Реструктуризация и экономическая целесообразность реформы ЖКХ

курсовая работа

Глава 2. Принципы реформирования жилищно-коммунального хозяйства

Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в том виде, в котором она была представлена на заседании правительства 31 мая 2001г., выглядит следующим образом. Россиянам предлагается организовываться в кондоминиумы - товарищества пользователей (или собственников) жилья с тем, чтобы защищать интересы входящих в них людей при заключении договоров с предприятиями жилищно-коммунального хозяйства. Предприятия ЖКХ в свою очередь должны быть приватизированы, а сам жилищный фонд передан в доверительное управление неких компаний. В результате реформы, должна возникнуть конкуренция на рынке жилищно-коммунальных услуг, которая сделает равноправными их потребителей и производителей. Ну, а возникший на этой основе рынок услуг обеспечит нам повышение эффективности жилищно-коммунального хозяйства, вплоть до снижения тарифов на его услуги. Так, по крайней мере, представляют себе процесс реформы ЖКХ разработчики этой программы.

Очевидно, что говорить о приватизации жилищно-коммунальной сферы можно лишь после того, как будет повышена эффективность этой отрасли. Кроме того, в разных городах вопрос о приватизации должен решаться по-разному. Во многих секторах жилищно-коммунальной сферы конкуренция и не возникнет. И в итоге мы получим ситуацию, подобную той которая уже складывается в электроэнергетике, других отраслях, где вся реформа заканчивается тем, что просто вздуваются тарифы на их услуги для населения. Так что для реформы ЖКХ нужна целевая программа ее модернизации с использованием современных технологий.

Никто не спорит с тем, что наше коммунальное хозяйство нуждается в реформе. Оно убыточно, изношено. Постоянные отключения тепла, света, прорывы труб стали нормой для наших городов. Но ведь основная задача реформирования ЖКХ - это повышение эффективности этой отрасли экономики и главный резерв здесь - отнюдь не бесконтрольное повышение платы за коммунальные услуги. У нас есть все возможности для того чтобы провести модернизацию ЖКХ так, чтобы ее реформирование шло быстрее, нежели росли тарифы на услуги этой отрасли. Для этого есть технологии, которые позволяют повысить ее эффективность в разы. Приведем несколько примеров.

Сейчас коэффициент полезного действия доставки тепла в наши квартиры не превышает 6 процентов. На остальные 94 процента мы отапливаем воздух. Именно столько мы теряем на производстве, транспортировке, наконец, непосредственно в домах, квартирах. Если осуществить переход от нынешней системы централизованной подачи тепла к индивидуальной, а к этому идет сейчас весь мир, то издержки по потреблению тепла для жилых домов снизятся в 3-5 раз, а для производственных предприятий - в 20-30 раз. Если к этому добавить современные технологии автоматизированного управления систем теплоснабжения городов, которые позволяют выявить узкие места, ликвидировать наиболее затратные участки теплоснабжения, то экономия увеличится еще в разы. Уже не говоря о новых отечественных технологиях строительства, которые сейчас разработаны и готовы к внедрению. Так что возможности для превращения жилищно-коммунальной сферы из "черной дыры" нашей экономики в эффективную отрасль есть и без массированного повышения тарифов. Для этого, естественно, нужны инвестиции, нужны кредиты. Но у нас есть для этого и средства. Это и те же жилищные субсидии, и кредитные ресурсы, которыми располагает государство в системе Центробанка. При этом надо помнить о том, что инвестиции в жилой комплекс относятся к категории быстро окупаемых. Речь идет о кредитах на 2-3 года. Полагаю, что тот же Сбербанк с такой программой кредитования вполне мог бы справиться.

Подготовлена и схема организации финансирования модернизации ЖКХ. Мэрам городов, которые хотели бы пойти по этому пути реформы, предлагается пакет технологий. Под этот пакет городские и областные бюджеты представляют соответствующие гарантии, которые обеспечиваются тем объемом субсидий, которые планируется выделить на поддержание ЖКХ на пятилетний период. С этими гарантиями органами местные органы власти привлекают кредиты Сбербанка, за счет которых и ведется модернизация сетей ЖКХ. Достигнутая экономия позволяет сократить объем субсидий без увеличения расходов населения на оплату коммунальных услуг при одновременном формировании свободных денежных ресурсов, которые и направляются на погашение кредитов Сбербанка.

Реформирование ЖКХ требует системного подхода. Суть этой концепции реформирования состоит в том, что уже в самое ближайшее время россияне будут переведены на 100-процентную оплату коммунальных услуг, за исключением так называемых нуждающихся категорий. К этой категории населения будут отнесены те люди, у которых затраты на оплату коммунальных услуг превышают 22 процента от семейного бюджета.

Расчеты по типичным российским городам показывают, что доля таких граждан может составить до 50 процентов от общего числа населения. Надежды разработчиков этой реформы связаны с тем, что отнюдь не все, подпадающие под эту категорию, пойдут на поклон в органы социального обеспечения вымаливать субсидии или компенсацию на оплату. Действительно, практика тех городов, где уже довольно далеко продвинулись в переходе на 100 процентную оплату коммунальных услуг, показывает что из тех людей, которые входят в эту категорию «нуждающихся», примерно каждый второй идет за субсидией". Для того чтобы реализовать цели жилищно-коммунальной реформы мы должны поддерживать рост реальной заработной платы на уровне не менее 10-15 процентов в год. Только тогда можно рассчитывать, что большинство населения будет платить по коммунальным услугам в полном объеме. И это при условии, что цены на газ, электроэнергию будут оставаться на прежнем уровне. В случае же если эти тарифы будут расти, а именно это следует ожидать, то рост реальной заработной платы должен составлять не менее 20 процентов ежегодно.

При нынешней экономической политике правительства россияне могут рассчитывать на такой прирост заработной платы. На деле это будет означать, что жилищно-коммунальная реформа будет проводиться за счет населения. И, что не менее важно, она будет сопровождаться ростом неплатежей, что в конечном счете приведет к дальнейшей деградации жилищно-коммунального хозяйства.

Выход из этой ситуации - скорейшая модернизация всей инфраструктуры ЖКХ. С одной стороны, мы не можем закрывать глаза на то, что структура жилищно-коммунального хозяйства изношена, и в рамках действующей системы оно обречено, так как бюджет не в состоянии покрывать его издержки. С другой стороны - доходы населения не позволяют и в обозримой перспективе не смогут полностью покрыть коммунальные услуги.

Расчеты показывают, что модернизация, при которой сокращение издержек по жилищно-коммунальным услугам шло бы быстрее, нежели росла плата за них, возможно. Но для этого нужна федеральная целевая программа, обоснованный пакет технологий, которые нужно внедрять, и инвестиции. Возможно, в качестве источника финансирования государственной программы реформы ЖКХ необходимо привлекать ресурсы Сбербанка. Разумеется, на условиях возвратности. Только в этом случае жилищно-коммунальная реформа может иметь шанс на успешное осуществление.

Подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы предусматривает реализацию новой экономической модели реформы жилищно-коммунального комплекса.

Новая система экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве предполагает принципиальное изменение как функций ее участников, так и механизмов их взаимодействия и организации финансовых потоков.

Предполагается коренным образом изменить систему текущего финансирования жилищно-коммунальных предприятий. Основной идеей экономической реформы жилищно-коммунального хозяйства является передача права распоряжения всеми бюджетными ресурсами, выделяемыми в настоящее время на дотирование отрасли, от коммунальных предприятий непосредственно гражданам - субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании этих средств.

Предполагается ликвидировать существующее разделение направлений бюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства. В рамках системы персонифицированных социальных счетов граждан будут объединены все виды финансовой помощи государства, включая оплату жилья и коммунальных услуг (жилищные субсидии и льготы). Главными участниками экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве, таким образом, станут жилищно-коммунальные предприятия и непосредственные потребители их услуг - граждане, а бюджетные средства, расходуемые на дотирование отрасли, будут полностью переориентированы на предоставление адресной целевой помощи непосредственно гражданам (кроме граждан с высокими доходами, в отношении которых дотирование будет прекращено). В результате потребители услуг - граждане получат возможность контролировать направление и расходование бюджетных средств, которое станет прозрачным и адресным. Будет использован потенциал финансовых институтов (банков), открывающих социальные счета для кредитования граждан, и местных бюджетов в целях покрытия кассовых разрывов возникающих при выплате средств гражданам.

Использование системы социальных счетов будет способствовать самоорганизации граждан в жилищной сфере появлению стимулов для развития товариществ собственников жилья и иных объединений граждан усилению контроля со стороны населения за объемом и качеством жилищно-коммунальных услуг развитию рынка профессиональных услуг по управлению жилищным фондом. Эта мера позволит повысить прозрачность расходования бюджетных средств и усилить социальную направленность бюджетной политики.

Предполагается ликвидировать систему перекрестного субсидирования населения за счет промышленных предприятий. Изменится и система финансирования мероприятий по модернизации и развитию жилищно-коммунального хозяйства. Инвестиционное финансирование жилищно-коммунального комплекса будет осуществляться в основном за счет привлечения заемных ресурсов (в первую очередь средств частных инвесторов). Бюджетное финансирование инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство будет осуществляться в ограниченном объеме и будет не альтернативой, а дополнением к заемному финансированию. После 2010 года инвестирование за счет заемных ресурсов станет преобладающей формой финансирования жилищно-коммунального комплекса.

В результате развития конкурентных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве будет повышена эффективность его функционирования, что обеспечит общее снижение расходов на его содержание не менее чем на 20% и привлечение дополнительных финансовых ресурсов для модернизации. Перевод отношений между предприятиями жилищно-коммунального комплекса и получателями их услуг на договорную основу, отделение выполнения функций собственника жилищного фонда от осуществления хозяйственной деятельности по управлению и обслуживанию этого фонда в муниципальном секторе, совершенствование системы и принципов регулирования тарифов на услуги локальных монополистов в коммунальном хозяйстве позволят:

· перейти на полную оплату стоимости жилищно-коммунальных услуг населением без увеличения в составе такого платежа (в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг) доли собственных расходов граждан, за исключением семей с высокими доходами, не имеющих права на получение жилищной субсидии;

· потребителям непосредственно влиять на объем и качество жилищно-коммунальных услуг путем воздействия на жилищно-коммунальные предприятия с целью повышения уровня оказываемых услуг;

· производить конкурсный отбор управляющих компаний и подрядных организаций, предлагающих более качественные услуги по наименьшей цене;

· стимулировать энергоресурсосбережение как со стороны жилищно-коммунальных предприятий (для снижения производственных издержек), так и со стороны потребителей (для уменьшения стоимости потребляемых услуг);

· стабилизировать финансовый поток для организаций, оказывающих жилищно-коммунальные услуги, сделав его прозрачным и гарантированным.

Реализация новой экономической модели позволит обеспечить бездотационный режим финансирования жилищно-коммунального хозяйства, повысить его эффективность, создать источники привлечения средств для его развития и, что наиболее важно, гарантировать адресность государственной помощи малообеспеченным слоям населения, прекращение дотирования граждан с высоким уровнем доходов и непосредственное доведение субсидий до получателей с использованием системы социальных счетов граждан.

Основными целями подпрограммы являются: повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования систем жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальную отрасль, улучшение качества услуг с одновременным снижением затрат, адресная социальная защита населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

Достижение основных целей подпрограммы обеспечит, начиная с 2011 года, возможность устойчивого развития жилищно-коммунального комплекса без использования программных методов управления на федеральном уровне.

Основными задачами подпрограммы являются:

· финансовое оздоровление жилищно-коммунальных предприятий путем реструктуризации и ликвидации их задолженности и доведения тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и других потребителей до экономически обоснованного уровня, жесткого соблюдения установленных стандартов оплаты услуг населением, перехода от дотирования жилищно-коммунальных предприятий и предоставления категориальных льгот к субсидированию малообеспеченных семей, ликвидации перекрестного субсидирования тарифов;

· снижение издержек и повышение качества и доступности жилищно-коммунальных услуг, формирование инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального комплекса путем развития конкуренции в сфере предоставления жилищных услуг, создания взаимосвязанных процедур тарифного регулирования коммунальных предприятий и естественных монополистов - предприятий топливно-энергетического комплекса;

· обеспечение государственной поддержки процесса модернизации жилищно-коммунального комплекса на основе современных технологий и материалов путем предоставления бюджетных средств и государственных гарантий по привлекаемым инвестициям.

Предполагается реализовать следующие первоочередные мероприятия:

· инвентаризация, реструктуризация и ликвидация задолженности бюджета, бюджетных организаций и других потребителей (в том числе населения) перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса;

· прекращение практики перекрестного субсидирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги;

· ликвидация дотационности жилищно-коммунального комплекса;

· переход на реальные договорные отношения в жилищно-коммунальном комплексе;

· совершенствование механизмов социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг

Планируется привлекать бюджетные ресурсы, а также средства международных кредитных организаций для финансирования наиболее эффективных (в том числе с точки зрения социальной эффективности) инвестиционных проектов в жилищно-коммунальном хозяйстве, имеющих важное значение для обеспечения жизнедеятельности регионов.

Планируется также в основном завершить формирование необходимой законодательной и иной нормативной правовой базы, провести углубленный анализ технического состояния объектов жилищно-коммунального комплекса, комплексную экспертизу издержек и независимый аудит жилищно-коммунальных предприятий - естественных локальных монополистов. В г. Москве, в Новгородской и Тюменской областях и ряде других субъектов Российской Федерации будет проведен эксперимент по отработке системы персонифицированных социальных счетов граждан.

Предполагается обеспечить:

· развитие конкурентных отношений в жилищном хозяйстве;

· переход к профессиональному управлению жилищным фондом, создание системы регулирования естественных локальных монополий;

· развитие концессионных механизмов;

· повсеместный полномасштабный переход к системе персонифицированных социальных счетов граждан.

· реализовать стратегические мероприятия, направленные на обеспечение устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса на основе привлечения частных инвестиций, апробировать механизмы привлечения инвестиций в форме банковских кредитов и облигационных займов, реализовать комплекс мер по снижению рисков кредитования путем предоставления государственных и муниципальных гарантий.

Нужно отметить, что проводимая реформа местного самоуправления предполагает возложение ответственности за функционирование систем жизнеобеспечения на вновь сформированные органы местного самоуправления, по сути дела на вновь создаваемые муниципалитеты возлагаются функции по координации производственной деятельности предприятий ЖКХ. В то же время усилиями производимой реформы отрасли являются приватизация и переход предприятий на рыночные отношения.

Если рассмотреть любой район нашей страны, он состоит из 1 города и нескольких сельских поселений. В свое время там была создана развитая инфраструктура жизнеобеспечения: практически в каждом населенном пункте имеется муниципальный жилищные фонд, котельные, обеспечивающие теплом как население, так и объекты бюджетной сферы, водозаборы, очистные сооружения, канализации, инженерные сети и объекты газоснабжения, которые обслуживают специализированные предприятия «Теплосети», «Водоканал» и др., одни из которых обслуживают город, а другие сельские населенные пункты - причем радиус обслуживания разный, иного достигает 45 км и более.

Согласно федеральному закону «Об общих принципах организации местного управления» на территории каждого района будет сформировано несколько муниципальных образований с правом рассмотрения и утверждения экономики обоснованных тарифов. Действующая методика определения экономически обоснованных тарифов основана на принципе «одно предприятие - один тариф», т.е. затраты рассчитываются в целом на предприятие, не выделяя каждый отдельный населенный пункт. Доходная часть также определяется на все предприятия, исходя из общих объемов реализации услуг. Получается, что в расчетах тарифов не выделяются рентабельные и нерентабельные объекты. Например, если 75% котельных являются рентабельными, а 25% нерентабельными (т.е. убыточными), а основной причиной убыточности является неполное использование производственных мощностей котельных и тепловых сетей, поскольку раньше объекты теплоснабжения строились с учетом перспективного развития, с большим запасом мощностей. Сегодня коэффициент использования мощностей не удовлетворяет предъявляемым сегодня требованиям, необходима установка более экономичных и менее мощных котлов. Затраты на эксплуатацию нерентабельных котельных покрываются за счет тех объектов, которые приносят прибылью В итоге несколько предприятий частично из собственных источников дохода, частично за счет инвестиционной составляющей тарифа, привлекая дополнительные бюджетные средства выполняют мероприятия по реконструкции убыточных котельных (средняя стоимость реконструкции одной котельной составляет около 5 млн.руб.).

Вновь сформированные органы местного самоуправления должны будут пересмотреть тарифы на ЖКУ на территории своих поселений в соответствии с действующим законодательством одновременно с принятием бюджета. По экономическим (а также по социальным и политическим) соображениям муниципальные образования не станут покрывать убытки от содержания объектов ЖКХ, находящихся на другой территории.

В данном случае прогнозируется следующая ситуация. Муниципальное образование, имеющее на своей территории прибыльные объекты ЖКХ, получит возможность снизить действующий тариф, а муниципалитет, которому «достанутся нерентабельные объекты, вынужден либо увеличить тариф либо дотировать предприятия из своего бюджета. Проведенные предварительные анализы в районах показали, что большинство вновь сформированных муниципальных образований будут дотационными. В результате в разных населенных пунктах стоимость ЖКУ будет различаться по разным оценкам в 2 и более раз. Реакция населения в этом случае легко предсказуема.

Другим проблемным вопросом станет желание вновь созданных муниципалитетов иметь собственные предприятия ЖКХ. Сохранение существующей целостности производственной системы жилищно-коммунального комплекса района при ее реформировании (изменение форм собственности предприятий ЖКХ и введение рыночных отношений) позволит оптимизировать (сократить) все виды затрат на производство и поставку ЖКУ, эффективно использовать спецтехнику и ремонтный персонал, проводить на первом этапе единую тарифную политику независимо от того, в каком муниципалитете территориально расположено то или иное предприятие ЖКХ.

Принятие же решений о создании в каждом муниципалитете самостоятельного предприятия ЖКХ, может привести к увеличению управленческого и линейного персонала, вынужденному расширению парка техники, сети и площадей производственных баз и к повышению затрат в целом на производство ЖКУ.

Следующей проблемой станет аккумулирование и инвестирование денежных средств в реконструкцию нерентабельных объектов. Целевое финансирование реконструкции существующих объектов из бюджетов вновь образованных муниципальных образований в сумме порядке нескольких миллионов рублей также представляется крайне проблематичным.

Также требуют частных решений такие вопросы как предоставление субсидий малоимущим и льгот соответствующим категориям граждан, возврат непокрытых убытков прошлых лет и погашение возникшей вследствие этого задолженности по налоговым платежам.

Делись добром ;)