [9]

Дальнейшее фундаментальное развитие теория государственно-частного партнерства получила в середине XX века, однако активное претворение ее в практической деятельности пришлось на 80-е годы прошлого века. С этого момента механизм ГЧП используется все в большем количестве стран.

С институциональной точки зрения в развитых странах государственное регулирование партнерских отношений с бизнесом организовано по крупным межотраслевым комплексам, включающим группы взаимосвязанных отраслей. В качестве таких комплексов могут выступать: топливно-энергетический (электроэнергетика, газо- и нефтепроводы), транспортный (железные и автомобильные дороги, морские порты и аэропорты), коммунальное хозяйство (водо- и теплоснабжение, жилищно-коммунальное хозяйство). Важно отметить, что при этом не создаются специальные агентские структуры по регулированию партнерских отношений, а специфические функции регулирования и контроля выполняются соответствующими профильными министерствами и ведомствами, в рамках определенных процедур. При этом успешное развитие государственно-частного партнерства во многом зависит от эффективного распределения прав, обязанностей и сфер ответственности между частными партнерами и государством. Опыт показывает, что наиболее эффективно задачи партнерства решаются, когда к сфере ответственности государства относятся проблемы общего планирования и административные процедуры, а также определение действий в форс-мажорных обстоятельствах. В свою очередь, в сферу полномочий и ответственности частного сектора включаются вопросы детального планирования, строительства объектов, финансирования и оперативного управления их деятельностью.

Обобщая международный опыт, необходимо указать следующие важнейшие факторы, которые ограничивают интерес частного сектора как к концессиям, так и к участию в управлении коммунальной инфраструктурой в рамках иных форм ГЧП:

Институциональные факторы (политические, правовые, судебные институты и институты регулирования);

Экономические факторы (доходы населения, валютная политика);

Факторы, увеличивающие коммерческие риски. [28]