2.1 Причини виникнення державного боргу

Розвиток світового ринку, розширення масштабів міжнародної торгівлі, глобалізація виробництва й комерції, міжнародне економічне співробітництво і кооперація, вільний рух капіталів між країнами, міждержавна господарська інтеграція становлять одну із найзнаменніших тенденцій сучасності. Водночас і поряд з цим зберігаються відособленість національних економічних інтересів, конкуренція і протекціонізм. Без урахування комплексу цих суперечливих тенденцій неможливо зрозуміти природу іноземного кредитування, яке є важливою передумовою входження України у світове господарство.

Розвитку процесів іноземного кредитування сприяло виникнення у другій половині XIX століття такого явища, як міграція капіталів між країнами.

Якщо до середини XIX століття міжнародні господарські звязки, які формували світовий ринок, в основному зводилися до зовнішньої торгівлі й вивіз капіталу не відігравав значної ролі, то, починаючи з другої половини XIX століття, вивіз капіталу стає однією із найважливіших форм міжнародних господарських звязків.

На початку XX століття переважав вивіз капіталу у формі позик і портфельних вкладень, капітали йшли із розвинутих країн до країн, що розвиваються, і переважно в паливно-сировинні галузі. А після Другої світової війни випереджаючими темпами почали зростати обсяги прямих інвестицій за кордоном. Причому конкуренція на світовому ринку інвестицій постійно зростала і продовжує зростати нині.

Загрозу економіці становить не стільки сам по собі державний борг як такий, особливо якщо він не значно відхиляється за своїми параметрами від узагальнюючих макроекономічних показників, стільки зростання суми витрат на його обслуговування.

Головні причини виникнення державного боргу :

- хронічни йдефіцит державного бюджету;

- перевищення темпів зростання державних видатків над темпами зростання державних доходів;

- розширення економічної функції держави;

- залучення коштів нерезидентів з метою підтримки стабільності національної валюти;

- вплив політичних бізнес-циклів (надмірне збільшення державних видатків нарпередодні виборів з метою завоювання популярності у виборців) тощо.

Як свідчать аналітичні матеріали та літературні джерела, основними причинами державного боргу в Україні є: зменшення приросту національного доходу у звязку зі стагнацією економіки; збільшення бюджетних витрат, як наслідок економічної кризи та незбалансованої бюджетної політики; зменшення надходжень до бюджетів усіх рівнів порівняно з видатками через диспропорції основних галузей економіки України; відсутність чіткої фінансової стратегії уряду, яка повинна бути спрямована на перспективне підвищення стабільності Державного бюджету, національної валюти, економіки в цілому; інфляційні процеси, які є наслідком як обєктивних, так і субєктивних причин. До останніх у 2009 році додалася ще й світова економічна фінансова криза, яка вразила українську економіку і змусила залучити значні обсяги кредитних ресурсів.[21]

На відміну від багатьох інших держав світу в Україні до цього часу не існує цілісного сприйняття існуючої проблеми умовних боргових зобовязань , які являють собою державні фінансові зобовязання, що не обліковуються Урядом у складі державного боргу, але періодично та частково ним обслуговуються.

Загальний державний борг України з 1992 року поступово зростав. Це обумовлювалося різними чинниками: дефіцитністю державного бюджету та платіжного балансу, високою залежністю від імпорту енергоресурсів, неефективним використанням залучених кредитів та відсутністю належного контролю за цим процесом, несприятливим інвестиційним кліматом. Найбільшою мірою формування боргу було повязане з бюджетними дефіцитами, які мали місце до 2000 року. Прийняття бездефіцитного державного бюджету на 2000 та 2001 рр. дещо стабілізувало ситуацію. Але основні причини та джерела дефіциту, і насамперед, незбалансованість державного споживання і фінансових можливостей, залишалися. Це може призвести у перспективі до подальшого зростання державного боргу. [21].

Протягом 1992-1999 pp. Україна постійно мала дефіцит платіжного балансу по рахунку поточних операцій, для фінансування якого доводилось залучати іноземні кредити. У цей час в економіці України спостерігались тенденції, які спонукали до розширення зовнішнього фінансування, а саме: збільшення відємного сальдо з торгівлі товарами та послугами; необхідність обслуговування зовнішнього боргу за основною сумою і відсотками та нарощування міжнародних резервних активів України в МВФ.

Таким чином, заборгованість держави переважно формується за рахунок зовнішніх запозичень.

Державний внутрішній борг України започаткував свою історію з прийняття в 1992 р. Закону України «Про державний внутрішній борг України».

У розвитку ринку державних цінних паперів та формування внутрішнього Державного боргу можна виділити чотири основні етапи.

І етап тривав з моменту оголошення незалежності України до 1993 р. Для цього періоду характерним є покриття дефіциту бюджету Національним банком України без оформлення Урядом боргових зобовязань перед Центральним банком.

Протягом II етапу (1993-1995 pp.) дефіцит Державного бюджету покривався за рахунок прямих кредитів Уряду з боку Національного банку України та комерційних банків.

Законом України “Про структуру державного внутрішнього боргу України станом на 1 січня 1996 року і граничного розміру державного внутрішнього боргу України на 1996-1997 роки” № 27/97-ВР від 23.01.97 р. (ст. 2) заборгованість Уряду перед Національним банком України в сумі 7,7 млрд грн передбачено до списання, але за відсутністю джерел покриття досі ще не списано борги Уряду.

Третій етап починається з моменту випуску ОВДП відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 23 серпня 1994 р. № 586 «Про випуск облігацій внутрішньої державної позики 1995 року». Щорічно такими постановами регулюються основні умови випуску та розміщення внутрішньої державної позики.

Для цього етапу характерним є:

* невисокі темпи інфляції та деяка стабілізація національної грошової одиниці;

* зниження рівня облікової ставки НБУ;

* зміцнення ринку державних цінних паперів;

* допуск нерезидентів до ринку державних цінних паперів відповідно до постанови Уряду та НЁУ від 31 серпня 1996 р. «Про порядок здійснення нерезидентами операцій з облігаціями внутрішніх державних позик».

Розширення ринку ОВДП за рахунок залучених коштів нерезидентів дало можливість зміцнити курс гривні та збільшити обсяг валютних резервів Національного банку У країни.

Цей етап тривав до другої половини 1998 р.

Четвертий етап почався з другої половини 1998 р. і триває до цього часу.

Характерні ознаки цього етапу:

* відплив іноземного капіталу з ринку ОВДП, що повязано зі світовою фінансовою кризою;

* зменшення обсягів резервів Національного банку України у звязку з погашенням державою зобовязань по ОВДП перед нерезидента ми і необхідністю утримання гривні в межах валютного коридору,

* прагнення комерційних банків та інших власників ОВДП здійснити їх продаж;

* невиконання доходної частини бюджету, в результаті чого Уряд для погашення внутрішніх боргових зобовязань змушений був використовувати кредити міжнародних фінансово-кредитних інституті в;

На відміну від внутрішнього боргу, зобовязання за якими перед кредиторами (населенням) тягнуться ще з часів Радянського Союзу, зовнішній борг України започаткований з моменту проголошення незалежності держави.[5]

Еволюцію розвитку Державного зовнішнього боргу України можна поділити на чотири етапи. Перший етап тривав з 1992 р. до першої половини 1994 р. Згідно з постановою Президії Верховної Ради України у 1992 р. Уряд незалежної країни вперше залучив іноземні кредити під державні гарантії. Для цього періоду характерним є стрімке зростання зовнішнього державного боргу, який формувався переважно за рахунок боргів перед країнами СНД (насамперед, Росією та Туркменією за енергоносії).

На початку 1994 р. зовнішній борг становив 3,6 млрд дол. США.

Другий етап охоплює період другої половини 1994 p., першу половину 1997 р.

У цей час спостерігається подальше зростання заборгованості держави в основному за рахунок кредитів міжнародних фінансово-кредитних організацій, а також зростання заборгованості за енергоносії. Протягом цього періоду було здійснено реструктуризацію боргових зобовязань України перед Росією. Так, 20 березня 1995 р. було підписано Міжурядову Угоду про реструктуризацію заборгованості України по державних кредитах, наданих Росією в 1993 р. Відповідно до цієї угоди були реструктуризовані платежі на суму 1,13 млрд дол. США, і Україна в 1995-1996 pp. сплачувала лише проценти за кредитами, а термін погашення самого кредиту починався з 1997 р. Реструктуризація заборгованості перед Росією сприяла поліпшенню портфеля зовнішньої кредитної заборгованості країни та більш ефективному його управлінню.

На цьому етапі зовнішній борг України зріс на 5,292 млрд. грн.

Третій етап (перша половина 1997 р. - перша половина 1998 р.).

Цей етап характеризується тим, що Україна активно залучає кошти зовнішніх міжнародних ринків капіталів, що було обумовлена більш низькою вартістю запозичень на зовнішньому ринку порівняно із внутрішнім.

За цей період зовнішній борг України зріс на 1,758 млрд грн.

Четвертий етап (перша половина 1998 р. до нинішнього часу).[7]

2.2 Аналіз структури і динаміки державного боргу України

Загальний державний борг України з 1992 року поступово зростав. Це обумовлювалося різними чинниками: дефіцитністю державного бюджету та платіжного балансу, високою залежністю від імпорту енергоресурсів, неефективним використанням залучених кредитів та відсутністю належного контролю за цим процесом, несприятливим інвестиційним кліматом. Найбільшою мірою формування боргу було повязане з бюджетними дефіцитами. Але основні причини та джерела дефіциту, і насамперед, незбалансованість державного споживання і фінансових можливостей, залишалися. Це може призвести у перспективі до подальшого зростання державного боргу. Залишаючись достатньо високим, рівень державного боргу України водночас не є критичним. Згідно з міжнародними стандартами (Маастрихтською угодою) критичними вважаються боргові зобовязання держави, які перевищують 60% від ВВП [8].

Щоб побачити розмір зростання державного та гарантованого державного боргу слід проаналізувати структуру державного боргу за 2010-2012 роки.

Станом на 31 грудня 2010 року державний та гарантований державою борг України становив 432235,4 млн. грн., або 54289,3 млн. дол. США, в тому числі: державний та гарантований державою зовнішній борг - 276745,6 млн. грн., або 34759,6 млн. дол. США; державний та гарантований державою внутрішній борг - 155489,8 млн. грн., або 19529,7 млн. дол. США.

Державний борг України становив 323475,2 млн. грн., або 40628,9 млн. дол. США.

Державний зовнішній борг становив 181813,1 млн. грн., або 22836,0 млн. дол. США. Державний внутрішній борг становив 141662,1 млн. грн. або 17792,9 млн. дол. США.

Гарантований борг України становив 108760,2 млн. грн., або 13660,4 млн. дол. США, в тому числі: гарантований зовнішній борг - 94932,5 млн. грн., або 11923,6 млн. дол. США; гарантований внутрішній борг - 13827,8 млн. грн., або 1736,8 млн. дол. США.

Протягом 2010 року сума державного та гарантованого державою боргу України без врахування запозичених коштів, спрямованих на вирішення утворених в попередніх роках проблем (погашення заборгованості минулих років з відшкодування ПДВ, збільшення статутного капіталу Державної іпотечної установи, НАК «Нафтогаз України» та Укрексімбанку) збільшилася у гривневому еквіваленті на 82104,2 млн. грн., що на 36,1 відсотка менше, ніж приріст державного та гарантованого державою боргу за 2009 рік - 128493,7 млн. гривень.[10, Додаток А]

А станом на 31 січня 2013 року державний та гарантований державою борг України становив 527.451.800,11 тис.грн. або 65.989.215,59 тис.дол.США, в тому числі: державний та гарантований державою зовнішній борг - 309.852.828,82 тис.грн. (58,75% від загальної суми державного та гарантованого державою боргу) або 38.765.523,44 тис.дол.США; державний та гарантований державою внутрішній борг - 217.598.971,29 тис.грн. (41,25%) або 27.223.692,15 тис.дол.США.

Державний борг України становив 410.964.780,57 тис.грн. (77,92% від загальної суми державного та гарантованого державою боргу) або 51.415.586,23 тис. дол .США. Державний зовнішній борг становив 209.575.366,60 тис.грн. (39,73% від загальної суми державного та гарантованого державою боргу) або 26.219.863,21 тис. дол. США. Державний внутрішній борг становив 201.389.413,97 тис .грн. (38,18% від загальної суми державного та гарантованого державою боргу) або 25.195.723,02 тис .дол. США.

Гарантований державою борг України становив 116.487.019,54 тис.грн. (22,08%) або 14.573.629,36 тис.дол.США, в тому числі: гарантований зовнішній борг - 100.277.462,22 тис.грн. (19,01%) або 12.545.660,23 тис.дол.США; гарантований внутрішній борг - 16.209.557,32 тис.грн. (3,07%) або 2.024.969,13 тис.дол.США.[9, Додаток Б]

Тобто розмір державного та гарантованого державного боргу за цей період зріс на 95,216 млрд. грн. Детальніше структуру та динаміку державного боргу показано в таблиці 2.2

Таблиця 2.2 Аналіз динаміки державного та гарантованого державного боргу за 2010 - 2012 роки млрд. грн.

Як ми бачимо, загальна сума державного боргу значно зростала з року в рік. Аналізуючи структуру боргу, видно, що зростання досягає саме зовнішній борг, як прямий так і гарантований. Так, прямий зовнішній борг зріс з 181,8 млрд. грн у 2010 році до до 208,8 у 2012 році, тобто збільшився на 83,2 млрд. грн, або на 19,2%. Аналогічний показник по гарантованому боргу зріс із 94,9млрд. грн. до 100,1 млрд. грн. за відповідний період, тобто зростання абсолютного показника становить 5,2 млрд. грн., а у відносному розрахунку він дорівнює 3,3%. Одним з факторів, який мав вагомий вплив на даний процес, стало падіння курсу гривні через світову фінансову кризу. Перевищення фактичного обсягу державного боргу над граничним спричинене стрімким зростанням курсів іноземних валют. Таке падіння національної валюти, спричинене негативним впливом світової фінансової кризи, не було передбачено державним бюджетом,. В 2012 році державний борг також збільшився (на 8,9% порівняно з 2011 роком). Державний борг України становив 515,4 млрд. грн.

Протягом 2011 року забезпечено утримання обсягу державного боргу на економічно безпечному рівні. З метою рівномірного забезпечення попиту на внутрішньому фінансовому ринку боргові інструменти розміщено відповідно до оприлюдненого графіка, який розроблено з урахуванням строків внесення та обсягів платежів, повязаних з погашенням та обслуговуванням державного боргу, а також з метою недопущення пікових навантажень на державний бюджет.

Крім того, здійснено заходи, спрямовані на удосконалення нормативно-правової бази та механізмів управління державним боргом, у тому числі з метою зменшення ризиків у сфері управління державним боргом та забезпечення мінімізації втрат бюджетних коштів під час управління державними зобовязаннями, зокрема: внесено зміни до Бюджетного кодексу України щодо складу, принципів формування, механізму управління державним боргом, надання місцевих гарантій тощо; прийнято ряд актів Кабінету Міністрів України, повязаних з вирішенням питань управління державним боргом, а саме:

- постанову Кабінету Міністрів України від 19 січня 2011 р. N 65 "Про затвердження порядків розміщення тимчасово вільних коштів єдиного казначейського рахунка шляхом придбання облігацій внутрішньої державної позики і розміщення тимчасово вільних коштів єдиного казначейського рахунка та коштів валютних рахунків державного бюджету на депозитних рахунках" (Офіційний вісник України, 2011 р., N 8, ст. 378);

- постанову Кабінету Міністрів України від 23 лютого 2011 р. N 131 "Про затвердження Положення про управління ризиками, повязаними з наданням державних гарантій, та розподіл таких ризиків між державою, кредиторами і позичальниками" (Офіційний вісник України, 2011 р., N 14, ст. 569);

- постанову Кабінету Міністрів України від 2 березня 2011 р. N 170 "Про затвердження Середньострокової стратегії управління державним боргом на 2011 - 2013 роки" (Офіційний вісник України, 2011 р., N 16, ст. 658);

- постанову Кабінету Міністрів України від 2 березня 2011 р. N 174 "Питання обліку заборгованості, в тому числі простроченої, перед державою за кредитами, залученими державою або під державні гарантії, бюджетними позичками / фінансовою допомогою, наданими Міністерством фінансів у 1993 - 1998 роках, нарахування пені та списання безнадійної заборгованості" (Офіційний вісник України, 2011 р., N 16, ст. 662);

- постанови Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 р. N 1011 (Офіційний вісник України, 2011 р., N 75, ст. 2809) і від 12 грудня 2011 р. N 1280 (Офіційний вісник України, 2011 р., N 97, ст. 3540), якими визначено основні умови випуску та порядок розміщення середньострокових та довгострокових державних облігацій з індексованою вартістю, а також короткострокових та середньострокових державних облігацій, номінованих в іноземній валюті; удосконалено визначений Мінфіном механізм конкурсного відбору первинних дилерів, що провадять діяльність на ринку державних цінних паперів.[10]

За таких умов нові цінні папери можуть бути придбані банками, юридичними та фізичними особами, у тому числі нерезидентами, шляхом співпраці на ринку державних цінних паперів з первинними дилерами Мінфіну.

Активізація роботи з державними цінними паперами дала змогу істотно підвищити привабливість національного фондового ринку для інвесторів та проводити більш гнучку політику у сфері управління державним боргом.

Протягом 2011 року продовжено співпрацю з Міжнародним валютним фондом, що позитивно вплинуло на динаміку економічного зростання, посилення стабільності системи державних фінансів, оздоровлення банківської системи та покращення інвестиційного клімату.

Важливим елементом державної політики у борговій сфері залишається співробітництво з чотирма впливовими міжнародними рейтинговими агентствами, рейтинги яких є основними індикаторами суверенних ризиків держави ("Standard and Poors", "Fitch Ratings", "Moodys Investors Service" та "Rating and Investment Information, Inc.").

На сьогодні продовжується реалізація спільного проекту Твінінг у сфері управління державним боргом та бюджетного прогнозування, який передбачає вивчення іноземної практики розвитку внутрішнього ринку державних цінних паперів, управління ризиками державного боргу та оптимізацію надання державних гарантій.

Обсяг запозичень для фінансування дефіциту державного бюджету у 2011 році становив 80,6 млрд. гривень, у тому числі за рахунок внутрішніх запозичень - 53,4 млрд. та за рахунок зовнішніх запозичень - 27,2 млрд. гривень. Середньозважена ставка за облігаціями внутрішньої державної позики у 2011 році становила 8,91 відсотка (у 2010 році - 12,7, у 2009 році - 20,2 відсотка). У 2011 році випущено облігації зовнішньої державної позики із строком обігу 10 років із ставкою 7,95 відсотка та облігації зовнішньої державної позики із строком обігу 5 років із ставкою 6,25 відсотка. Державний борг на 31 грудня 2011 р. становив 357,3 млрд. гривень.[10]

Фінансування державного бюджету за рахунок боргових джерел у 2012 році планується в обсязі 98,5 млрд. гривень, з яких 61 млрд. гривень, або 61,9 відсотка, становлять внутрішні запозичення, а 37,5 млрд. гривень, або 38,1 відсотка, - зовнішні запозичення.

Враховуючи такий обсяг запозичень, передбачених у Законі України "Про Державний бюджет України на 2012 рік", обсяг державного боргу в національній валюті становитиме 415,3 млрд. гривень.

Основним фактором посилення боргового навантаження на державний бюджет у найближчій та середньостроковій перспективі є необхідність погашення боргів, здійснених за останні чотири роки.

Протягом 2012 року пікове навантаження створювалося за рахунок погашення зовнішніх позик, здійснених у 2010 році, облігацій зовнішніх державних позик 2007 року в сумі 4 млрд. гривень та позики Міжнародного валютного фонду в сумі 7,3 млрд. гривень, здійсненої у 2008 році.

Середньострокова перспектива у борговій сфері характеризується високим ризиком запозичення та помірним відсотковим ризиком. Крім того, потенційними факторами, що можуть збільшити ризики для України, є:

- зменшення попиту на вітчизняні товари та послуги на зовнішньому ринку;

- погіршення показників платіжного балансу;

- девальвація/ревальвація національної валюти;

- погіршення ситуації на світовому фінансовому ринку;

- недостатнє відновлення функціонування банківського сектору та його залежність від зовнішніх кредитних ресурсів.

Інтегровані показники валютного ризику, повязаного із зростанням витрат на погашення державного боргу під час девальвації національної валюти на одиницю в період 2012 - 2014 років, становитимуть відповідно 9,75, 8,5 і 4,75 бала (максимальне значення - 12,5 бала). При цьому інтегровані показники ризику щодо частки державного боргу в іноземній валюті залишатимуться на позначці 7,25 бала протягом усього зазначеного періоду.[10]

Інтегровані показники відсоткового ризику щодо частки боргу з плаваючими ставками становитимуть 3,5 бала у 2012 і 2013 роках і 2,25 бала у 2014 році.

Аналіз динаміки державного боргу України свідчить про відсутністьдовгострокової програми управління державним боргом. Запозичення, які здійснюються, є скоріше реакцією на поточну конюнктуру, ніж етапом виваженої боргової політики. Також, важливим залишається питання досягнення боргової безпеки для України.

Оскільки ємність внутрішнього ринку капіталу є недостатньою для створення бази розвитку внутрішніх запозичень, то пріоритетним напрямком боргової політики має стати розвиток фінансового ринку в напрямі активізації вторинного ринку державних цінних паперів, сприяння розширенню кола інвесторів, особливо залученню інституціональних інвесторів. Важливим аспектом постає підвищення ліквідності державних цінних паперів. Розвиток внутрішнього ринку державних запозичень маєбути стимульований запровадженням облігацій внутрішньої державної позики зплаваючою відсотковою ставкою, що привязана до темпів інфляції і розповсюдженнямїх серед фізичних осіб.[7]