1.3 Российский и зарубежный опыт государственного управления региональным развитием
Россия переживает сегодня мучительный момент трансформации социальных и хозяйственных отношений, отличительной чертой которого является резкое снижение роли государства в регулировании экономических процессов, противостояние между федеральным Центром и субъектами Федерации, ослабление внутрироссийских экономических связей, а результатом - возрастание асимметрии территориального социально-экономического развития и нарушение целостности национального экономического пространства. Эти явления в сочетании с огромными масштабами территории и уникальным разнообразием природно-климатических, геополитических, этноконфессиональных и геополитических условий делают необходимость разработки эффективной региональной политики императивом национального развития.
В отличие от других направлений государственного регулирования экономики понятие региональная политика не сводится только к управлению региональными экономическими процессами.
Можно определить региональную политику государства, как сферу деятельности по управлению политическим, экономическим, социальным и экологическим развитием страны и отражающую, как взаимоотношения между государством и регионами, так и регионов между собой Тургель И.Д. Региональная экономика и управление. М.: 2003. Стр. 45..
Объединение в рамках региона различных подсистем социально-экономических отношений в свою очередь определяет множественность направлений региональной политики, среди которых основными являются:
экономическая политика, направленная на смягчение региональных экономических диспропорций.
социальная политика, направленная на сглаживание региональной дифференциации в уровне жизни, а также общее улучшение качества социальной среды.
демографическая политика, предполагающая регулирование со стороны государства естественного и механического движения населения.
экистическая (поселенческая) политика, направленная на повышение эффективности использования территориальных ресурсов конкретного региона путем оптимального размещения производства, коммуникаций и мест расселения с учетом природных, экономических, архитектурно-строительных и инженерно-технических факторов.
экологическая политика, предполагающая улучшение экологической ситуации в регионе.
научно-техническая политика, нацеленная на регулирование взаимосвязей между размещением научных центров и производительных сил, региональные перемещения научных кадров и т.д.
Однако своеобразным жестким ядром региональной политики является реализация экономических целей регионального развития, так как механизмы достижения необходимых социальных, демографических и социологических условий неизбежно связаны с наличием достаточного объема финансовых ресурсов и использованием финансово-экономических рычагов стимулирования и принуждения (например, формирование на региональном уровне эффективной системы экологических налогов и штрафов способно стать предпосылкой для активизации природоохранной деятельности предприятий).
Другим важным моментом является законодательное обеспечение региональной политики.
В развитии зарубежной региональной политики можно выделить несколько этапов Тургель И.Д. Региональная экономика и управление. М.: 2003. Стр. 48.:
Первый этап: 30-е гг. XX века.
Принятие первых программ помощи отдельными старопромышленным и слаборазвитым территориям, необходимость которых определялась последствиями кризиса 1929-1933 гг. Тогда региональные мероприятия были широко развернуты только в двух государствах Великобритании и США, где спад производства затронул сферы сосредоточения традиционных отраслей и слаборазвитые аграрные районы.
Второй этап: 40-50-е гг. XX века.
В это время расширяется круг стран, практикующих региональные мероприятия. Очередной экономический кризис (послевоенный) снова привел к спаду в традиционных отраслях промышленности и обострению социально-экономических проблем в Эльзасе, Лотарингии и Северном районе Франции, Южной Бельгии, Руре и Сааре в ФРГ, Новой Англии и Средне-Атлантических штатах в США, ряде районов на севере и западе Великобритании.
Третий этап: 60-е - начало 70-х гг. XX века.
В этот период формируется целостная система региональной политики стран Запада. Произошло утверждение системы регионального программирования, совершенствуется инструментарий региональной политики. Наряду с исторически первым направлением региональной политики, связанным с развитием проблемных регионов, начинают проводиться мероприятия по разгрузке крупнейших городских агломераций. Увеличение ассигнований на региональные программы стало возможным благодаря устойчивым темпам экономического роста.
Четвертый этап: середина 70-х годов - 1993 г. (год подписания Маастрихтских соглашений).
Для этого периода характерно действие двух разнонаправленных тенденций. С одной стороны подписание Маастрихтских соглашений давало мощный импульс для проведения принципиально новой наднациональной политики по регулированию регионального развития в рамках ЕС. С другой стороны активизируется деятельность местных органов власти, направленная на реализацию специфических целей развития местных сообществ, которая находит свое формальное отражение в принятой ЕС в 1990 г. Европейской Хартии о местном самоуправлении. Этот этап развития региональной политики проходил на фоне нового экономического кризиса, охватившего страны Запада после 1974 г. Вследствие ослабления инвестиционной деятельности несколько сузился инструментарий региональной политики, что, однако не смогло остановить развитие системы регионального программирования и в какой-то степени стимулировало выделение двух вышеназванных новых направлений. Так, интерес к наднациональной политике во многом был связан с усилием макроэкономического компонента в государственном антикризисном регулировании. Условия кризиса, в свою очередь, стимулировали увеличение разрывов в уровнях социально-экономического развития стран ЕС.
Активизация как специфического направления муниципальной политики, обусловлено ускоренными темпами передачи на муниципальный уровень не только прав, но и обязанностей, ранее возложенных на центральные и региональные органы власти. При этом перемещение полномочий зачастую не подкреплялось перемещением на муниципальный уровень адекватных источников доходов.
В 1989 году ЕС была проведена реформа, так называемых, Структурных фондов: Европейского Фонда Регионального Развития, Секции ориентации Европейского Фонда Ориентации и Гарантии для Сельского Хозяйства, Европейского Социального Фонда, Финансового Фонда Ориентации Рыболовства. Именно тогда были выработаны четкие принципы деятельности фондов, а, фактически, и коммунитарной региональной политики. Реформа базировалась на четырех основных принципах:
всемерная концентрация средств в наиболее нуждающихся регионах;
программный, а не проектный подход;
партнерство на всех уровнях: от национального до местного;
совместное выделение средств из наднационального и национального бюджетов.
Реформа предусматривала резкое увеличение выделения финансовых средств на мероприятия региональной политики (фактически их удвоение); были выделены основные типы регионов, получающих помощь через Специальные Фонды (так называемое Objectives). Маастрихтский договор предусмотрел создание нового фонда - Фонда Сплочения (Cohesion Fund) - специально для "подтягивания" четырех беднейших стран - Испания, Португалия, Греция и Ирландии.
Ассигнования стали распределяться по следующим направлениям:
слаборазвитые регионы (критерием является уровень душевого ВНП),
кризисные старопромышленные регионы,
борьба с хронической безработицей и адаптация рабочей силы к новым условиям производства,
перестройка структур в сельском хозяйстве и стимулирование развития кризисных сельскохозяйственных регионов,
регионы с крайне малой плотностью населения.
Пятый этап: с 1993 г. по настоящее время.
Подписание Маастрихтских соглашений открыло дорогу к превращению Европы национальных государств в Европу регионов. И хотя эти идеи преимущественно реализуются сообществом, в случае их успеха, они знаменуют принципиально новый рубеж в развитии региональной политики в целом.
На возникающие проблемы, выходящие за рамки основных направлений, Сообщество реагирует так называемыми инициативами (всего их действует 13). Сюда относятся, "ИНТЕРРЕГ" (межрегиональное сотрудничество), "МИР" (содействие миру в Ольстере), "РЕГИС" (вовлечение в хозяйственную жизнь заморских регионов). Некоторые инициативы нацелены на решение тех же проблем, что волнуют и российские регионы: "РЕТЕКС", "РЕШАР", "КОНВЕРСИЯ", поэтому опыт их реализации представляется особенно ценным.
Новые вызовы ставит перед региональной политикой ЕС глобализация экономики. В новом глобальном контексте ставится задача не просто искать и мобилизировать внутренние ресурсы региона для повышения его конкурентоспособности в масштабах Союза, но о конкурентоспособности этого региона в мировом масштабе.
В самое последнее время можно отметить и новые тенденции. Прежде всего это резкое повышение внимания к роли и границах применения принципа субсидиарности. Будучи на поверхности простым (речь идет о соответствии масштаба задачи уровню ее выполнения), этот принцип, тем не менее пока не поддается однозначной трактовке, таким образом и ЕС, и страны-участницы, и регионы имеют свое представление о принципе субсидиарности, и приведению этих представлений к некоему общему знаменателю посвящены сегодня самые горячие дебаты.
Можно заметить, что в текстах ЕС региональная политика все чаще заменяется понятием политики сплочения Бусыгина И.М. Региональная политика Европейского Союза: итоги 40-летней деятельности; опыт для России. Стр. 230.. Таким образом, на наших глазах происходит изменение понятийного аппарата: фактически политика сплочение означает переплетение региональной и социальной политики, когда они уже не рассматриваются изолированно друг от друга. Политика сплочения предполагает одновременное сплочение по горизонтали (между регионами) и по вертикали (между слоями общества - социальная политика).
Новые вызовы ставит перед региональной политикой глобализация экономики. В новом глобальном контексте региональной политики ставится задача не просто искать и мобилизовывать внутренние ресурсы региона для повышения его конкурентоспособности в масштабах Союза, но о конкурентоспособности этого региона в мировом масштабе.
В самое последнее время можно отметить и новые тенденции. Прежде всего, это резкое повышение внимания к роли и границах применения принципа субсидиарности. Будучи на поверхности простым (речь идет о соответствии масштаба задачи уровню ее выполнения), этот принцип, тем не менее, пока не поддается однозначной трактовке, таким образом, и ЕС, и страны-участницы, и регионы имеют свое представление о принципе субсидиарности, и приведению этих представлений к некоему общему знаменателю посвящены сегодня самые горячие дебаты.
Можно заметить, что в текстах ЕС региональная политика все чаще заменяется понятием политики сплочения. Таким образом, на наших глазах происходит изменение понятийного аппарата: фактически политика сплочение означает переплетение региональной и социальной политики, когда они уже не рассматриваются изолированно друг от друга. Политика сплочения предполагает одновременное сплочение по горизонтали (между регионами) и по вертикали (между слоями общества - социальная политика).
Таким образом, эволюция региональной политики на Западе в целом шла в общем русле трансформации роли контрактного государства в современной рыночной экономике. Факторами, смягчающими неизбежные противоречия между разноуровневыми властными структурами стали спецификация и защита Федеральным центром прав собственности, возникающих на региональном и местном уровне управления, которая в свою очередь опирается на четкую спецификацию полномочий в сфере обеспечения населения чистыми общественными и локальными общественными благами, а также закрепление за территориальными органами власти источников дохода, достаточных для выполнения их полномочий. Важную роль в повышении эффективности работы разноуровневых органов управления сыграла институционализация норм и правил поведения, складывающихся в процессе их постоянных взаимодействий. В частности в отдельные направления юридических наук выделились муниципальное и региональное право.
Вместе с тем необходимо отметить, что, несмотря на расширение самостоятельности территориальных органов власти, конечные результаты реализуемых мероприятий в значительной степени определялись сохранением и развитием конституирующей роли Центра, выступающего гарантом соблюдения прав, как населения отдельных территориальных образований, так и общества в целом.
Кажется целесообразным тщательное изучение западного опыта в сфере региональной политики, его адаптация к российским условиям, применение его на практике. В частности, из опыта Европейского Союза, можно позаимствовать следующее:
теоретический подход к сущности проблемы (ориентация на структурный подход);
типологическая классификация российских регионов и выделение проблемных областей;
сотрудничество региональных и федеральных властей на основе принципа субсидиарности;
создание инновационных центров на основе российских университетов;
межрегиональное сотрудничество и формирование региональных экономических ассоциаций;
переход в области региональной политики от распределительного подхода (перераспределение центром доходов богатых регионов в пользу отстающих) к структурному (развитие внутреннего потенциала регионов и решение центром только тех проблем, которые не могут быть решены на региональном уровне).
Особенность региональной экономической политики Японии заключается в ее интегральном характере. Она захватывает самые широкие пласты социально-экономической активности японского общества - экономику, политику, систему местного самоуправления (включая ее экономические, финансовые, социально-политические аспекты), все уровни экономической и политической компетенции. Объектами и одновременно субъектами регулирования этой политики являются регионы, которые представляют собой не просто часть территории страны, а сообщество людей со своими стремлениями, интересами, предпочтениями. Иначе говоря, региональная политика самым тесным и непосредственным образом связана с повседневной жизнью большинства граждан страны.
Исторический опыт Японии последних полутора столетий убедительно показывает, что на каждом этапе развития страны, и особенно в его "критических", переломных точках, таких, как послемэйдзийская и послевоенная реформации, проблема экономических прав и полномочий органов местного самоуправления, соотношения экономических функций центра и периферии занимала весьма заметное место История Японии. Т. 2. М., 1998. Стр. 44-46.
Повышение статуса, в том числе в экономической сфере, местного управления, расширение его прав на каждом историческом этапе служило своего рода индикатором степени реальной демократизации жизни страны. Видимо, нечто подобное мы наблюдали и в 90-е годы. Основные тенденции социально-экономического развития самой Японии, других развитых стран, мирового сообщества в целом неумолимо приводят к необходимости пересмотра основ РЭП и в более широком смысле - роли местных сообществ и их места в хозяйственной структуре.
Региональная политика, проводившаяся японским правительством в послевоенный период, покоилась на системе экономических и политических отношений "центр - периферия", а также на принципах и механизмах государственного общеэкономического регулирования. В 90-е годы обе эти базисные основы подвергались серьезным деформациям.
Важнейшей тенденцией 90-х годов в сфере местного самоуправления, и в частности в области экономических взаимоотношений между центром и регионами, стало усиление региональной составляющей в системе этих взаимоотношений.
Система местного самоуправления в ее современном виде сложилась в Японии после второй мировой войны в ходе демократизации экономики и общественного устройства под руководством оккупационных властей. Конституция страны 1947 г. провозгласила "принцип местной автономии", который был конкретизирован в целом ряде законов, принятых главным образом в конце 40-х и в 50-е годы. В экономической сфере предусматривалось право местных органов власти "распоряжаться собственностью, вести дела, осуществлять административное управление и издавать собственные постановления в пределах, установленных законом".
Важной особенностью послевоенной системы местного самоуправления, по мнению российского исследователя А. Сенаторова, стал быстрый переход от тоталитарной политической системы к демократической, когда местное самоуправление создавалось государственными органами по единому "спущенному сверху" рецепту. При этом за государством сохранялось право контролировать, а зачастую и прямо вмешиваться в дела местного значения Сенаторов А. Знакомьтесь - Япония! // Международная жизнь. 1996-№ 11. Стр. 29., что и создало политико-правовые предпосылки для формирования "высокоцентрализованной" модели экономических отношений между центром и периферией. Это проявлялось и в порядке разделения экономических полномочий между правительствами и местными властями.
На местный уровень власти в Японии был делегирован обширный круг экономических функций и прав, который постепенно расширялся. Это - регламентация землепользования, поддержка местного предпринимательства, регулирование трудовых отношений и занятости, сельскохозяйственная политика, строительство и эксплуатация разнообразных объектов производственной и социальной инфраструктуры (по японской терминологии - "общественного капитала"), где действуют муниципальные предприятия. В ведении местного самоуправления находится чрезвычайно важная социальная сфера: страховая медицина, социальное обеспечение, культура, спорт. Конечно, местные власти крайне заинтересованы в развитии предпринимательства в своем регионе, и поэтому политика его поддержки занимает заметное место в их деятельности. Органы местного самоуправления играют все более заметную роль в реализации общенациональной региональной экономической политики, в том числе в рамках программ по оживлению регионов, переводу производства из центральных в отдаленные районы и др.
Вместе с тем для правильной оценки общего характера взаимоотношений центрального правительства и регионов важно иметь в виду следующее.
Во-первых, многие функции (например, образование, обеспечение общественной безопасности) выполняются органами местного самоуправления по поручению центрального правительства. Они в данном случае выступают проводниками политики центральных министерств и ведомств и отчитываются перед ними. Министерства фактически обладают правом административного руководства и направляют местным властям приказы и распоряжения. Руководство также осуществляется через "персональные связи" путем назначения местных государственных служащих и временного командирования на места служащих центрального аппарата, а также через систему амакудари.
Во-вторых, подавляющее большинство органов местного самоуправления не обладает полной финансовой автономией и зависит от финансовых "вливаний" из центра.
В то же время экономические отношения центра и периферии не являются "улицей с односторонним движением". Пожалуй, прав в своих оценках профессор Принстонского университета Р. Дж. Самуэльс, который утверждает, что система вертикальных взаимоотношений между центральной и местными властями в Японии отнюдь не так проста и однозначна, как это часто представляется в западных исследованиях R. J. Samuels. The Politics of Regional Policy in Japan: Localities Incorporated? N. Y., 1983, p. 41-43, 56-58, 81-82.. В Японии, по его мнению, сосуществуют разнонаправленные формальные и неформальные, горизонтальные и вертикальные связи (например, национальные ассоциации глав местной власти, сами по себе созданные для укрепления горизонтальных связей и одновременно являющиеся проводниками правительственной политики). Местное управление имеет горизонтальный компонент, который не может быть должным образом оценен, если акцентировать внимание на Японии как вертикально организованном обществе. Большая часть горизонтальных связей осуществляется как ответ на экономические потребности, например объединение усилий при реализации каких-либо региональных проектов, управление общественными землями, распространение местных инициатив. Необходимость межрегиональных связей косвенно подтверждается планами создания специальных районов различными министерствами и ведомствами. Подобная тенденция нашла отражение и в законодательстве. Среди изменений, внесенных в закон "О местной автономии" в 1994 г., - юридическое признание коики рэнго ("ассоциаций обширных районов") со специальной системой управления, создаваемых для решения специфических задач силами нескольких префектур и (или) городов.
- 34)Ростовская область
- Общие данные по Ростовской области.
- 24. Система государственной службы в Ростовской области.
- 2.2 Инструменты реализации политики экономического развития Ростовской области
- 2.3 Направления совершенствования экономической политики Ростовской области
- Ростовская область
- География Ростовской области
- Животные Ростовской области