1. Контроль и распределение рисков в арктических проектах государственно-частного партнерства

На сегодняшний день общепризнанным является тот факт, что социально-экономическое развитие Российской Федерации непосредственно связано с комплексным освоением и развитием арктических территорий. Связано это, в первую очередь с тем, что запасы природных ресурсов, расположенных на территории Арктики, должны обеспечить основу энергетической и экономической безопасности страны. Например, предполагаемый объем годовой добычи газа на одном только Штокмановском месторождении после выхода его на проектную мощность оценивался в 71,1 млрд. куб. м газа в год, что соизмеримо с годовым потреблением газа такой страны, как Германия. Штокмановский проект. Официальный сайт ОАО «Газпром».

URL:http://www.gazprom.ru/about/production/projects/deposits/shp (Дата обращения: 31.01.2016)

Однако, как известно, данный проект так и не вошел в стадию активной разработки и на сегодняшний день приостановлен в связи с высокими затратами на его реализацию. Данный пример подтверждает необходимость поиска и применения новых и более эффективных экономических механизмов для осуществления деятельности в Арктике. Разработка огромных запасов природных ресурсов, прежде всего, углеводородных, которыми богат арктический континентальный шельф, а также масштабная реализация инфраструктурных проектов и решение социальных вопросов требуют огромных инвестиционных вложений, обеспечить которые довольно сложно усилиями только бюджетных средств без привлечения частного капитала. Ввиду этого, одним из возможных выходов из сложившейся ситуации видится применение механизмов государственно-частного партнерства.

Это же подтверждает Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев, отметив, что «освоение арктических территорий, конечно, сдерживается и неразвитостью инфраструктуры, и нерешенностью социальных вопросов, и отсутствием должного финансирования. Очевидно, что проблемы Арктики в целом не могут быть решены за счет федерального бюджета» Самоловов Д. А. О перспективах использования договорных правовых форм государственно-частного партнерства в целях устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации // Новый университет. Серия «Экономика и право». 2014. № 2(36). С. 108..

Однозначно определить, что такое государственно-частное партнерство (далее ГЧП) не представляется возможным, поскольку условия и аспекты такого рода взаимодействия довольно разнообразны.

С одной стороны, ГЧП - это система взаимоотношений, закрепленная соглашениями между государством и частными сторонами для решения наиболее общественно-важных вопросов и задач на условиях взаимной выгоды.

С другой стороны, государственно-частное партнерство - это сотрудничество в рамках конкретного проекта, реализуемого на объектах государственной и муниципальной собственности общими усилиями государственной власти и бизнесом. Милякова Л.В., Смирнова Н.В. Государственно-частное партнерство как инструмент реализации инфраструктурных проектов // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. Серия: Экономические науки. 2014. № 3-1. С.216.

В.Г. Варнавский определяет ГЧП как «стратегический, институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно-значимых проектов и программ в широком спектре сфер деятельности: от базовых отраслей промышленности и НИОКР до оказания общественных услуг» Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора (формы, проекты, риски). М.: Наука, 2005. С.13..

Под общественно значимыми проектами ГЧП, как правило, понимают создание, реконструкцию или модернизацию инфраструктурных объектов (дороги, мосты, трубопроводы и иные сооружения), объектов энергетики, жилищно-коммунального комплекса, здравоохранения, образования и т.п. Халимовский Ю.А. Государственно-частное партнерство в субъектах РФ: блуждание в темноте // Налоги. 2011. № 4. С.19.

Вместе с тем, ГЧП имеет широкий перечень возможных правовых форм. В отечественной литературе наиболее полная классификация правовых форм ГЧП представлена в работе А.В.Белицкой, которая разграничивает правовые формы ГЧП на договорные, корпоративные и иные.

К основным договорным формам ГЧП в РФ относятся концессионные соглашения, соглашения о разделе продукции, договор аренды с инвестиционными условиями, договор доверительного управления. К корпоративным формам относятся хозяйственные общества со смешанным государственно-частным участием. И, наконец, иные правовые формы могут быть выражены в виде особых экономических зон, венчурных фондов и др. Белицкая А.В. Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, правовое регулирование. 2011. С.10.

Е.В.Зусман классифицирует формы ГЧП на «ГЧП-инструменты» и «ГЧП-институты». Зусман Е.В. ГЧП в условиях экономического кризиса: новые тенденции развития // Юрист. 2009. № 1. С.22 К ГЧП-институтам она относит Инвестиционный фонд РФ, Внешэкономбанк, государственные корпорации (например, ОАО «РЖД») и т.п. К ГЧП-инструментам - концессионные соглашения, инвестиционные соглашения, предусмотренные правила формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ.

По мнению Татаркина А.И., ГЧП следует рассматривать как эффективный механизм, обладающий значительным организационно-экономическим потенциалом как при привлечении долгосрочных инвестиций в масштабные территориально-отраслевые проекты, так и при последующей эксплуатации возведенной социальной и производственной инфраструктуры. Национальный доклад «Риски бизнеса в ЧГП». М.: Ассоциация Менеджеров, 2007. С.19.

Таким образом, ГЧП можно охарактеризовать как среднесрочный или долгосрочный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР).

Стоит отметить, что эффективность такого альянса обеспечивается не столько простой суммой финансовых ресурсов на условиях софинансирования, сколько максимально полным использованием уникальных возможностей каждого из двух участников проекта, а также совокупным сокращением рисков. Государство, вступая в союз с бизнесом, как правило, получает не только снижение нагрузки на бюджет, но и более гибкую и действенную, чем традиционная бюрократия, систему управления проектом, а бизнес - определенный набор гарантий и преференций.

Кроме того, о применении механизмов государственно-частного партнерства в Арктической зоне Российской Федерации упоминается в таких основополагающих плановых документах, как Основы государственной политики РФ в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, и Стратегия развития Арктической зоны РФ и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, утвержденных Президентом РФ в 2008 и 2013 годах соответственно. В частности, Стратегия развития АЗРФ определяет внебюджетное финансовое обеспечение, осуществляемое за счет «средств институтов развития, международных финансовых институтов и иностранных инвестиций в реализацию перспективных инфраструктурных, социальных, инновационных, природоохранных и иных проектов» Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года. Утв. Президентом РФ Пр-232 от 08.02.2013. URL: http://government.ru/media/files/2RpSA3sctElhAGn4RN9dHrtzk0A3wZm8.pdf (Дата обращения: 03.03.16).

Итак, государственно-частное партнерство дает определенные выгоды обеим сторонам.

Выгоды для государства:

- за счет привлечения дополнительных финансовых ресурсов позволяет ускорить внедрение новых общественно значимых проектов, в том числе объектов социальной инфраструктуры;

- позволяет сформировать отлаженный механизм реализации областных комплексных программ;

- даёт возможность применения новых инновационных технологий;

- благодаря ему осуществляется экономия государственных расходов за счет повышения эффективности управления государственным имуществом;

- привлекаются высококвалифицированные эксперты в бизнес-структуры;

- происходит оптимизация численности административного и управленческого персонала;

- привлекаются бизнес-структуры в общественно-значимые секторы экономики;

- повышается финансовый потенциал в различных отраслях экономики.

В свою очередь интерес бизнес-структур к ГЧП обусловлен следующим:

- возможность извлечения прибыли из участия в государственных проектах, участие в которых не возможно без представителей властных структур;

- получение государственной поддержки и соответствующих привилегий в кредитно-финансовых структурах;

- возможность долговременного размещения инвестиций под государственными гарантиями;

- возможность инновационного развития и ведения бизнеса;

- получение в большинстве случаев налоговых льгот. Семенова Е.В. Государственно-частное партнерство как механизм реализации программных мероприятий // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2014. № 3-1. С.1

Конечно же, при реализации крупных инфраструктурных проектов, имеющих большую социально-экономическую значимость, имеют место быть разного рода риски. В этом смысле, государственно-частное партнерство имеет все необходимые возможности для управления и распределения этих рисков между участниками. При этом при реализации проектов ГЧП большое количество неудач связано, прежде всего, с отсутствием договорённостей о распределении потенциальных рисков между партнёрами. И, как следствие, в случае возникновения таких рисков каждая из сторон пытается переложить ответственность друг на друга. С точки зрения проектного финансирования, все возможные риски при реализации проекта должны быть делегированы той стороне, которая наиболее эффективно справляется с ними. Brealey R.A., Myers S.C. Principles of Corporate Finance 7th edition. -- The McGraw?Hill Companies, 2003. -- P.241.

Ввиду этого, уже на этапе подготовки необходимым видится определение всего перечня рисков. Для этого ключевым инструментом анализа является матрица рисков, применимая на каждом этапе проекта (см. рисунок 1).

Рисунок 1 - Распределение рисков по стадиям реализации проекта ГЧП

Источник: А.А. Сергеев Особенности рисков в ГЧП. Известия Волгоградского технического университета. № 11. Том 4. 2011. С.20

Так, создание матрицы на этапе подготовки и проведения тендера необходимо для создания списка всех рисков, связанных с реализацией проекта, а также возможностей нивелирования рисков. На этапе переговоров матрица контролирует учёт всех рисков, прописанных в контракте. На этапах после подписания контракта матрица позволяет сформировать свод правил и мер для снижения рисков, которые могут оказать существенное влияние на исполнение контрактных обязательств.

В матрицу рисков могут быть выделены следующие типовые риски:

Риск проектирования - это риски, связанные с нарушением срока проектирования, изменением норм проектирования, а также проблемами согласования проектно-сметной документации;

Риски строительства - это риски связанные с контролем качества, соответствию срокам и требованиям, соответствию проектной стоимости, убытками, связанными с третьими лицами и т.д.;

Форс-мажор - обстоятельства непреодолимой силы, например, природные катастрофы;

Риски неполучения выгоды - риски, связанные с объёмом продаж, сроком начала продаж;

Риски эксплуатации и управления объектом;

Рыночные риски - валютные риски, инфляция, увеличение стоимости привлечения дополнительного финансирования;

Политические риски - изменение законодательства по проекту, изменение налогообложения, изменение бюджетной политики;

Стратегические риски - конфликты акционеров, изменение корпоративной структуры. Бондаренко Е. Ю. Региональная стратегия частно-государственного партнерства: мировой опыт и российская практика М.: Научная книга. 2008. С.175.

Отметим, что приведённые риски не являются исчерпывающими - они являются типовыми и могут дополняться или изменяться в соответствии с конкретным проектом. А поскольку мы говорим о проектах разной масштабности, реализуемых в условиях Крайнего Севера, и, в частности, в Ямало-Ненецком автономном округе, то необходимо понимать, что экстремальные природно-климатические условия являются объективной причиной удорожания проектов. При этом государство посредством разных форм ГЧП создает благоприятную среду для развития деловой активности и снижает риски бизнеса. Вижина И.А., Кин А.А., Харитонова В.Н. Проблемы государственно-частного партнерства в стратегических проектах Севера // Регион: экономика и социология. 2011. № 4. С. 156.

На наш взгляд при реализации крупных инфраструктурных проектов, значимых для социально-экономического развития ЯНАО, где необходимы значительные частные инвестиции, государство должно брать на себя ответственность по снижению коммерческих рисков. В этом смысле Государственно-частное партнерство имеет большое преимущество перед другими инструментами реализации разного рода проектов с точки зрения гибкости при распределении рисков.

В этой связи, говоря о гарантиях, которые государство может предоставить бизнесу, весьма интересно наблюдение Петрова Д.И., который отметил, что государственные гарантии должны носить умеренный характер. При чрезмерном предоставлении гарантий частный сектор может в меньшей степени снижать риски, ориентируясь на получение дополнительных гарантий государства. Петров Д.И. Распределение рисков между партнерами при реализации проектов Государственно-частного партнерства // Вестник науки и образования. 2015. № 3 (5). С.2. ГЧП ориентировано на повышение эффективности, потому должен соблюдаться баланс, при котором предприниматели были мотивированы эффективно управлять проектом, при этом сам проект должен быть экономически привлекательным для них.

Партнёр, взяв на себя ряд рисков, должен получать дополнительные преимущества как плату за риск. Например, при окончании строительства проекта, риски существенно уменьшаются, поскольку исчезает ряд рисков, связанных с не завершением строительства. Уменьшение рисков ведёт к возможности пересмотра условий кредитования проекта со стороны банка. Снижение процентных ставок по кредиту ведёт к появлению дополнительных финансовых средств. И тут встаёт вопрос, кто должен получить выгоду. Риск, связанный со строительством на начальном этапе, лежит на частном партнёре. Практика показывает, что все стороны контракта должны получить выгоду, это связано с тем, что каждый участник ГЧП берёт на себя риски и, как следствие, должен получить преимущества, исходя из условий, прописанных в договоре. Петров Д.И. Распределение рисков между партнерами при реализации проектов Государственно-частного партнерства // Вестник науки и образования. 2015. № 3 (5). С.2.

Все же важно помнить, что распределение рисков между участниками проекта - дискуссионный вопрос. Решение зависит от каждого конкретного проекта, и нет единой модели для решения данного вопроса.

Рассмотрим особенности построения транспортной дорожной сети в ЯНАО на основе ГЧП, определим матрицу рисков и их распределение.

На сегодняшний день опорный каркас транспортной системы Ямало-Ненецкого автономного округа сформировался в результате реализации крупномасштабной программы развития газовой и нефтяной промышленности в 1970-1990 годах. В связи с очаговым освоением территории наземная транспортная сеть округа разобщена. Причин, по которым комплексное развитие транспортной сети необходимо несколько.

Во-первых, это сезонные ограничения в работе транспорта. Каждый вид транспорта имеет свои особенности, но общей ключевой особенностью для неосвоенных северных территорий является сезонность (рисунок 2).

Как видно из таблицы, в регионе круглогодично действует только вертолётный транспорт, и то с перерывами при ухудшении метеоусловий. Есть периоды (май-июнь, сентябрь-декабрь), когда возможна доставка только вертолётным транспортом. Продолжительность летне-осенней морской навигации ограничивается доступностью речных плавкранов и барж, поскольку выгрузка в Обской губе часто происходит на необорудованном берегу. В среднем регион доступен для транспорта 41 неделю в год, или 85% времени года, если не считать дорогую вертолетную доставку. Транспортная система ЯНАО: видовая конкуренция или синергия? Морские вести России.URL: http://www.morvesti.ru/analitics/detail.php?ID=26462 (Дата обращения: 06.03.2016)

Рисунок 2 - Средние сроки работы по видам транспорта в ЯНАО для географических удаленных точек

Источник: Морские вести России. Транспортная система ЯНАО: видовая конкуренция или синергия? [Режим доступа]: http://www.morvesti.ru/analitics/detail.php?ID=26462

Ввиду этого, второй причиной необходимости развития транспортной инфраструктуры ЯНАО являются высокие риски срыва поставок в сложных условиях Крайнего Севера. Основываясь на данных таблицы, мы можем оценить величину риска при использовании каждого вида транспорта, поскольку в условиях Крайнего Севера срыв одной поставки снижает эффективность всего проекта. Именно поэтому мы считаем, что естественные ограничения, связанные с природно-климатическими условиями региона могут быть преодолены лишь опережающим развитием транспортной инфраструктуры.

В-третьих, широкая номенклатура продукции на месторождениях - газ, нефть, газовый конденсат - требует железнодорожного или водного транспорта;

Еще одной причиной необходимости комплексного развития транспортной сети ЯНАО является погодно-независимое перемещение вахтовых бригад, являющееся неотъемлемым условием жизнеобеспечения месторождений, поскольку развитие месторождений вызывает большую миграцию населения. И, конечно же, решающим фактором при выборе транспортных коридоров должно являться обеспечение круглогодичного пассажирского сообщения с удаленными существующими и новыми вахтовыми поселками.

Однако при реализации проектов ГЧП, стороны партнерства сталкиваются с еще одной значимой проблемой распределения рисков между участниками ГЧП. В частности, большую часть рисков просрочки поставок или несоблюдения принятых нормативов или так называемый строительный риск несет государство. Риск неоплаты требований, как правило, возлагается на частного партнера. Риск недостаточности или колебания спроса, на что частный партнер повлиять практически не может, несет государство. Сергеев А.А. Особенности рисков в государственно-частном партнерстве // Известия Волгоградского государственного технического университета. 2011. № 11. Том 4. С. 20.

Стоит также учитывать тот факт, что особая роль в вопросе распределения рисков лежит на государстве, поскольку его функция заключается не столько в простом финансировании проекта ГЧП, сколько в создании определенных условий и гарантий, стимулирующих деловую активность.

К направлениям государственной поддержки могут относиться, например, гарантии активов, при которых правительство при определенных условиях обязуется выкупить у своего партнера по ГЧП объект по цене, которая бы обеспечивала ему минимальную или заранее согласованную доходность.

Еще одним направлением господдержки могут выступать связанные займы, представляющие собой кредиты, которые выдаются для развития определенных предприятий, например, автодорог или малого бизнеса.

Гарантии дохода, при которых правительство гарантирует доходность на минимальном уровне, что в обязательном порядке оговаривается в контракте. В ином случае, если доход частной компании становится ниже уровня, обеспечивающего рентабельность, правительство выдает компенсацию компании.

Еще одним видом гарантии могут служить гарантии обменного курса, при котором правительство компенсирует своему партнеру по ГЧП рост затрат, связанный с обменом валют. Такой вид гарантии становится все более актуальными в период резких скачков курса обмены валют.

Кроме всего прочего правительство может использовать инструмент безвозмездных ссуд, субсидий и грантов в социально значимых секторах экономики, таких как, например, жилищно-коммунальное хозяйство, если частные компании не рентабельны.

Еще одним методом государственной поддержки частных компаний в реализации крупных инфраструктурных проектов могут выступать определенных льготные условия, созданные государством для привлечения в регион бизнеса разного масштаба (малого, среднего и крупного) и инвестиций. В частности, это касается Ямало-Ненецкого автономного округа, для которого создание определенных условий со стороны органов государственной власти способствовало бы росту инфраструктурных проектов, имеющих большое социально-экономическое значение и в целом стимулированию деловой активности в регионе.

Льготные условия могут быть созданы путем освобождения частных компаний, выигравших конкурс на развитие конкретного проекта, от уплаты налога на имущество и земельного налога в течение первых 5 лет (так называемые налоговые каникулы). Это также могут быть льготы по социальным страховым взносам, налоги на прибыль и прочее.

В России уже есть практика использования подобных методов государственного стимулирования бизнеса на региональном уровне. Как правило, такая практика не применяется точечно. Льготные условия налогообложения связаны с созданием особых экономических зон - территорий, в пределах которых данные льготные условия действуют.

Существуют разные виды особых экономических зон, среди них: зоны свободной торговли, торгово-промышленные зоны, зоны внешней торговли, предпринимательские зоны, технико-внедренческие зоны (инновационные зоны), туристско-рекреационные, портовые и др. Для каждой из них применяются свои льготы и стимулирующие режимы, которые определяются в соответствии с целями создания такой зоны и спецификой территории. Например, для зоны внешней торговли может быть применим особый таможенный режим и бюджетно-налоговый режим, выражающиеся в отмене таможенных пошлин, отмене акцизных сборов, отмены внутренних налогов. Для других зон могут быть применимы другие льготы, выражающиеся в инвестиционных и налоговых каникулах различной продолжительности, низкие ставки взимаемых налогов, относительно дешевые и доступные инфраструктура и услуги (электроэнергия, вода, дороги), относительно дешевые и доступные земельные участки, обеспечение производственными и складскими помещениями с низкими ставками арендной платы и т.д.

Таким образом, мы видим, что сотрудничество между государством и частным бизнесом посредством государственно-частного партнерства может обладать достаточной гибкостью и эффективностью с точки зрения применяемых методов и степенью вовлеченности государства в проектную деятельность. На наш взгляд именно благодаря эффективному сотрудничеству государства и бизнеса возможно реализовывать разного рода инфраструктурные проекты, направленные на социально-экономическое развитие того или иного региона Арктики. А одним из важных условий при заключении контракта является тщательное разграничение возможных рисков между сторонами партнерства.