1.3 Зарубежный опыт развития государственно-частного партнерства

От моделей взаимодействия государства с частными инвесторами и от жесткости законодательства зависит популярность данного института в конкретной стране. Соответственно наибольшее распространение механизм партнерства получил в странах англо-саксонской правовой системы, которая допускает применение ГЧП в малых и средних проектах. В некоторых странах континентальной Европы, таких как Франция, где концессионный договор вообще квалифицируется как административный договор, ГЧП затрагивает, напротив, более крупные проекты. И не получает особого распространения в сферах образования, науки и медицины.

Отчасти популярность ГЧП связана с общественным мнением, уровнем налогообложения населения и представлений самого государства о своей роли в предоставлении населению услуг в широком их понимании. [5] ( Приложение 4)

В странах с ярко выраженной социальной ориентированностью (Германия, Швеция, Финляндия) население ожидает, что государство в обмен на высокий уровень собираемых налогов будет предоставлять большую часть услуг по транспортировке, образованию, медицинскому обслуживанию населения и т. п. Проекты ГЧП сталкиваются в этих странах с серьезной оппозицией населения.

В странах, где в большей степени приветствуется личная инициатива граждан и конкуренция, а уровень подоходных и смежных налогов ниже (Великобритания, Ирландия, США, Австралия), большее количество услуг осуществляется частным бизнесом под государственным надзором. В этих странах ГЧП бурно развивается, поскольку граждане приветствуют возможность выбора провайдера и качества услуг в зависимости от их стоимости.

Когда речь заходит об успешном опыте государственно-частного партнерства, подавляющее большинство экспертов отдают пальму первенства именно Великобритании. Великобритания лидирует и по общему числу проектов, и по числу отраслей, где применяется ГЧП. В частности, именно в этой стране впервые появились частные тюрьмы. [14]

ГЧП как форма реализации инвестиционных проектов помимо США и Великобритании, опыт которых широко изучен в этой области, применяется и в других странах, прежде всего в Германии. Причем в этой стране одной из основных сфер применения ГЧП являются информационно-коммуникационных технологии (ИКТ). Государственно-частному партнерству в области развития ИКТ в Германии придается большая роль в процессе трансформирования национальной экономики из индустриальной в информационную в соответствии с приоритетной правительственной Программой действий на ХХI в., которая была принята в сентябре 1999 г.

Роли участников ГЧП распределяются следующим образом: правительство создает условия для развития ИКТ путем принятия рамочного законодательства и проведения стимулирующей экономической политики, а частный сектор - обеспечивает внедрение этой технологии в экономику, в том числе во внешнеторговых операциях, инвестирования в НИОКР в области ИКТ.

Следует отметить многообразие форм сотрудничества муниципальных органов управления с частным бизнесом. Например, органы муниципального самоуправления поручают частным компаниям исполнение в полном объеме или на уровне делегирования отдельных функций выполнение задач по социальному обеспечению населения коммунальными услугами, строительству объектов инфраструктуры и реализации иных функций, которые относятся к компетенции муниципальных органов власти. При этом происходит не только перераспределение полномочий и прибыли от реализации конкретных проектов, но и происходит распределение рисков и ответственности под гарантии принятия большей части ответственности органами муниципальной власти.

Однако в процессе реализации ГЧП есть определенные проблемы, в частности: недостаточная унификация понятий, форм договорных отношений по различным аспектам ГЧП и отсутствие "правил игры" в процессе реализации ГЧП (например, закрепленная доля в общем объеме социальных услуг, оказываемых населению, рекомендуемая граница верхней цены на эти услуги и допустимые пределы контроля со стороны государственных и муниципальных органов власти). При этом необходимо иметь в виду, что ни Основной закон Германии, ни европейское право не содержат общих императивов по вопросам приватизации и участия частных компаний в государственной экономике, равно как и запретов на такое участие. Неоднократно Евросоюз рекомендовал странам-участницам усилить согласование действий по регулированию ГЧП и деятельности частных компаний на международном уровне внутри Евросоюза.

В Германии в настоящее время на основе ГЧП реализуется 10 проектов, и они по-прежнему рассматриваются как пилотные проекты, из которых только два находятся в стадии активной реализации ("Любекский туннель" и "Ростокская трасса"). Однако, несмотря на успехи ГЧП в экономике Германии, еще рано говорить о том, что эта форма осуществления инвестиционной политики стала главенствующей.

В других развитых европейских странах, например в Швейцарии, опыт которой в реализации проектов ГЧП не столь длителен, как в США и Великобритании, реализация проектов ГЧП имеет свои интересные особенности. Диапазон и комплексность задач, которые требуют решения на уровне правительства, постоянно расширяется и усложняется, что, в свою очередь, диктует органам государственного управления необходимость ориентироваться на инновационный подход для достижения результата. По мнению швейцарских экономистов, правительство обязано кардинально изменить роль и направленность государственной политики от государства "обслуживания" к "гарантийному государству". Поэтому в настоящее время власти Швейцарии стараются активно использовать различные формы привлечения частного сектора для решения задач в социальной сфере.

В Швейцарии существовала практика включения частных фирм в те или иные организационные формы для выполнения общественных задач. Но они были, в основном, связаны с аутсорсингом, тогда как подлинные партнерства между правительством и частными предприятиями до настоящего времени не были сильно распространены и не подвергались комплексному анализу со стороны государственных властей. Не последнюю роль в торможении процесса расширения сфер ГЧП играет значительно более низкий уровень научного исследования механизмов ГЧП, чем в других европейских странах. Кроме того, прецеденты и принципы, широко используемые в других странах, не могут быть полностью перенесены в Швейцарию без определенной модификации, прежде всего из-за различий в политической системе и принципиально отличного юридического регулирования.

Под руководством и контролем швейцарского правительства достаточно глубокое исследование ГЧП в республике было проведено аудиторско-консалтинговой компанией "Pricewaterhouse Coopers", которая осуществляла этот проект вместе с партнерами из органов управления разного уровня и представителями экономических и научных кругов страны6. Наиболее показательными примерами использования механизмов государственно-частного партнерства в Швейцарии являются уполномоченные инфраструктурные предприятия (например, частные железные дороги), совместные предприятия, ассоциации и фонды, выгодные как для государства, так и для частного бизнеса, в которых могут участвовать и обычные граждане (например, в качестве добровольных помощников). На сегодняшний день по оценкам швейцарских экспертов оборот в названных формах сотрудничества составляет порядка 25 миллиардов евро7. В качестве таких инфраструктурных проектов можно назвать Культурный и Конгресс Центр в г. Люцерне, Центр Wankdorf, Берн (Стадион де Свисс), два успешных проекта ГЧП в области строительства (Parkhaus AG и развитие прилегающей к Цюриху области - Большая цюрихская область). Если рассматривать законодательство Швейцарии, то его анализ показывает, что оно представляет собой излишне громоздкий механизм, который требует длительной предварительной подготовки и согласования каждого из планируемых к реализации действий в рамках даже одного проекта. Таким образом, можно констатировать, что вышеуказанные моменты существенно снижают результативность использования ГЧП для решения общенациональных задач. [26]

Наряду с широким применением механизма ГЧП в развитых странах, развивающиеся страны также начинают постепенно использовать в национальных экономиках принципы ГЧП при реализации крупномасштабных инфраструктурных проектов. Общемировая тенденция к более тесному сотрудничеству частного бизнеса и государства затронула и китайскую экономику, являющуюся крупнейшей среди развивающихся стран, в которой ГЧП имеют огромный потенциал. ГЧП в Китае имеют огромный экономический потенциал. По данным одного из исследований, проведенных Всемирным банком, Китаю в период до 2010 года необходимо инвестировать в развитие инфраструктуры ежегодно 130 млрд. долл. США. С учетом дополнительных потребностей в социальную сферу общий объем необходимых инвестиций может возрасти до уровня 200 млрд. долл. США в год8, что эквивалентно 40% доходов государства. В Китае в марте 2004 года на 10-й сессии Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП) были приняты поправки, регулирующие национализацию земель, и одобрены поправки к Конституции КНР, направленные на защиту прав и интересов частного сектора.

При рассмотрении вопроса об использовании механизмов ГЧП в такой в крупной развивающейся экономике как Китайская Народная Республика (КНР), необходимо учесть существенное влияние политического режима как на правовое регулирование экономических отношений в целом, так и на непосредственную реализацию тех или иных форм ГЧП в экономике в частности. Немаловажную роль оказывает и традиционная "закрытость" большей части страны от внешнего мира, не смотря на активное международное сотрудничество Китая в экономической сфере.

Рассматривая формы ГЧП, которые предусмотрены законодательством КНР и применяются, в частности, в сфере здравоохранения, социального обслуживания населения, поддержания инфраструктурных задач как на государственном, так и на муниципальном уровне, можно отметить, что присутствуют практически все основные формы, которые ранее были рассмотрены при анализе механизмов ГЧП в развитых странах.

Следует отметить, что ГЧП в КНР являются в настоящее время достаточно широко распространенной практикой, но применяемой преимущественно в сфере развития инфраструктуры (строительство дорог и скоростных магистралей, мостов, учебных заведений и т. д.). При этом механизмы ГЧП реализуются с использованием таких организационно-проектных форм, как контракты и концессии. Тем не менее, необходимо отметить, что отдельные особенности законодательства КНР препятствуют созданию и функционированию государственно-частных партнерств, взаимодействию государственных структур и частного бизнеса.

Рассмотрение китайской модели ГЧП приводит к выводу о том, что государственный аппарат (прежде всего министерства здравоохранения, финансов, социальной защиты, гражданских дел и др.), являются главными институтами, осуществляющими реформы в социальной сфере и в области бюджетного финансирования. В связи с этим, они должны постепенно изменить свою роль, становясь не просто традиционными поставщиками услуг, но компетентными организаторами, которые обеспечивают работу служб, принятие решений на "макрополитическом" (характерном именно для Китая) уровне, а также разработку жизнеспособных моделей и эффективных механизмов контроля и оценки. [28]

Опыт работы стран Европы по реализации проектов ГЧП насчитывает более 20 лет. В последние годы в Западной Европе наблюдается устойчивая тенденция к росту числа проектов ГЧП, как количественно, так и в стоимостном выражении. Причем объем новых проектов значительно опережает рост вводимых. Так в 2004г. было закончено проектов ГЧП на сумму 5 млрд. евро, а в 2006г. на 17 млрд. евро. В это же время было проведено конкурсов по проектам ГЧП на 22 млрд. евро и 73 млрд. евро соответственно. Наибольшее число проектов реализуется в Испании, Франции, Италии, Греции, Ирландии, Австрии. (Приложение 5)

Основными направлениями применения таких проектов являются:

· строительство дорог/ мостов/ туннелей 60%

· железнодорожное строительство и строительство легкого жд.транспорта 22%

· оборона 4%

· здравоохранение 4%

· аэропорты 4%

· водоснабжение и мусор 2%

· образование 2%

Представляется, что в этой связи был бы весьма полезен отечественный концессионный опыт периода нэпа и индустриализации. В 1920-е гг. концессии создавались почти во всех отраслях народного хозяйства СССР. Проектирование и строительство практически всех советских заводов, создание новых отраслей промышленности были во многом обеспечены за счет заключенных концессионных соглашений с иностранными фирмами. Свыше 80% этих концессий были сосредоточены в сфере добычи золота, серебра, свинца, марганца, нефти, в производстве цветных металлов, в эксплуатации лесных, рыбных ресурсов, в машиностроении, электроэнергетике и т. п.

Немногие в России сейчас знают, что в 20-е гг. прошлого века иностранные концессии в сфере городской инфраструктуры, коммунального хозяйства в крупных городах (например, в г. Москве) были весьма распространены и развиты.

Не менее интересен и опыт современной России в этой сфере: с 2000 года в высших политических и бизнес-кругах активно обсуждаются и уже начинают воплощаться в жизнь схемы сотрудничества государства и частного сектора экономики. Так, в Ленинградской области, в порту Усть-Луга, уже реализован один такой проект. А с конца 2005?го в Санкт-Петербурге на принципах ГЧП строится Западный скоростной диаметр -- внутригородская магистраль протяженностью 46,4 км, которая пройдет вдоль губы Финского залива в западной части города и позволит образовать большую кольцевую автодорогу вокруг северной столицы России. Стоимость проекта -- свыше трех миллиардов долларов, из которых правительство РФ и местные власти профинансируют не более половины. [32]