Региональная и муниципальная специфика функционирования сферы жилищно-коммунальных услуг в период реформ

курсовая работа

1. Особенности функционирования и реформирования сферы жилищно-коммунальных услуг территорий

Реформирование жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) осущест-вляется в России с 1993 г. с целью перевода отрасли на рыночные принципы функционирования. Основными задачами реформы жилищно-коммунального хозяйства согласно принятой Концепции изначально явля-лись: разграничение прав владения и управления жилищно-коммунальной собственностью; создание рынка жилья за счет приватизации и изменения структуры жилищного фонда по формам собственности; введение дого-ворных отношений в сфере эксплуатации и ремонта жилья и объектов коммунальной инфраструктуры; переход ЖКХ в режим бездотационного функционирования путем поэтапного повышения платежей граждан за жилье и коммунальные услуги при обеспечении социальной защиты малообеспеченных групп населения; структурная перестройка управления жилищно-коммунальным хозяйством.

Преобразования в сфере ЖКХ, возможно, самый важный и сложный участок проводимых экономических реформ, где особенно остро вступают в противоречие рыночные и административные подходы, где необходимо, но трудно найти компромисс между экономической целесообразностью и социальной необходимостью.

Регионы определяют специфические особенности реформы жилищно-коммунального хозяйства. Лавровский, исследуя специфику региональной асимметрии в Российской Федерации, пишет: «…интересы государства, формирующего и реализующего национальные цели и задачи, … не могут быть расчленены по отдельным территориальным образованиям» [4, с. 526]. Но далее автор отмечает: «…вместе с тем национальная экономическая политика неотделима от инициатив региональных правительств и … чем глубже и разностороннее представлены ресурсные, технологические и инновационные возможности развития территории, тем выше может быть эффективность национальной экономики».

С началом реализации реформы ЖКХ центр тяжести переместился на региональный и местный уровни - субъектов РФ и местного самоуправления. Ни одна другая отрасль не связана столь тесно с территориальным фактором и социально-экономическими условиями, существующими в конкретных местах расселения людей, как жилищно-коммунальное хозяйство.

Большая часть основных фондов в жилищно-коммунальной сфере является муниципальной собственностью, в связи с чем вопросы владения, распоряжения и пользования ими находятся в ведении муниципальных органов власти. Жилищное законодательство и вопросы социальной поддержки населения находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Такая ситуация предопределяет значительное разнообразие нормативно-правовой базы в регионах. Региональные различия могут проявляться также в темпах перевода отрасли на самофинансирование, в специфике тарифной и социальной политики в этой сфере.

В регионах сложились различные схемы административного управления отраслью, начиная от жесткой вертикальной схемы управления и финансирования в пределах региона и заканчивая ситуацией, когда муниципальные образования имеют полную самостоятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

«Одним из факторов, оказавших отрицательное влияние на социально-экономическое положение муниципальных образований и не исчерпавшим свое негативное воздействие и сегодня, стала передача объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной инфраструктуры с баланса предприятий на баланс муниципальных образований» [4, c. 15].

До 1991 г. доминирующая доля в жилищном фонде приходилась на государственную собственность (абсолютно преобладавшую в крупных городах). Удельный вес государственного жилищного фонда в целом по стране составлял 67 % всего жилищного фонда, 79 % городского жилищного фонда, а в таких городах, как Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург, Новосибирск - от 80 до 90 %. В состав государственного жилищного фонда входил жилищный фонд, находящийся в введении предприятий, учреждений и органов государственного управления. Причем последний составлял большую часть государственного жилищного фонда - 60 %. В течение длительного времени существовал запрет на индивидуальное жилищное строительство в городах с населением более 100 тыс. человек. Жилищные кооперативы составляли незначительную часть жилищного фонда.

Начатая с 1992 г. передача ведомственных объектов ЖКХ (жилищ-ного фонда, коммунальной инфраструктуры) в муниципальную собственность была вызвана проведением государственной политики по снижению непроизводственных затрат отечественных товаропроизводителей, обусловленная сокращением возможностей по финансированию этих объектов со стороны ведомств в результате резкого ухудшения финансового положения ведомственных предприятий и организаций. В ходе муниципализации ведомственные объекты ЖКХ и социальной сферы попросту «сбрасывались» в муниципальную собственность без материальной базы, профессионального кадрового обеспечения, с долгами за потребленные жилищно-коммунальные услуги, практически при полном отсутствии бюджетного финансирования на эти цели.

С 1991 по 2000 гг. для компенсации возрастающих затрат на содержание переданного в муниципальную собственность жилья из федерального бюджета было выделено 76,0 млрд руб. (табл. 1). До предприятий ЖКХ дошло не более 10 % этой суммы. Большая часть выделенных из федерального бюджета средств на передачу ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность была использована администрациями субъектов РФ и муниципальных образований на погашение бюджетных ссуд для выплаты заработной платы бюджетникам и долгов перед РАО «ЕЭС России» и ОАО «Газпром» за потребленные регионами топливно-энергетические ресурсы.

Таблица 1

Финансирование расходов по передаче ведомственных объектов ЖКХ в муниципальную собственность *

Финансирование из федерального бюджета убытков от содержания объектов ЖКХ, принятых в муниципальную собственность в 1991-2000 гг.1

Задолженность федерального бюджета

на 01.01.2003 г.

1991-2000 гг.

2001 г.

2002 г.

в млн руб.

76,0

1,8

2,2

10,0

в % от потребности

84,5

2

2,4

11,1

1 Примечание: потребность в финансировании переданных объектов составила 90,0 млн руб.

* Рассчитано по данным Минфина РФ.

Муниципализация ведомственного жилищного фонда и объектов коммунальной инфраструктуры имела противоречивые последствия. С одной стороны, передача жилищного фонда в муниципальную собственность позволила сделать предприятия, ранее отвечавшие за его эксплуатацию, более конкурентоспособными, уменьшив затраты на содержание жилья, с другой - потребовала увеличения затрат у муниципалитетов на его содержание. Такие же проблемы возникли и в отношении других объектов недвижимости ЖКХ (инженерных сетей), хозяйственное или оперативное управление, по которым было закреплено за ведомственными предприятиями и учреждениями. При этом качество обслуживания и эксплуатации переданного жилищного фонда зачастую становилось хуже, чем до момента его передачи.

Муниципализация жилищно-коммунальной сферы происходила в тот период, когда эта отрасль продолжала оставаться дотационной. На фоне затяжного общеэкономического кризиса 90-х гг., вызванного переходом от административно-командных к новым, рыночным методам хозяйствования, в особенно сложное социально-экономическое положение попали малые города, поселки городского типа и сельские населенные пункты. «В наибольшей степени пострадали города центральной части России, в которых преобладали предприятия легкой промышленности, значительная часть “угольных” городов, поселений, связанных с лесозаготовкой и деревообработкой, большинство северных городов» [4, с. 16].

Муниципалитеты не имели ни финансовых, ни организационных возможностей к дальнейшему поддержанию жизнеспособности передаваемых в муниципальную собственность объектов ЖКХ. Ставка, сделанная Правительством РФ на форсированный переход к бездотационному функционированию предприятий ЖКХ путем повышения платежей потребителей до полного возмещения стоимости услуг, не способствовала созданию механизмов, гарантирующих достаточность средств муниципальных бюджетов для выполнения обязательств по финансированию предприятий сферы жилищно-коммунальных услуг в части, не покрываемой платежами потребителей.

Потребности региональных и муниципальных бюджетов частично учитывались в рамках межбюджетных отношений (выравнивание бюджетной обеспеченности через механизм трансфертов финансовой поддержки регионов). Однако в условиях острого бюджетного кризиса это не могло существенным образом повлиять на достаточность и устойчивость бюджетного финансирования. Зачастую федеральный бюджет выполнял свои обязательства перед регионами с опозданием на 1,5-2 года. По данным Фонда «Бюро экономического анализа» к 2003 г. большая часть регионов России являлась реципиентами дотаций федерального бюджета. К регионам-донорам относилось 14 субъектов РФ, остальные же в разной степени постоянно дофинансировались из федерального бюджета [48, с. 6].

Институциональные изменения, происходившие в экономике страны в 90-е гг., коснулись и коммунальных предприятий. В результате преобразований, происходящих в жилищно-коммунальном хозяйстве, производственная структура предприятий претерпела значительные изменения. Их численность по сравнению с началом 90-х гг. увеличилась в 2 раза. Главным достижением явилось то, что из 52 тыс. предприятий, работающих на рынке жилищно-коммунальных услуг, свыше половины (53,9 %) - это мелкие предприятия, в основном работающие в жилищной сфере. В области тепло-, электро-, водоснабжения появились частные предприятия.

По данным статистики в 1996 г. их функционировало около 38 %, но к 2004 г. этот показатель снизился до 33,1 %. Предприятия совместных форм собственности с участием иностранного капитала составляют 1 %, тепловых сетей и теплоисточников, принадлежащих частным компаниям, - 13 % [3].

В то же время нежелание местных органов власти терять контроль над этими предприятиями приводит к вертикальной интегрированности компаний в сфере эксплуатации жилищного фонда, отсутствию действительной конкуренции в данном секторе. Зачастую конкурентные отношения между акционерными компаниями заключаются в разделении существующего рынка с помощью долгосрочных договоров. Все это сводит на нет конкуренцию и крайне затрудняет либо вовсе исключает доступ на рынок новых предприятий.

Сфера жилищно-коммунальных услуг продолжает оставаться крупным субъектом нерыночной экономики. Балансовая стоимость основных фондов коммунального хозяйства составляет 0,7 трлн руб. (4,7 % от всей стоимости основных фондов России). В то же время жилищный фонд страны площадью в 2,9 млрд м2 жилья составляет по остаточной балансовой стоимости 4,1 трлн руб. Таким образом, на жилищно-коммунальной отрасли лежит ответственность за сохранность и использование более чем 14 % основных фондов страны на сумму 4,8 трлн руб. [5].

Несмотря на возлагаемую, на органы местного самоуправления ответственность за бесперебойное обеспечение населения жилищно-коммунальными услугами, «…решение многих проблем ЖКХ находится за пределами компетенции муниципалитетов в силу того, что на состоянии муниципальной системы ЖКХ отражаются общие макроэкономические проблемы отрасли» [1].

Одной из макроэкономических проблем отрасли является неэкономное расходование энергоресурсов в коммунальной сфере. Коммунальная энергетика потребляет более 20 % электрической и 45 % тепловой энергии, производимых в России. Так, в сравнении с развитыми странами мира в России на единицу ВВП приходится в 4-5 раз больше электроэнергии, на обогрев 1 м2 жилья - в 3 раза больше. Удельное водопотребление в жилищном фонде значительно превышает технически обоснованное и составляет на человека от 300 до 600 литров в сутки. В целом по России потребление воды превышает среднеевропейское в 2-2,5 раза [1].

Существенного сокращения потребления ресурсов не происходит даже в условиях значительного удорожания их стоимости. Причина этому - сохранение отраслевого подхода к экономии ресурсов. Следует отметить, что для предприятий сферы ЖКУ характерно наличие энергоемкого оборудования и высокозатратных технологий производства, отсутствие приборов учета и реализации услуг, низкий коэффициент использования производственных мощностей, высокий процент потерь и т.д. Следствием этих факторов является значительное увеличение затрат на производство жилищно-коммунальных услуг. Модернизация генерирующего, электротехнического оборудования и сетевого хозяйства в ЖКХ способна обеспечить рациональное использование энергоресурсов и, следовательно, снизить затраты на производство услуг, обеспечить качество и надежность их предоставления. К сожалению, только около 10 % коммунальных объектов соответствуют современным требованиям по энергоресурсопотреблению, применяемым технологиям и материалам.

Повышение качества жилищно-коммунального обслуживания невозможно без обновления и модернизации основных фондов, что требует значительных финансовых средств. При существующей системе финансирования отрасли, когда в полном объеме не обеспечивается финансирование даже текущей деятельности предприятий ЖКХ, крайне проблематично привлечение финансовых средств на модернизацию и развитие объектов данной сферы.

В то же время содержание объектов жилищно-коммунального хозяйства требует значительных бюджетных ассигнований. В структуре расходов бюджета муниципального образования удельный вес бюджетных средств, предусматриваемых на ЖКХ, составляет в среднем около 17 % от общего объема (рис. 1). Однако в ряде городов расходы муниципальных образований на ЖКХ составляют 30-40 % доходной части городского бюджета.

Рис. 1. Средняя по РФ структура расходов бюджета муниципального образования в 2006 г.:

1 - управление - 9,1 %; 2 - ЖКХ - 17,0 %; 3 - образование - 36,5 %; 4 - культура - 4,0 %; 5 - здравоохранение и спорт - 13,5 %; 6 - социальная политика - 9,1 %; 7 - прочие расходы - 10,8 %

Возвращаясь к целям реформирования ЖКХ, отметим, что в идеале переход сферы жилищно-коммунальных услуг в режим бездотационного функционирования путем поэтапного повышения платежей населения за жилье и коммунальные услуги предполагает постепенное взаимное сближение растущей стоимости ЖКУ для населения и снижающейся себестоимости услуг.

В работах ученых, исследующих вопросы финансирования, ценообразования, инвестирования в жилищно-коммунальном хозяйстве, а также специалистов, анализирующих сложившуюся практику, имеют место различные точки зрения и обосновываются различные позиции по этим вопросам. По мнению З. Тетуевой, «…укрепление финансового обеспечения системы ЖКХ возможно путем реализации территориальных программ и более жестких обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации по объему и качеству оказываемых услуг» [2, c. 126]. Автору более близка позиция ученых Фонда «Бюро экономического анализа» под руководством А. Шаститко, предполагающих, что ставка реформаторов на то, что необходимость осуществления реформ регионами «за свой счет» будет выступать в качестве их катализатора, не совсем верна. В условиях необходимости повышения расходов на финансирование реформ ЖКХ регионы либо вынуждены перераспределять часть бюджетных средств в пользу ЖКХ, либо запрашивают трансферты из центра. То есть они не заинтересованы в повышении экономической эффективности деятельности предприятий ЖКХ, надеясь на федеральную поддержку в кризисной ситуации.

Снижение затрат на производство жилищно-коммунальных услуг (в том числе за счет реализации инвестиционных проектов) в соответствии с планируемыми мероприятиями по реформированию отрасли может быть различным для регионов в зависимости от возможностей администраций городов и субъектов РФ их финансировать.

Делись добром ;)