1.1 Організаційно правове забезпечення приватизації

Аналіз міжнародної практики свідчить про високий ступінь політичного впливу на здійснення процесів приватизації та націоналізації, а також на циклічність змін у підходах до формування політики приватизації, зумовлених політичними платформами правлячих коаліцій лівих і правих сил, що є найбільш характерним для розвинутих країн світу. Водночас ці зміни і провадження відповідної політики не спричиняють зміну системи відносин власності, не викликають радикального реформування системи влади або державного устрою. На наше переконання, політична стабільність залежить від міцності державно-владного апарату, здатного витримати коливання політичних сил і захистити суспільство від потрясінь, які руйнують основу демократії - верховенство закону для всіх і для кожного, а також спрямувати енергію політичної волі на подальший еволюційний розвиток держави, включаючи як її інститути, так і недержавні органи та організації. Отже, сталість розвитку економіки держави забезпечується сталістю розвитку системи державного управління.

В Україні передумови для формування незалежної державної політики, створення відповідних інституціональних, організаційних і правових засад розбудови незалежних економічної та політичної систем, а також громадянського суспільства було закладено з прийняттям Декларації про державний суверенітет України від 17 липня 1990 р. № 55-ХІІ і Закону УРСР «Про економічну самостійність Української РСР» від 3 серпня 1990 р. № 142-ХІІ. На основі положень цих фундаментальних документів 1 листопада 1990 р. було прийнято Концепцію і Програму переходу Української РСР до ринкової економіки, які орієнтували «на прискорення процесу роздержавлення та приватизації власності при чіткому і однозначному визначенні обсягу, структури і меж усіх форм власності народу Української РСР» з метою «забезпечення дії на ринку України великої кількості самостійних, вільних, економічно відповідальних не тільки своїми поточними доходами, але й їх майновою власністю товаровиробників, подолання відчуження робітників від засобів і результатів виробництва, відновлення і розвитку конкуренції, структурної перебудови виробництва і управління економікою, залучення іноземних інвестицій». Роздержавлення мало здійснюватися на основі принципів «додержання інтересів трудящих та суспільства; добровільності; рівноправності існування та захисту всіх форм власності; специфічності в різних галузях народного господарств;: гласності».

У 1991 р. парламентом України було прийнято Концепцію роздержавлення і приватизації майна державних підприємств, землі та житлового фонду. Головною метою роздержавлення і приватизації в Україні Концепція визначала «створення багатоукладної соціально орієнтованої економіки», досягнути яке передбачалося шляхом формування «сприятливого економічного та законодавчого середовища» за дотримання принципів соціальної спрямованості, вільного вибору, конкурентності та прозорості процесу.

Основним законодавчим актом, який визначив цілі, пріоритети і завдання приватизації в Україні, став Закон України «Про приватизацію майна державних підприємств» від 4 березня 1992 р. № 2163-ХІІ. згідно з яким головною метою приватизації мали стати «підвищення соціально-економічної ефективності виробництва та залучення коштів на структурну перебудову національної економіки». Цей а також ряд Законів України того ж року («Про приватизаційні папери» від 6 березня 1992 р. № 2173-ХІІ, «Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)» від 6 березня 1992 р. № 2171-ХІІ, «Про оренду майна державних підприємств та організацій» від 10 квітня 1992 р. № 2269-ХІІ) створили правове поле для здійснення приватизації на початковому етапі, а саме - паперової приватизації та оренди з викупом. У наступні роки було прийнято Закони України, які визначали особливості галузевої приватизації (зокрема, «Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі» від 10 липня 1996 р. № 290/96-ВР і «Про особливості приватизації обєктів незавершеного будівництва» від 14 вересня 2000 р. № 1953). Одне з головних місць у формуванні організаційно-правових засад приватизації належить Указам Президента України, серед яких - «Про заходи щодо прискорення малої приватизації в Україні» від 20 грудня 1994 р. № 827/94, «Про прискорення приватизації майна в агропромисловому комплексі» від 19 січня 1995 р. № 66/95, «Про забезпечення гласності у процесі приватизації державного майна» від 11 квітня

1995 р. № 294/95. Окремо слід виділити програмні Укази Президента України - «Про заходи щодо забезпечення приватизації у 1995 році" від 23 червня 1995 р. № 468/95 і "Про завдання та особливості приватизації державного майна у 1996 році» від 19 березня 1996 р. № 194/96, - які, з огляду на нездатність парламенту й Уряду країни прийняти програми приватизації, виконали роль квазіпрограм, забезпечивши пролонгацію наміченого курсу на роздержавлення шляхом продажу майна державних підприємств. Вони регламентували першочерговість приватизації збиткових підприємств, прискорення малої та поступове завершення сертифікатної приватизації.

Доленосним для української приватизації став Указ Президента України «Про невідкладні заходи щодо прискорення приватизації майна в Україні» від 29 грудня 1999 р. № 1626/99, який був виданий, як зазначалося у преамбулі, з метою сприяння здійсненню економічних реформ шляхом прискорення процесу приватизації майна та подальшого розвитку фондового ринку. Цей Указ визначав пріоритети діяльності Кабінету Міністрів України та Фонду державного майна України щодо приватизації державного майна у 2000-2002 рр., заклавши основи Державної програми приватизації на 2000-2002 рр., і зокрема щодо:

- прискорення темпів та забезпечення повноти приватизації середніх та великих підприємств на засадах гнучкого ціноутворення, спрощення процедур складання планів приватизації таких обєктів;

- підвищення ефективності приватизації державного майна через створення механізмів продажу обєктів приватизації з урахуванням їх індивідуальних особливостей;

- підвищення привабливості обєктів приватизації, в тому числі шляхом здійснення у встановленому порядку реструктуризації прострочених боргових зобовязань перед бюджетами та державними цільовими фондами, за кредитами, наданими під державні гарантії, або врахування таких боргових зобовязань в умовах продажу обєктів;

- створення сприятливих умов для появи приватних власників, які мають довгострокові інвестиційні інтереси у розвитку приватизованих підприємств;

- вдосконалення механізму захисту прав дрібних інвесторів;

- сприяння залученню інвестиційних ресурсів, у тому числі легалізованих у встановленому порядку, підвищення заінтересованості інвесторів щодо українських підприємств на внутрішньому і міжнародних фондових ринках;

- приватизації підприємств, які мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави чи займають монопольне становище на загальнодержавному ринку відповідних товарів (робіт, послуг), інвесторами, що виробляють продукцію (виконують роботи, надають послуги), аналогічну продукції (роботам, послугам) підприємств, що приватизуються, та мають довгострокові інтереси в розвитку приватизованих підприємств, без покладення на такого інвестора зобовязань щодо внесення інвестицій, їх розміру та строків (інвестиційні зобовязання);

- забезпечення у процесі приватизації мінімального розпорошення акцій підприємств, які мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави чи займають монопольне становище на загальнодержавному ринку відповідних товарів (робіт, послуг), та продажу акцій таких підприємств промисловим інвесторам єдиним пакетом;

- сприяння розвитку та структурній перебудові економіки України через підтримку недержавних інвестицій у приватизовані підприємства;

- забезпечення здійснення ефективного управління корпоративними правами, що належать державі;

- сприяння подальшому розвитку фондового ринку[4,17-21].

Одним з важливих етапів українського законотворення у сфері приватизації став 2004 р., коли з 1 січня вступив у силу Господарський кодекс України, що зумовило необхідність гармонізації чинного законодавства з його положеннями. Відповідно до ст. 10 Кодексу, одним з основних напрямів економічної політики, що визначаються державою, є «політика інституціональних перетворень, спрямована на формування раціональної багатоукладної економічної системи шляхом трансформування відносин власності, здійснення роздержавлення економіки, приватизації та націоналізації виробничих фондів, забезпечення на власній основі розвитку різних форм власності та господарювання, еквівалентності відносин обміну між субєктами господарювання, державну підтримку і захист усіх форм ефективного господарювання та ліквідацію будь-яких протизаконних економічних структур». Господарський кодекс України виступив гарантом прав власності у процесі приватизації. Відповідно до ст. 146 Кодексу, «майно єдиного цілісного майнового комплексу державного (комунального) підприємства або його окремих підрозділів, що є єдиними (цілісними) майновими комплексами і виділяються в самостійні підприємства, а також обєкти незавершеного будівництва та акції (частини, паї), що належать державі у майні інших субєктів господарювання, можуть бути відчужені на користь громадян чи недержавних юридичних осіб і приватизовані цими особами відповідно до закону».

З початку приватизації концептуальні напрями державної політики у сфері приватизації в Україні озвучуються у щорічних зверненнях Президента України до Верховної Ради України, а конкретні завдання, цілі, способи й механізми приватизації встановлюються відповідними державними програмами.

На сьогодні, вже у 2005 р., приватизація в Україні здійснюється на основі положень Державної програми приватизації на 2000-2002 роки, затвердженої Законом України "Про Державну програму приватизації від 18 травня 2000 р. №1723-ІІІ.

Спроби Фонду державного майна України провести через Кабінет Міністрів України і Верховну Раду України проекти Державної програми приватизації спочатку на період 2003-2008 років, а потім 2004-2006 років, не увінчалися успіхом. Відповідно до норми, закладеної Державною програмою приватизації на 2000-2002 роки, її положення залишаються чинними до прийняття нової програми. І хоча це спрацювало на безперешкодне продовження процесів приватизації, подальший розвиток їх законодавчого врегулювання було загальмовано, що, безперечно, позначилося на ефективності здійснення економічних реформ у країні.

Нова програма мала визначити стратегію приватизації, скласти підґрунтя для підвищення ефективності діяльності підприємств, установ і організацій, для створення конкурентного середовища та забезпечення надходження до державного бюджету коштів від приватизації у необхідному і достатньому обсягу на системній основі. Проектом передбачалося внесення змін до законів з питань приватизації для забезпечення взаємоузгодженості норм і відповідності правової бази вимогам часу.

Концепція Державної програми приватизації на 6 років передбачала системний підхід до приватизації, який мав забезпечити реалізацію інтегрального бачення місця й ролі приватизації у конкретних секторах і галузях економіки для підвищення ефективності їх функціонування і створення засад для сталого економічного зростання. Концепцією встановлювалися засади завершення приватизації в Україні як широкомасштабного соціально-економічного проекту трансформації державної власності. Передбачалося, що програмою буде встановлено критерії для утримання виробничих і повязаних з виробництвом активів у державній та комунальній власності. Відносно організаційної структури системи приватизації передбачалася трансформація органів приватизації після досягнення цілей програмі. За Концепцією, завершення цього періоду приватизації збігалося із створенням засад для ефективного управління обєктами державної власності. Програма мала ставити завдання щодо формування цілісної системи управління державною власністю та визначати його організаційно-правові форми.

Проект Державної програми приватизації на 2004-2006 роки був менш масштабним, він визначав нові цілі, пріоритети та умови приватизації державного майна, розподіл обовязків і завдань щодо підготовки обєктів приватизації між органами виконавчої влади, уповноваженими управляти державним майном. Удосконалювалися процедури та порядок продажу обєктів, для неліквідних пакетів акцій пропонувався продаж на аукціоні із зниженням ціни лота, а також без оголошення ціни. Окремим розділом проекту встановлювалися регіональні та галузеві особливості приватизації підприємств. Велика увага приділялася забезпеченню публічності та прозорості процесу приватизації, підвищенню поінформованості потенціальних покупців про обєкти продажу. Одним з принципових було положення про направлення не менш як 25% коштів, одержаних від продажу державного майна, на інноваційне інвестування підприємств.

На жаль, і цей законопроект не був прийнятий, залишивши правове поле приватизації засміченим нормами, які потребують суттєвого коригування або вилучення. Нездатність вітчизняного політикуму дійти консенсусу з цього найважливішого для суспільства питання, як і нездатність влади вплинути на процес прийняття відповідної програми дій, говорять, насамперед, про ступінь зрілості національної еліти, що формує суспільну свідомість, і системи державної влади, яка повинна забезпечувати умови для конструктивних відносин органів законодавчої та виконавчої гілок влади, що формують державну політику, а також послідовність провадження цієї політики як підґрунтя для формування суспільної свідомості.

Набір і зміст функцій державного управління залежать від стану, структури та самокерованості суспільних процесів. Функція державного управління у системі приватизації - це специфічний за предметом, змістом і механізмом реалізації управлінський вплив держави, який забезпечує вихід обєкта впливу з-під повного державного контролю. Таким чином, у процесі приватизації держава свідомо відмовляється від певного кола прав щодо обєкта приватизації на користь недержавного субєкта. Зміст державного управління процесами приватизації являє собою діяльність з реалізації цих функції. Розглянемо структурно-функціональні засади системи приватизації в Україні, які діють сьогодні[9,67-68].

Сучасна система органів приватизації в Україні представлена центральним апаратом Фонду державного майна України, Фондом майна АР Крим, 26 регіональними відділеннями Фонду державного майна України в областях, у Києві та Севастополі, а також 22 представництвами Фонду державного майна України у районах і містах. Як єдина система органів приватизації вона почала функціонувати з моменту видання відповідного Указу Президента України від 19 лютого 1994 р. № 56/94 «з метою прискорення процесу приватизації державного майна, забезпечення єдиного методологічного підходу до цього процесу та створення сприятливих умов для виконання Державних програм приватизації». Усі ці органи є юридичними особами, мають самостійні баланси й рахунки в установах банків. На початку 2005 р. чисельність працівників органів приватизації за штатним розписом становить 3092 чол.: зокрема, у центральному апараті Фонду працюють 780, у регіональних відділеннях Фонду -2142 і у представництвах - 170 чоловік[14,14].

Згідно з теорією державного управління, «види і зміст спеціальних функцій управління обумовлюються відповідною сферою чи діяльністю управління. Ці функції називаються основними, бо для їх реалізації утворюються системи управління».

Організаційно-функціональну структуру системи приватизації в Україні, з точки зору визначення стратегічних цілей, встановлення завдань і функцій приватизації, а також здійснення управління приватизацією на макрорівні та на місцях, подано на рисунку 1(див. додаток 1).

Фонд державного майна України є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, який було створено відповідно до постанови Кабінету Міністрів УРСР "Питання Фонду державного майна Української РСР" від 19 серпня 1991 р. № 158 для здійснення державної політики у сфері приватизації державного майна. Його очолює Голова Фонду, який призначається на посаду і звільняється з посади Президентом України за згодою Верховної Ради України. Він має вісім заступників, у тому числі двох перших.

До складу центрального апарату Фонду входять 20 департаментів, одне самостійне управління та один самостійний відділ, які, відповідно до поставлених перед Фондом завдань, виконують функції за напрямами своєї роботи. Організаційну структуру центрального апарату Фонду подано на рисунку 2(див. додаток 2).

Фонд діє відповідно до вимог Тимчасового положення про Фонд державного майна України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 7 липня 1992 р. № 2558-ХІІ. Згідно з цим положенням, основними завданнями Фонду є:

- захист майнових прав України на її території та за кордоном;

- здійснення прав розпорядження майном державних підприємств у процесі їх приватизації, створення спільних підприємств;

- здійснення повноважень щодо організації та проведення приватизації майна підприємств, яке перебуває у загальнодержавній власності;

- здійснення повноважень орендодавця майна державних підприємств і організацій, їх структурних підрозділів;

- сприяння процесові демонополізації економіки і створенню умов для конкуренції виробників.

Відповідно до цих завдань, Фонд розробляє і подає Кабінетові Міністрів України проекти державних програм приватизації, організовує і контролює їх виконання. У ході організації підготовки до приватизації та продажу обєктів Фонд укладає угоди з посередниками і видає їм ліцензії, створює комісії з приватизації та затверджує плани приватизації державного майна.

На основі розроблених планів Фонд здійснює продаж державного майна, у тому числі майна ліквідованих підприємств і обєктів незавершеного будівництва. Він змінює організаційно-правову форму підприємств шляхом перетворення їх у ВАТ і здійснює повноваження власника щодо часток акцій АТ, які не було реалізовано у процесі приватизації, зокрема - несе ризик (відповідальність) у межах цих часток. При цьому вживаються заходи щодо залучення іноземних інвесторів до процесу приватизації, створюються спільні підприємства, до статутних фондів яких передається майно, що є загальнодержавною власністю.

Стратегічне планування здійснюється відповідно до програм діяльності Уряду. У процесі реалізації планів здійснюються моніторинг їх виконання та аналіз досягнутих результатів, а також визначаються проблеми з метою їх усунення. Структурні підрозділи Фонду планують свою діяльність як систему конкретних заходів законодавчого, нормативно-правового та організаційного характеру щодо здійснення приватизації державного майна та управління обєктами державної власності. Головою Фонду державного майна України за участю його заступників, директорів департаментів та окремих підрозділів проводяться щотижневі наради. Загальні результати роботи розглядаються на колегії Фонду відповідно до затвердженого графіка.

Для забезпечення ефективної реалізації функцій Фонд координує діяльність з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади під час виконання завдань, розроблення проектів нормативних актів, участі у розробці загальнодержавних програм економічного, науково-технічного і культурного розвитку України, а також при вирішенні оперативних питань. Відбувається постійна взаємодія Фонду з Верховною Радою України, Адміністрацією Президента України та Кабінетом Міністрів України.

Контроль за діяльністю Фонду здійснює Спеціальна контрольна комісія Верховної Ради України з питань приватизації, а спеціальні підрозділи Фонду реалізують контрольно-ревізійні функції щодо перевірки дотримання законодавства у процесі приватизації та контролюють виконання умов договорів купівлі -- продажу обєктів приватизації. Фонд щоквартально подає до Адміністрації Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України аналітичну довідку про хід виконання Державної програми приватизації. Щорічний звіт про хід приватизації, а також баланс доходів і видатків Фонду подається на розгляд і затвердження Верховної Ради України після узгодження з Кабінетом Міністрів України. Прозорість і гласність діяльності Фонду забезпечуються шляхом систематичного інформування населення через засоби масової інформації та мережу Інтернет про події у сфері приватизації, а також проведення прес-конференцій і включення до складу колегії Фонду представників громадських організацій. Методологія приватизації передбачає надання за визначений проміжок часу відповідних оголошень про конкурси й продажі обєктів приватизації через організаторів торгів.

Регіональні відділення та представництва Фонду діють на підставі постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження положень про регіональне відділення та про представництво Фонду державного майна України у районі, місті» від 15 червня 1994 р. № 412. Вони створюються, відповідно, Фондом державного майна України і його регіональними відділеннями і їм підпорядковуються, а у питаннях приватизації майна, що перебуває у комунальній власності, є підзвітними, відповідно, Верховній Раді АР Крим, Київській, Севастопольській, районній та міській Радам народних депутатів.

Регіональні відділення та представництва Фонду організовують і проводять приватизацію державного майна згідно з державною, республіканською (АР Крим) і місцевими програмами приватизації, здійснюють повноваження власника щодо майна, яке приватизується відповідно до прийнятих ними рішень, а також повноваження орендодавця державного майна. Начальників регіональних відділень (крім начальника регіонального відділення по Києву, яким за посадою є заступник Голови Фонду) призначає на посаду та звільняє з посади Голова Фонду, а начальників представництв - відповідно, начальники регіональних відділень. Гранична чисельність працівників, фонд оплати праці й асигнування на утримання регіональних відділень затверджуються Фондом, їх витрати, повязані з приватизацією обєктів, відшкодовуються в порядку та в межах, установлених Фондом згідно з державною, республіканською (АР Крим) і місцевими програмами приватизації. Фонд на основі та на виконання Конституції України, Законів України, підзаконних розпоряджень і доручень Президента України, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України видає у рамках своєї компетенції накази і розпорядження, обовязкові для виконання регіональними відділеннями та представництвами Фонду.

Тимчасовий регламент, затверджений наказом Фонду від 21 січня 2004 р. № 86, встановлює порядок організації його діяльності. Окремими розділами цього документа регламентуються організація роботи колегії Фонду, порядок розробки проектів законів, підзаконних актів і нормативних документів, порядок розгляду депутатських звернень і запитів, звернень органів виконавчої влади, листів і скарг громадян тощо.

Слід зазначити, що з моменту прийняття Тимчасового положення про Фонд державного майна України коло питань, які сьогодні вирішуються цією установою у сфері державної економічної політики та державного управління, значно розширилося. Це стосується нормативно-методологічного та законодавчого забезпечення процесів приватизації, оцінки та оренди державного майна, а також управління ним. Більш широкими стали повноваження Фонду у сфері міжнародної діяльності. На Фонд Законом України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні» від 12 липня 2001 р. № 2658-ІІІ покладено функції щодо державного регулювання оціночної діяльності. Актуалізовано питання використання державного майна, яке не увійшло до статутних фондів господарських товариств, створених у процесі приватизації (корпоратизації). Крім того, на Фонд покладено обовязки щодо видачі фізичним і юридичним особам свідоцтв про право власності на майно, придбане ними у процесі приватизації, та підтвердження права власності на державне майно, яке передається до статутних фондів господарських товариств, створених у процесі приватизації. Постійно розвиваються орендні відносини. Ведення реєстру договорів концесії тепер також покладено на Фонд. Дедалі актуальнішими стають питання управління обєктами права державної власності, яким, на жаль, раніше відводилася дуже незначна роль, про що свідчить їх вкрай недостатня законодавча урегульованість. Оскільки відповідальність за вирішення цих проблем не взяло на себе жодне міністерство, то значний перелік функцій у цій сфері автоматично перенесено на Фонд, хоча їх законодавчого закріплення не відбувається. Сьогодні, з метою організації контролю за ефективним використанням державного майна та фінансово-господарською діяльністю ВАТ, створених у процесі приватизації, Фонд веде реєстр корпоративних прав держави та державного майна, яке не увійшло до статутних фондів господарських товариств, проводить оцінку корпоративних прав держави, здійснює повноваження щодо управління державними корпоративними правами, тощо.

З метою чіткого визначення статусу та правових засад діяльності Фонду державного майна України ним було розроблено проект Закону України «Про Фонд державного майна України», що містить майже вичерпний перелік функцій, які сьогодні доводиться виконувати цій установі і які за своєю значущістю для економіки держави конче необхідно закріпити на законодавчому рівні.

Окремо слід сказати про законодавче врегулювання питання підпорядкування приватизаційного відомства. Відповідно до Тимчасового положення про Фонд державного майна України, «Фонд у своїй діяльності підпорядкований і підзвітний Верховній Раді України». Окреслені функції та повноваження Фонду свідчать про те, що його діяльність відбувається у сфері управління обєктами державної власності. Але прийнята 28 червня 1996 р. Конституція України ст. 116 визначає основним субєктом управління обєктами державної власності Кабінет Міністрів України. Таким чином, виникла певна колізія відносно підпорядкування органу державної влади, який здійснює політику приватизації та управління обєктами державної власності, що належать до його компетенції. Спроба належного врегулювання діяльності Фонду на законодавчому рівні дістала відображення у проекті Закону України «Про Фонд державного майна України». З огляду на особливості приватизації на сучасному етапі та конституційно визначені повноваження Кабінету Міністрів України, статтю про підпорядкування виписано таким чином: «Фонд підзвітний і підконтрольний Верховній Раді України та підпорядкований Кабінету Міністрів України». Але закон не було схвалено, і ще й сьогодні ця установа здійснює свої повноваження на основі Тимчасового положення про Фонд державного майна України, затвердженого постановою Верховної Ради України ще у 1992 р. Запроваджена політична реформа значно розширює повноваження Верховної Ради України шляхом внесення відповідних змін до Основного закону держави. Проте п. 5 ст. 116 цього документа залишився без змін, і, відповідно, основним субєктом управління обєктами державної власності і на майбутнє залишається Кабінет Міністрів України, якому - як центральний орган виконавчої влади - й має бути підпорядкований Фонд державного майна України.

Принципи приватизації, викладені на сьогодні у Законі України «Про приватизацію державного майна», порівняно з тими, які містилися у попередніх його редакціях, посилюють можливості державного регулювання та контролю відповідних процесів. Проте - через суттєве політичне забарвлення процесів прийняття рішень про продаж обєктів, ускладнене відсутністю стратегії розвитку державного сектора економіки та законодавчого закріплення за Фондом повноважень щодо управління ним, а також неприйняття програми приватизації вже протягом двох років коли вирішується доля підприємств, які складають основу економічної та національної безпеки країни - цей закон не стримує безсистемного продажу ключових обєктів державної власності.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку підприємств, які мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави», від 29 серпня 2000 р. №1346 затверджено перелік відповідних підприємств. Постановою передбачено, що рішення про внесення змін до цього переліку приймаються Кабінетом Міністрів України за поданням Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади двічі на рік повинні переглядати цей перелік і 10 січня та 10 липня кожного року подавати Міністерству економіки та з питань європейської інтеграції пропозиції для його коригування з обґрунтуванням по кожному обєкту. Причому Фонд державного майна України у планах розміщення акцій підприємств, які не увійшли до цього переліку, не повинен «передбачати залишення акцій у державній власності, крім випадків, передбачених законодавством»

Постановою Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2004 р. № 1734 цей перелік підприємств у черговий раз скорочено, причому з 894 до 424. Зокрема., з нього виведено такі великі нафтодобувні та нафтопереробні підприємства, як ВАТ «Укрнафта», ВАТ «Нафтохімік Прикарпаття», ВАТ «Нафтопереробний комплекс «Галичина», ВАТ «Херсоннафтопереробка», ВАТ «Одеський нафтопереробний завод», АХК «Укрнафтопродукт», ВАТ «Азмол». До від коригованого переліку не увійшли автомобілебудівні заводи (ВАТ «АвтоЗАЗ», ХК «АвтоКрАЗ», ВАТ «Львівський автобусний завод»), підприємства хімічної промисловості (АТ «Свема», ВАТ «Донецький завод хімічних реактивів», ВАТ «Хімавтоматика»), машинобудівні заводи (ВАТ «Краснолуцький машинобудівний завод», ВАТ «Одеський машинобудівний завод «Червона гвардія», ВАТ «Артемівський машинобудівний завод «Перемога праці», ВАТ «Харківський машинобудівний завод»).

Спробою концептуально врегулювати питання управління корпоративними правами держави є постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Основних концептуальних підходів до підвищення ефективності управління корпоративними правами держави» від 11 лютого 2004 р. № 155, яка передбачає:

- забезпечення участі субєктів господарювання у здійсненні заходів, повязаних з виконанням державних функцій (економічна безпека, оборона, державні резерви, соціальні програми, державна монополія тощо), а також досягнення інших стратегічних цілей, визначених державою;

- збільшення за рахунок поліпшення фінансових результатів господарювання обєктів управління надходження сум податків і зборів до бюджетів, обовязкових платежів (внесків) до державних цільових фондів, а також неподаткових надходжень у вигляді дивідендів (доходів), нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, які перебувають у державній власності;

- здійснення контролю за використанням і збереженням майна господарських товариств, у статутних фондах яких є державна частка.

У цьому документі визначено основні напрями вдосконалення системи управління корпоративними правами держави та розроблено систему заходів, спрямованих на забезпечення досягнення цілей такого управління. Запропоновані заходи містять рекомендації щодо внесення змін до чинних нормативно-правової та законодавчої баз, розробки нових документів, запровадження нових механізмів у практику корпоративного управління, а також розробки пропозицій відносно можливостей і соціально-економічних наслідків запровадження інституту «золотої акції», емісії облігацій як механізму, альтернативного додатковій емісії акцій, при збереженні розміру державної частки у статутному фонді АТ, тощо.

Основні підходи мають практичне значення, адже в умовах відсутності стратегії розвитку державного сектора економіки управління державними корпоративними правами розглядається у контексті приватизації та носить характер більше вимушеного, ніж цілеспрямованого впливу. Безперечно, це є наслідком відсутності цілісної політики власності. Тут важко не погодитися з Ю. Шемшученком у тому, що «непродумана і слабка правова політика, здійснювана у відриві від реалій життя і поєднана з недосконалістю та прогалинами юридичної бази з нечіткими пріоритетами, призводить до збоїв у здійсненні політики соціальної, економічної, культурної тощо». Підприємства державної, приватної або змішаної форм власності здатні розвиватися у позитивному напрямі тільки в умовах стабільного правового середовища. яке гарантує захист прав власності.

Підсумовуючи сказане, підкреслимо: приватизація мала, має і матиме прихильників та опонентів. Претензії висуваються до технології приватизації, до її темпів, до її економічних і соціальних наслідків. Проте справедливості заради зауважимо, що з боку опонентів лунають лише звинувачення, а не конструктивна критика чи пропозиції, які можна було б застосувати у практичній діяльності. До вад вітчизняних реалій слід віднести фетишизм демократії, який, культивуючись «из благих намерений», за відсутності стрункої системи державного впливу і за нерозвиненості інститутів громадського контролю набуває ознак хаосу і анархії, позбавляючи можливості будувати стійкі управлінські системи як підґрунтя для розвитку національної економіки і суспільства.

Філософія діяльності Фонду державного майна України двох останніх років відрізняється від попередньої переходом на більш системну основу, яку забезпечено структурною перебудовою його центрального апарату, а також переходом від кількісної приватизації до якісної, до індивідуального, диференційованого, більш вдумливого й узгодженого процесу передання обєктів державної власності до приватних рук. Ця філософія забезпечує не тільки наповнення державного бюджету, але й прихід на підприємства власників, здатних вивести їх на траєкторію сталого зростання. Проте Фонд не є центральною фігурою у прийнятті рішень, і виведення економіки країни в цілому на таку траєкторію можливе тільки завдяки стрункій державній політиці регулювання відносин власності, системному підходу до формування політики приватизації, виходячи з того, що в умовах ринкової трансформації відносин власності ця політика є головною складовою економічної політики держави, а також запровадженню, поряд з ринковими, державних стимулюючих, координуючих і контролюючих механізмів впливу на діяльність субєктів господарювання. Треба забезпечити можливість диференційованого підходу до запровадження цих механізмів залежно від статусу підприємств (зокрема, державних із державною часткою власності). Це питання підкреслює необхідність прийняття Закону України «Про управління обєктами державної власності». У редакції проекту, схваленого парламентом у вересні 2003 р., він не вирішував наявного кола питань, які мали бути розвязані ще на початку ринкових перетворень. На сьогодні ж законодавча неврегульованість суттєвих аспектів управління державним майном, суперечливість норм і положень численних законодавчих і нормативних актів є перешкодами для ефективного здійснення такого управління.

Заключний етап приватизації в Україні як політичного й соціально-економічного проекту, основним призначенням якого є трансформація відносин власності та створення ринкових умов розвитку економіки, з необхідністю передбачає формування дійової системи, управління, обєктами державної власності. Це вимагає:

- формування такої організаційної структури цієї системи, за якої Фонду державного майна України надається можливість брати участь у формуванні політики держави щодо визначення обєктного складу системи й сфер впливу держави на діяльність субєктів господарювання;

- формування функціональної структури системи з урахуванням напрацювань і потенціалу Фонду щодо регулювання діяльності цих субєктів;

- запровадження системи контролю за фінансовими потоками державних підприємств шляхом затвердження їх фінансових планів і запроваджених системи моніторингу їх виконання;

- оптимізації правових механізмів для забезпечення впливу на діяльність субєктів господарювання, адекватного умовам розвитку відносин власності на ринкових засадах, які існують сьогодні. Насамперед, необхідно ввести до правового обігу спеціальне право держави («золоту акцію»), що дасть можливість:

а) розблокувати заборонені до продажу обєкти для підживлення їх приватними інвестиціями та одержання коштів до державного бюджету;

б) зберегти за державою можливість нівелювати діяльність приватизованих підприємств, які потребують державного втручання (стратегічних, природних монополістів, прибуткових, містоутворюючих) у частині коригування обсягів виробництва, соціальних аспектів, екологічної складової (для монополістів можливе коригування цінової політики):

в) вивільнити адміністративний і фінансовий ресурси, які сьогодні витрачаються на утримання численних представників держави в органах управління субєктів господарювання з державною часткою;

г) підняти функції щодо управління обєктами державної власності на більш високий рівень[8,4-5].

1.2 Приватизація та управління обєктами державної власності у

контексті стратегії уряду

В економіці України після тривалого періоду радикальних реформ, помилок, криз і пошуків шляхів їх подолання настав період стабілізації.

Національні та зарубіжні фахівці, спостерігаючи зростання за основними макроекономічними показниками, констатують сталість позитивних процесів. Ці досягнення є результатом спільних дій державних діячів, політиків, усього українського народу.

Сьогодні треба діяти так, щоб зберегти наступність перспективних економічних тенденцій, щоб ці досягнення стали більш відчутними для кожної людини, яка живе в Україні, щоб швидше розвивалася виробнича сфера, поліпшувався стан справ у сферах освіти, послуг, охорони здоровя тощо. Ще у 2000 р. було вжито рішучих заходів щодо подолання бідності. З того часу зроблено чимало. За 2000-2003 рр. середньомісячна заробітна плата в Україні зросла більш як удвічі, на багатьох підприємствах цей показник перевищує 1000 грн. Але це тільки перші кроки. На даному етапі пріоритетом є розвиток середнього класу як основа розвитку суспільства. У надзвичайно складних, кризових умовах, які мали місце в історії нашої Батьківщини, українці неодноразово доводили здатність долати їх і виходити переможцями. В Україні живе красивий, працелюбний, талановитий народ, якому треба дати можливість повністю розкрити свій потенціал. У сфері бізнесу це передбачає, насамперед, необхідність підтримання ініціативи, а також забезпечення прозорості та стабільності ділового середовища.

Ринок с найкращим інститутом щодо розвитку конкуренції та створення на її основі найкращих і найдешевших товарів і послуг. Підкреслимо - на основі конкуренції! Тобто треба створити умови для цієї конкуренції, але не руйнуючи нанівець і не відкидаючи здобутки минулого, не закриваючи очі на напрацювання інших країн, а використовуючи позитивний досвід щодо цього.

Питання глибокого системного трансформування в Україні не зводиться до створення приватно-монополістичної структури економіки, де панують тільки ринкові інститути. Історичний, економічний і соціальний аспекти трансформаційних змін від директивної економіки до змішаної передбачають співіснування методів ринкового й державного регулювання в їх взаємодоповнюючій взаємодії. І чим довшим був період адміністративно-командного господарювання, тим складнішим є період трансформаційних змін, оскільки за своєю суттю це зміни суспільної свідомості. За одну ніч можна змінити офіційні правила шляхом прийняття політичних рішень і видання відповідних юридичних актів, але перешкодою до їх втілення у життя стануть неофіційні обмеження, повязані із звичаями, традиціями та стереотипами сприйняття і поведінки. Ці фактори набагато менше піддаються впливові регуляторних механізмів, а тому їх трансформування вимагає розробки довгострокової цілеспрямованої політики.

Українське, суспільство вже виросло з гасла «чим менше держави, тим краще», яке протягом тривалого періоду використовувалося руйнівникам української державності для маніпулювання суспільною свідомістю. Наразі є розуміння необхідності посиленню дієздатності держави, але не шляхом реанімування адміністративно-командної системи, а через оптимізацію системи та механізмів державного впливу.

Отже, існує нагальна потреба визначити те місце, яке належить державі щодо безпосередньої участі у виробництві товарів, робіт і послуг з метою підтримання пропорції, які є необхідними для розширеного суспільного відтворення, а також встановити, завдяки яким механізмам вона може здійснювати свій вплив, розумно регулюючи, спрямовуючи, підтримуючи та стимулюючи. Так ринок є потужним рушієм розвитку економіки, але він не здатний вирішити всього комплексу проблем суспільства. Навіть у країнах із сталими ринковими відносинами ринок неодноразово демонстрував, що він не є ідеальним механізмом регулювання економічної діяльності. Тому для розвязання питань, які не можуть бути вирішені за допомогою виключно ринкових механізмів, є необхідним втручання держави, тобто розробка державної політики трансформування форм і відносин власності має виходити з усвідомлення необхідності розумного поєднання, механізмів державного й приватного впливу на створення умов суспільного відтворення. На даному етапі це означає, насамперед, необхідність чіткого структурування виробничого сектора (адже саме він забезпечує економічне підґрунтя розвитку суспільства) за ступенем, рівнем і формою державного впливу на роботу підприємств, які мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави, і підприємств-монополістів. Основна проблема, яка має вирішуватися паралельно, - це пошук матеріальних і фінансових ресурсів для виробничих фондів підприємств і забезпечення подальшого зростанні ВВП, адже йдеться про виведення з кризового (явного або прихованого) стану основних галузей промисловості.

За різними оцінками, для гарантування стабільного економічного зростання Україні необхідно забезпечити приплив інвестицій у мінімальному обсягу 60 млрд. грн. Невідповідність чинних норм національного законодавства міжнародним стереотипам, фіскальна спрямованість податкової системи, невідпрацьованість її стимулюючої функції, недосконалість системи кредитування субєктів підприємницької діяльності тощо у контексті політичної неузгодженості сприяють скоріше приховуванню доходів і тінізації економіки, ніж залатуванню цієї «інвестиційної дірки». Як наслідок, весь тягар інвестиційного забезпечення змушена нести приватизація.

Слід визнати, що для багатьох країн світу приватизація була й залишається засобом вирішення політичних проблем, зменшення навантаження на державний бюджет, зняття тягаря одноособової відповідальності держави за управління «монстрами» індустрії та інвестування державних підприємств за рахунок приватного сектора.

Звертаючись до класичного прикладу приватизації у Великобританії, слід підкреслити, що вона вирішувала завдання подолання інфляції та створення процвітаючої ринкової економіки, а також передбачала досягнення чотирьох цілей:

1. Пожвавлення конкуренції. Колишній міністр фінансів Дж. Мор зазначав: «Довгостроковий успіх програми приватизації залежатиме від того, наскільки вона пожвавить конкуренцію. Якщо ж цього не відбудеться, то історичну можливість буде втрачено».

2. Стимулювання дій менеджменту для підвищення ефективності виробництва.

3. Формування нового ешелону акціонерів, які поповнять електорат консерваторів. М. Тетчер заявляла: «Ми маємо сформувати суспільну думку, що придбання капіталу - це справа кожного».

4. Скорочення видаткової частини бюджету. Ця мета не визначалась урядом як основна, проте, на думку багатьох аналітиків, виявилася пріоритетною. За 1979-1985 рр. від продажу акцій державних корпорацій уряд одержав 7 млрд. фунтів стерлінгів. Спеціалісти вважають, що без цього макроекономічна стратегія Великобританії вимагала б збільшення ставок оподаткування або скорочення видатків на соціальні потреби. За 1979-1988 рр. до приватного сектора перейшло 600 тис. робочих місць, а частка державних підприємств у загальному обсягу виробництва знизилася з 10,5% до 6,5%.

Але слід наголосити на політичній складовій цього процесу, адже у Великобританії питання націоналізації та приватизації з 1945 р. стали основою для політичних дебатів лейбористів і консерваторів. Кожного разу, коли до влади приходила та чи інша політична сила, знаходилася безліч аргументів «за» приватизацію або «проти» неї. Але кожного разу проводилася послідовна політика, яка забезпечувала позитивні зрушення в економіці суспільства.

Так ось він, той камінь спотикання, який не дає нам вирішити питання щодо визначення межі, до якої слід приватизувати і з якої починати управляти! Це той камінь, який не дозволяє вирішити питання щодо створення ефективної системи управління обєктами державної власності та сформувати дійову організаційно-правову структуру управління державними корпоративними правами. Це той камінь, який не дозволяє створити й законодавчо закріпити правила гри у нових умовах господарювання.

Назва цього каменю - політична гіпоплазія нашого суспільства і, відповідно, представника його інтересів - парламенту. Адже це навіть не сюжет з відомої байки про лебедя, рака й щуку. Неконструктивна структуризація цього органу ніколи не дасть йому можливості вчасно ухвалити достатньо ефективні для впровадження рішення або закон, а особливо - у сфері власності. Але це вже питання політичної реформи.

Що ж, на відміну від Великобританії, метою приватизації в Україні, як і в інших постсоціалістичних і пострадянських державах, було трансформування відносин власності. Відродження на українському просторі відносин, основою яких є власність, забезпечувалося за допомогою ряду ідеологічних, економічних і політичних факторів впливу на суспільну свідомість. Сьогодні вже можна говорити про значні здобутки саме у цій тонкій сфері, і, констатуючи факт зламу стереотипів, переконань і звичок українського суспільства щодо відносин власності, слід підкреслити величезну роль державної політики стосовно приватизації майна державних підприємств.

В Україні приватизація як соціально-економічний проект макроекономічного трансформування і політичний проект зламу стереотипів, переконань і звичок щодо ринку та формування світогляду приватного власника здійснювалася з початку 90-х років XX ст. й відбувалася у чотирьох напрямах:

1) сертифікатної приватизації, що дозволила закласти стартові умови для наступних перетворень;

2) оренди з викупом, яка сприяла пробудженню ініціативи трудових колективів;

3) закріплення за державою переліку обєктів, які підлягають приватизації, що вирішувало питання розмежування сфер впливу приватного капіталу як рушія ринкових перетворень і держави як гаранта забезпечення економічної безпеки країни та соціальної стабільності у суспільстві;

4) малої приватизації, що зняла проблему дефіциту на споживчому ринку.

Ці процеси вимагали створення відповідної інституціонально-організаційної бази та формування правового поля, яке встановлювало правила гри для нових учасників відносин власності. Крок за кроком долаючи опір прихильників старої системи господарювання, у 2000 р. Україна перейшла до великої приватизації за грошові кошти.

Тепер уже немає сумнівів щодо правильності обраного шляху, проте є розуміння величезної відповідальності за перетворення, адже приватизуються підприємства, які мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави, а також підприємства-монополісти (зокрема, ті, що належать до сфери природних державних монополій). Це особлива сфера, яка вимагає ретельних розрахунків, виваженого індивідуального підходу й, безперечно, своєчасних узгоджених рішень. Такі підприємства визначались окремою групою ще на початку ринкових перетворень у Державній програмі приватизації 1992 р., їх перелік коригується з урахуванням особливостей економічного, політичного й соціального становища країни. Нині цей перелік включає трохи більше, ніж 1000 підприємств. Постановою Кабінету Міністрів України від 15 травня 2003 р. № 695 визначено критерії віднесення підприємств до таких, що мають стратегічне значення для економіки та безпеки держави або займають монопольне становище на загальнодержавному ринку товарів, робіт і послуг.