1.2 Формы государственно-частного партнерства, условия и рычаги взаимодействия

Во всем разнообразии сотрудничества государства и частного сектора партнерство занимает особое место. Модели и структура собственно ГЧП, в свою очередь, также весьма разнообразны, однако их объединяют некоторые характерные признаки, позволяющие выделить партнерство в самостоятельную экономическую категорию. Партнерство строится как формализованная кооперация государственных и частных структур, специально создаваемая под те или иные цели и опирающаяся на соответствующие договоренности сторон.

В мировой практике существует множество примеров эффективного взаимодействия общественного и частного секторов при реализации крупномасштабных социально-экономических задач. Они, прежде всего, различаются по количеству обязательств, которые берут на себя стороны соглашения. Соответственно, чем больше функций и правомочий берет на себя одна из сторон, чем больше ее участие в реализации проекта, тем больше данная модель взаимоотношений напоминает приватизационную или национализирующую схему.

Существуют такие формы ГЧП, как взаимодействие на основе контракта; договор аренды (лизинг); соглашения о разделе продукции (СРП), инвестиционный контракт, концессии; акционирование, долевое участие частного капитала в государственных предприятиях (совместные предприятия). (Приложение 2)

Если подробнее рассматривать типы взаимодействия бизнеса и власти, то с определенной долей условности можно выделить различные модели организации, финансирования и кооперации. Выделенные типы ГЧП являются идеальными и удобны лишь для теоретического осмысления, т.к. на практике партнерства используют формы, соединяющие в себе несколько моделей. [12]

Большой опыт в реализации проектов с применением механизмов ГЧП позволяет выделить следующие базовые модели партнерства с присущим каждой из них специфичным соотношением форм организации, финансирования и кооперации.

Таблица 1 Модели инвестирования в ГЧП

Источник: Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. 2004. №2. С.13.

Выбор одной из этих моделей производится в зависимости от того, в каких сферах реализуется соглашение. Если рассматривать мировой опыт реализации партнерских проектов, то можно констатировать, что в конкретных отраслях определенные модели имеют наибольшую эффективность.

Модель оператора получила широкое распространение в переработке отходов. Она характеризуется четким разделением ответственности между частным партнером и государством при сохранении контролирующих функций за государством.

Модель кооперации используется там, где конкретные услуги недостаточно четко выделены и определены, а потому их сложно сделать отдельными объектами налогообложения и амортизационных отчислений. В таком случае партнерство реализуется через совместную проектную компанию государства и частного инвестора.

Модель концессии действует в отраслях с длительным сроком реализации проектов, а также с тех случаях, когда передача прав собственности от государства частному партнеру исключается по политическим или правовым причинам.

Договорная модель используется в энергетике, в которой инвестиции в первую очередь направлены на снижение текущих издержек. При этом экономия, полученная от снижения текущих издержек, нередко превышает собственно инвестиционные затраты.

Модель лизинга является наиболее подходящей для сооружения общественных зданий. В мире накоплен весьма представительный опыт лизинговых форм партнерства органов местного самоуправления с частным бизнесом. [21]

В зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ, в т.ч. строительство, эксплуатация, управление и пр., выделяют следующие схемы партнерств.

Первая из них - BOT (Build, Operate, Transfer - строительство - эксплуатация/управление - передача). Эта схема используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По истечении срока объект возвращается государству. Концессионер получает правомочие использования, но не владения объектом, собственником которого является государство.

Вторая схема - BOOT (Build, Own, Operate, Transfer - строительство - владение - эксплуатация/управление - передача). В этом случае частный партнер получает не только правомочие пользования, но и владения объектом в течение срока соглашения, по истечении которого он передается публичной власти.

Существует также обратный BOOT, при котором власть финансирует и возводит инфраструктурный объект, а затем передает его в доверительное управление частному партнеру с правом для последнего постепенно выкупить его в свою собственность.

Схема BTO (Build, Transfer, Operate - строительство - передача - эксплуатация/управление) предполагает передачу объекта публичной власти сразу по завершении строительства. После приема государством он переходит в пользование частного партнера, но без передачи ему права владения.

При реализации схемы BOO (Build, Own, Operate - строительство - владение - эксплуатация/управление) созданный объект по истечении срока соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора.

В использовании схемы BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer - строительство - эксплуатация/управление - обслуживание - передача) специальный акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов.

DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer - проектирование - строительство - владение - эксплуатация/управление - передача). Особенность соглашений этого типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование.

В случае соглашений типа DBFO (Design, Build, Finance, Operate - проектирование - строительство - финансирование - эксплуатация/управление) помимо ответственности частного партнера за проектирование специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов.[12] (Приложение 3)

Практически вне внимания исследователей, за редкими исключениями, остается такая форма партнерства власти и бизнеса, как их конструктивное взаимодействие в политической сфере. Прежде всего, речь идет об институализированных формах лоббизма, обладающих определенным позитивным потенциалом. Они способствуют становлению и развитию плюралистической модели демократии и рыночных отношений в обществах переходного периода. Институциональное становление лоббизма вносит немалый вклад в обеспечение эффективного взаимодействия государственной власти и общества, когда влияние на динамику политического процесса оказывает все большее количество социальных групп. Кроме того, цивилизованный лоббизм призван усилить управленческую, распределительную и иные функции институтов власти. При этом необходимо иметь в виду, что важнейшим условием проявления лоббизмом своих позитивных качеств выступает политическая, экономическая и духовная стабильность в стране.

Формами ГЧП в политической сфере являются: консультации представителей власти и бизнеса в рамках ассоциаций предпринимателей; независимая экспертиза проектов нормативно-правовых актов органов исполнительной власти разных уровней в области экономики и других сферах; подготовка и внесение предложений по реализации тех или иных направлений государственной политики, защите внутреннего рынка, государственной поддержке экспортеров; информационное обеспечение взаимодействия власти и ассоциаций, объединений предпринимателей, отраслевых союзов товаропроизводителей.

Характеризуя положение дел в сфере государственно-частного партнерства в России, следует отметить неоднозначность складывающейся здесь ситуации. С одной стороны, правительство и органы исполнительной власти приступили к созданию особых экономических зон, которые станут "инкубаторами" технических нововведений и изобретений, начинается разработка концессионных соглашений, очень важных для привлечения долгосрочных инвестиций в страну.[10]

С другой стороны, такая форма взаимодействия государства и бизнеса требует огромной законодательной работы (необходимо четко определить все аспекты контрактов, заключаемых между сторонами). Так, например, принятый в 2006 году закон РФ о концессиях является, безусловно, важным шагом в реализации потенциала ГЧП в нашей стране. Однако он не лишен недостатков, главный из которых состоит в том, что из объектов концессионных соглашений исключены природные ресурсы, в том числе в области недропользования. Не решены многие проблемы и с магистральным трубопроводным транспортом, в создании которого может участвовать частный капитал (необходимость и возможность такого участия в принципе уже признаны). Особой формой ГЧП в сфере нефтяного бизнеса стали соглашения о разделе продукции, широко используемые в мировой практике. Подобная форма партнерства особенно важна для России при переходе к освоению новых районов нефтедобычи, особенно на арктическом шельфе. К сожалению, нынешние процедуры достижения подобных соглашений предельно забюрократизированы. По оценкам Министерства природных ресурсов, в настоящее время до начала реализации любого соглашения о разделе продукции необходимо пройти 28 этапов подготовки и согласований, и эта процедура растягивается на два-три года

Таким образом, экспертами отмечается, что внедрение государственно-частного партнерства в России сталкивается с рядом проблем правового (отсутствие необходимой нормативной базы функционирования ГЧП), экономического (неразвитость рыночных отношений) и управленческого (слабое знакомство государственной бюрократии с принципами ГЧП и отсутствие у большинства чиновников профессиональной правовой подготовки для разработки соответствующих контрактов в данной области) характера. В этой связи возникает и вопрос о том, существуют ли политические условия для реализации партнерских отношений власти и бизнеса в нашей стране и в какой мере они к этому предрасполагают.

Следует сказать, что ГЧП является инструментом экономической и, говоря шире, государственной политики развитых стран мира, появление которого стало результатом длительной эволюции отношений, с одной стороны, государства и, с другой стороны, гражданского общества, его отдельных корпораций. В странах Запада удалось установить более или менее паритетные отношения власти и бизнеса, регламентировать данного рода равенство законодательно и институализировать их в виде социальных и политических норм взаимодействия.

Политический режим, в рамках которого осуществляется партнерство власти и бизнеса, может быть не только демократическим, но и авторитарным. В последнем случае конструктивные отношения правительства и компаний возникают в системе корпоративизма, способствующей установлению баланса интересов между государством и конституирующими политическую систему группами. Однако именно развитые формы демократии, правовой государственности предоставляют возможность выстраивать данные отношения, руководствуясь принципами равноправия сторон, добровольности принятия ими на себя обязательств, ответственности за их исполнение, соблюдения норм законодательства, свободы обсуждения проблем, представляющих взаимный интерес, уважения позиций партнеров и т.д.

Государство и бизнес на Западе уже стали достаточно зрелыми партнерами, которые не посягают на автономные сферы жизни друг друга и сохраняют друг от друга известную степень независимости. Все это, однако, не отменяет тот факт, что государство и в развитых странах выступает в роли первого и ведущего партнера во взаимодействии с бизнесом. [13]

В России подобный опыт исторически устойчивого партнерства власти и бизнеса отсутствует, хотя ГЧП в форме концессий, акционирования и др. широко использовались в период самодержавия для модернизации жилищно-коммунальной инфраструктуры городов, строительства и эксплуатации железных дорог, развития металлургии и т.д. Концессии существовали и советской России периода НЭПа, однако весомого вклада в развитие экономики они не внесли, а впоследствии были упразднены.

На возможность использования ГЧП существенное влияние оказывает и российская политическая традиция, доминанта развертывания политического процесса в нашей стране в виде роли государства как основного субъекта ее социально-экономической и политической модернизации. Российское государство, нередко, осуществляет вмешательство в автономные сферы жизни общества, в том числе и компетенцию бизнеса, не всегда обосновывая свои действия законодательно.

Можно выделить следующие основные черты ГЧП:

- определенные, а в ряде случаев и достаточно длительные сроки действия соглашений о партнерстве (от 10-15 до 20 и более лет, в случае концессий - до 50 лет). Временная ограниченность четко соблюдается: проекты обычно разрабатываются под конкретный объект (порт, дорога, объект социальной инфраструктуры и т.п.), который должен быть завершен к определенному сроку;

- специфические формы финансирования проектов: за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами (нередко значительными), или же совместное инвестирование нескольких участников;

- реализация партнерских отношений в условиях конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит конкурентная борьба между несколькими потенциальными участниками;

- специфические формы распределения ответственности между партнерами: государство устанавливает цели проекта с позиций интересов общества и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг за реализацией проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта - разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, реализация услуг потребителям;

- разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон.[12]

При этом каждая из сторон партнерства вносит свой вклад в общий проект. Так, со стороны бизнеса таким вкладом являются: финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству и др.

Со стороны государства в проектах, разрабатываемых и реализуемых ГЧП, - правомочия собственника, возможность налоговых и иных льгот, гарантий, а также определенный объем финансовых ресурсов. Важным моментом является то, что государство как главенствующий субъект и основной регулятор вправе перераспределять при необходимости ресурсы с чисто производственных программ на социальные цели (образование, здравоохранение, наука, культура), а это во многих случаях не только способствует общему улучшению социально-экономического климата, повышает инвестиционный рейтинг региона и страны в целом, но и прямо сказывается на партнерских проектах. Более того, в рамках ГЧП государство получает дополнительные возможности по исполнению свои основополагающих функций - контролем, регулированием, соблюдением общественных интересов. [8]

Таким образом, за государством остаются основные рычаги регулирования и контроля. К их числу относятся: тарифная политика (она всегда и во всех странах остается у государства), контроль за безопасностью и соблюдением экологических условий производства, контроль за качеством обслуживания конечных потребителей. Благодаря сохранению этих контрольных функций государство может уйти от непосредственного руководства хозяйственной сферой, предоставить хозяйственную деятельность частному бизнесу, оставляя за собой контрольные рычаги за деятельностью своих партнеров по проекту.

Специфика взаимоотношений между государством и частным бизнесом в рамках ГЧП состоит в том, что партнерские отношения реализуются путем перераспределения правомочий собственности. На основе этого методологического подхода к анализу категории партнерства возможно избежать двух распространенных крайностей в ее трактовке. Есть тенденция идентифицировать ГЧП с приватизацией и трактовать его как особую форму - косвенную приватизацию. Основанием для такой трактовки явилась широта участия частных компаний в реализации правомочий собственности, передаваемых им в рамках реализации проектов от государства - финансирования, проектирования, строительства, владения и эксплуатации государственных предприятий. Но при таком подходе партнерство выступает лишь как формальное, не затрагивая сущности отношений. [24]

В соответствии с другим подходом, партнерство находится на границе государственного и частного секторов, не являясь ни приватизированным, ни национализированным институтом. Это своего рода "третий путь", с помощью которого правительства находят политические по существу формы улучшения предоставления населению общественных (публичных) благ. Представляется, что более конструктивным является подход к ГЧП как к особой форме государственной инвестиционной политики, позволяющей в ряде случаев заменять приватизационные программы и эффективно реализовать потенциал частнопредпринимательской инициативы, с одной стороны, и сохранить контрольные функции государства в социально значимых секторах экономики, с другой.