1.2 Государственное регулирование трудовых процессов в стране

В Конституции 1993 года Российская Федерация квалифицирована как «социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7.1). Однако критерии «достойной жизни» до сих пор не определены в законодательстве, в котором также не прописаны нижние границы социальной защищенности граждан.

Правовую основу государственной политики занятости составляют такие законодательные акты, как Трудовой кодекс Российской Федерации (принят 30 декабря 2001 года), Федеральные законы «О коллективных договорах и соглашениях» (11 марта 1992 года), «Об общественных объединениях» (19 мая 1995 года), «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (23 ноября 1995 года), «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О коллективных договорах и соглашениях» (24 ноября 1995 года), «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (12 января 1996 года), «Об основах обязательного социального страхования» (16 июля 1999 года), «О прожиточном минимуме в РФ» (24 октября 1997 года), «О государственной социальной помощи» (17 июля 1999 года), «О занятости населения в РФ» (в редакции от 20 апреля 1996 года, с изменениями и дополнениями от 17 июля 1999 года) и др.

К полномочиям федеральных органов государственной власти в осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения относятся [5]:

-- реализация основных направлений государственной политики в области содействия занятости населения, предупреждения массовой безработицы на территории Российской Федерации;

-- принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих общие принципы государственной политики в сфере занятости населения;

-- разработка и финансовое обеспечение федеральных целевых программ в области содействия занятости населения;

-- формирование и контроль за целевым использованием средств на финансирование мероприятий по содействию занятости населения (Государственный фонд занятости населения Российской Федерации; далее - фонд занятости);

-- определение минимальных и обязательных в Российской Федерации норм социальной и экономической защищенности граждан от безработицы;

-- координация деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам занятости населения;

-- формирование основных принципов социальной защиты работников несостоятельных организаций и организаций, осуществляющих структурные изменения производства.

Законодательством субъектов Российской Федерации, решениями органов местного самоуправления, а также коллективными договорами и соглашениями могут предусматриваться иные не противоречащие настоящему Закону условия и порядок выплаты пособия по безработице, прохождения безработными перерегистрации, уточнения приведенного в статье 4 настоящего Закона определения подходящей работы, усиливающие социальную защищенность граждан, включая продление сроков выплаты и увеличение размеров пособия по безработице, вознаграждения за труд на оплачиваемых общественных работах, а также стипендии в период обучения за счет средств субъектов Российской Федерации [16].

В целях содействия полной, продуктивной и свободно избранной занятости населения государство осуществляет:

-- разработку мер финансово-кредитной, инвестиционной и налоговой политики, направленных на рациональное размещение производительных сил, повышение мобильности трудовых ресурсов, развитие временной и самостоятельной занятости, поощрение применения гибких режимов труда, и других мер, способствующих сохранению и развитию системы рабочих мест;

-- правовое регулирование в области занятости на основе соблюдения законных прав и интересов граждан и соответствующих государственных гарантий, дальнейшее совершенствование законодательства о занятости населения;

-- разработку и реализацию федеральной и территориальных программ содействия занятости населения;

-- создание федеральной государственной службы занятости населения.

В соответствии со ст.5 Закон о занятости населения Российской Федерации государство проводит политику содействия реализации прав граждан на полную, продуктивную и свободно избранную занятость.

Государственная политика в области содействия занятости населения направлена на [5]:

-- развитие трудовых ресурсов, повышение их мобильности, защиту национального рынка труда;

-- обеспечение равных возможностей всем гражданам Российской Федерации независимо от национальности, пола, возраста, социального положения, политических убеждений и отношения к религии в реализации права на добровольный труд и свободный выбор занятости;

-- создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;

-- поддержку трудовой и предпринимательской инициативы граждан, осуществляемой в рамках законности, содействие развитию их способностей к производительному, творческому труду;

-- обеспечение социальной защиты в области занятости населения;

-- предупреждение массовой и сокращение длительной (более одного года) безработицы;

-- поощрение работодателей, сохраняющих действующие и создающих новые рабочие места прежде всего для граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы;

-- сочетание самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в обеспечении занятости населения и согласованности их действий при реализации федеральных программ, предусматривающих мероприятия по содействию занятости населения;

-- координацию деятельности в области занятости населения с деятельностью по другим направлениям экономической и социальной политики, включая инвестиционно - структурную политику, социальное обеспечение, регулирование роста и распределение доходов, предупреждение инфляции;

-- координацию деятельности государственных органов, профессиональных союзов, иных представительных органов работников и работодателей в разработке и реализации мер по обеспечению занятости населения и контроля за ними;

-- обеспечение занятости в местах проживания коренных малочисленных народов и других национальных меньшинств Российской Федерации с учетом их национальных и культурных традиций, а также исторически сложившихся видов занятости;

-- международное сотрудничество в решении проблем занятости населения, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации и иностранных граждан на территории Российской Федерации, соблюдение международных трудовых норм.

В «Федеральной целевой программе содействия занятости населения РФ на 2005-2010годы» [5] предусмотрена необходимость обеспечения в ближайшей перспективе взвешенности в политике занятости с тем, чтобы, с одной стороны, не допустить массовой безработицы, а с другой, - не препятствовать высвобождению излишней рабочей силы в связи со структурной перестройкой экономики.

Во всем спектре существующих теорий можно выделить ряд основных концептуальных подходов к выработке государственной политики в области регулирования занятости и функционирования рынка труда в рамках общей макроэкономической теории, а именно либеральный, кейнсианский, институциональный, плановый (табл. А2).

Проводимую в РФ политику занятости на данном этапе можно идентифицировать как упрощенный вариант либеральной модели с включением в нее ограниченного финансирования политики занятости в целом и активных программ политики занятости в частности. Реформирование российской экономики сопровождалось дерегулированием рынка труда: системы централизованного перераспределения трудовых ресурсов и единой тарифной сетки оплаты труда были отвергнуты как неэффективные. К тому же новая бюджетная система была не в состоянии справиться с прежним объемом социальных расходов. [14]

Возможность саморегулирования отечественного рынка труда затруднена, поскольку не выполняются важнейшие предпосылки: высокая мобильность рабочей силы и экономическая мотивация действий участников рынка. Мы уже говорили о совершенно недостаточной мобильности и ее причинах. Что касается низкой экономической мотивации субъектов рынка труда, то достаточно отметить такое явление, как скрытая безработица, представляющая собой пример неэкономической мотивации действий как работников, так и работодателей. [18]

Для российской экономики на данном этапе развития использование таких инструментов косвенного воздействия на сферу занятости, как элементы кредитно-денежной и фискальной политики затруднено по ряду достаточно хорошо известных причин.

Воздействие на рынок труда через манипулирование налоговыми ставками и объемом государственных расходов неэффективно, поскольку для российской экономики характерны две взаимообусловленные проблемы: укрывательство от уплаты налогов и дефицит бюджета. Первая проблема тесно связана с уже упоминавшимся недоверием к институтам власти, а дефицит бюджета является следствием низкого уровня налоговой дисциплины, причем значительное давление на бюджет оказывает накопленный за предыдущие годы, а также образовавшийся за годы реформ объем государственного долга. [15]

Одной из важнейших, на наш взгляд, причин несоответствия реальной экономической ситуации предпосылкам новой хозяйственной системы являются неоправданно высокие надежды на результаты процесса приватизации государственной собственности.

Рассмотрение мирового опыта проведения политики занятости и регулирования рынка труда наряду с анализом основных особенностей функционирования рынка труда России позволяет выделить преимущества и недостатки конкретного подхода и перспективы его применения в российских условиях. [24]

Кейнсианский подход обеспечивает оперативное воздействие на объемы совокупного спроса. При этом существует необходимость значительных финансовых затрат, а это выражается в дополнительной нагрузке на бюджет, негативном влиянии на уровень цен и т.д. Ограниченная применимость кейнсианских рецептов обусловлена фактической неспособностью государства финансировать соответствующие мероприятия за счет бюджетных источников. Вероятно, для российского правительства исчерпаны возможности привлекать на эти цели значительные объемы заемных средств.

Либеральный подход исходит из опоры на потенциал и инициативу частного сектора, а также на низкий объем прямых государственных затрат. Его недостатки заключаются в зависимости от конъюнктуры рынка и от уровня развития частного сектора. Реализации полноценной либеральной модели препятствуют низкая производительность труда, ограниченные инвестиционные ресурсы и как следствие этого недостаток незанятых рабочих мест в частном секторе, низкие доходы населения.

Институциональный подход предполагает создание, внедрение и развитие рыночных институтов как на частной, так и на государственной основе, регулирующее воздействие которых сосредоточивается на обеспечении более эффективных с различных точек зрения взаимодействий между рыночными агентами, абстрагируясь при этом от действия целой группы неблагоприятных факторов, таких, как скрытая безработица, занятость в теневых секторах экономики, низкая производительность труда и др. Невозможность применения институциональных мер к рынку труда РФ обусловлена крайне низким уровнем доверия (как некой общей категории) в российском обществе, поэтому попытки государственного регулирования процессов на рынке труда натолкнутся, скорее всего, на непонимание или даже противодействие со стороны экономических агентов.

Для снижения социальной напряженности необходим разумный компромисс в применении мер регулирования рынка труда, декларированных в рассмотренных концепциях [32]. Политика занятости, подчиненная интересам структурной перестройки экономики, направленной на сохранение потенциала сырьевого сектора и модернизацию отраслей обрабатывающей промышленности, интенсивное развитие сферы услуг и поддержку малого и среднего бизнеса.

С институциональной точки зрения своеобразие российского рынка труда состоит именно в том, как работают механизмы enforcementa - то есть механизмы, призванные обеспечивать исполнение законов и контрактов. Каналы, по которым осуществляется enforcement на рынке труда, многообразны. Помимо судебной системы это могут быть: надзорные органы исполнительной власти (наподобие Рострудинспекции); профсоюзы, заключающие коллективные договоры и следящие за их выполнением; привлечение работников или их представителей к участию в руководящих органах компаний (таков германский опыт); протестная активность (как организованная, так и неорганизованная); репутационные механизмы (когда предпринимателям с «плохой» репутацией становится трудно находить работников и партнеров по сделкам). Важная роль принадлежит также средствам массовой ип4юрмации, которые могут способствовать формированию в обществе негативного отношения к использованию неправовых трудовых практик. Наконец, еще одно, последнее средство, имеющееся в распоряжении работников, -это «голосование ногами», когда ответом на систематические нарушения законов и контрактов становится уход с предприятия. [18]

Выделяются несколько главных негативных последствий, которыми чревата чрезмерная зарегулированность рынка труда [21]:

- возлагая на работодателей разнообразные дополнительные обязательства, она повышает стоимость рабочей силы и, следовательно, сокращает на нее спрос;

- в большинстве случаев «избыточная» защита занятости распространяется не на всю экономику, а охватывает только ее центральное ядро. Результатом становится сегментация рынка труда;

- возникновение обширного неформального сектора, полностью свободного от действия формальных регуляторов. Здесь не признается никаких гарантий занятости, письменные контракты заменяются устными договоренностями, отношения между работниками и работодателями носят по большей части краткосрочный характер, оплата труда производится только наличными, налоги не платятся, споры разрешаются без участия государства и т. д. ;

- чрезмерная озабоченность защитой уже существующих рабочих мест способна затруднять создание новых рабочих мест. С одной стороны, крупные фирмы, на которые распространяются все законодательные и административные ограничения, вынуждены проявлять крайнюю осторожность при привлечении дополнительных работников, поскольку в случае ухудшения экономической ситуации от них не удастся быстро и легко освободиться. С другой стороны, успешно работающие небольшие фирмы останавливаются в своем развитии и не идут дальше определенного порога численности, так как при его превышении они подпадают под действие жестких регламентирующих норм и сталкиваются со скачкообразным ростом издержек на рабочую силу. Этим же объясняется отказ многих предпринимателей, вовлеченных в неформальную экономическую деятельность, от перехода в формальный сектор.