Анализ и прогнозирование развития российского рынка газа

дипломная работа

1.4.2 Концепции либерализации рынка газа

Разработка путей преобразования газовой отрасли России, перевод ее в долгосрочный, оптимальный с точки зрения страны, режим функционирования идет под различными лозунгами. Но вряд ли можно признать удачным какой-нибудь из них. Выдвинутая цель -- либерализация газового рынка России -- постоянно сталкивается с нападками противников реформ, утверждающих, что нельзя либерализовать несуществующий, не сложившийся рынок. С другой стороны, зацикленность на «расчленении» ОАО «Газпром» нередко подменяет комплексный подход к переустройству газового бизнеса на взвешенной, ответственной рыночной основе.

Во всех концепциях либерализации российской газовой отрасли присутствуют некоторые обоснованные элементы. Их объединение в комплексное видение проблем способно создать основу устойчивого развития газовой отрасли и российской экономики в целом.

Можно насчитать около дюжины концепций и рекомендаций по реформированию существующего положения на рынке газа, причем складывались они поэтапно по мере обострения проблем в газовой отрасли. « Независимые производители и перспективы развития отрасли России» В. Н. Баранов

1. Рекомендации МВФ по реструктуризации естественных монополий

«Рекомендации» были разработаны и предоставлены Правительству РФ для исполнения при получении Россией кредита в 6 млрд. долл. на проведение рыночных реформ. В этот документ впервые вошел тезис, который для многих авторов-реформаторов стал камнем преткновения: о необходимости разделения «Газпрома» на транспортную, добычную и сбытовую составляющие.

2. Указ Президента №426

Указ был подготовлен, когда в состав правительства Российской Федерации входили вице-премьеры А.Б. Чубайс и Б.Е. Немцов, а также руководивший в начале 1997 г. Министерством экономики Е.Г. Ясин, представлявшие «реформаторский» блок. Цель принятия документа -- радикальные рыночные преобразования в электроэнергетике, газовой отрасли, на железнодорожном транспорте и в области связи. Во исполнение Указа было принято Постановление Правительства № 987 «Об утверждении Программы мер по структурной перестройке, приватизации и усилению контроля в сферах естественных монополий». Концепция стала первым и на долгое время единственным программным документом, специально посвященным реформированию естественных монополий, принятым на столь высоком уровне (Указ Президента). До настоящего времени Указ №426 не отменен.

Основные положения концепции, изложенные в Указе №426:

формирование рыночных отношений в сфере газовой отрасли РФ путем создания условий, благоприятных для развития независимых производителей газа, и одновременном повышении эффективности регулирования деятельности монополии ОАО «Газпром»;

структурная реформа «Газпрома» посредством внутрифирменного (врамках ОАО «Газпром») обособления подразделений по транспортировке от подразделений по добыче газа на последнем, третьем этапепроведения реформы.

Указ не конкретизирует направления реформирования, не делегирует министерствам и ведомствам полномочий по разработке механизмов проведения. В документе отсутствует анализ состояния отрасли и нет прогноза результатов реализации концепции. Тем не менее, она привлекает внимание разработкой положений по обеспечению недискриминационного доступа производителей газа к газотранспортным системам и потребителям.

3. Заявление Правительства и ЦБ РФ 1998 г.

После дефолта 1998 г. встала задача возобновления кредитования России со стороны международных финансовых организаций. Фактором, способствующим получению Россией займов МВФ и МБРР, явилось согласование с этими институтами Постановления Правительства РФ от 19.07.1999г. №829, а также согласование с ними Правительством и ЦБ РФ экономической политики. В этих целях в 1998 гг. были разработаны и утверждены «Заявление Правительства РФ и ЦБ РФ об экономической политике на 1999 г.» и «Письмо Правительства РФ и ЦБ РФ о политике развития для целей третьего займа на структурную перестройку экономики».

Оба документа содержат пассажи об институциональных преобразованиях в отраслях естественных монополий, в том числе, в газовой отрасли. Однако они носят общий характер, не конкретизируют направления реформ, делегирования ответственности за разработку конкретных механизмов реализации реформ и перечня соответствующих нормативных и правовых актов. Анализ состояния газовой отрасли отсутствует. С этой точки зрения указанные документы не были востребованы для работы над преобразованием газовой отрасли.

4. Концепция Минтопэнерго и Минэкономики Российской Федерации

После финансового кризиса августа 1998 г., Правительство С.В.Кириенко было отправлено в отставку. В ситуации неопределенности с главой Правительства Минтопэнерго и Минэкономики РФ в рамках выполнения Заявления Правительства и ЦБ РФ и соответствующих поручений подготовили и направили в Правительство «Концепцию (стратегию) развития газовой отрасли».

В письме Минтопэнерго РФ от 2 сентября 1998 г., которое сопровождало проект в Правительство, указывалось, что «Концепция» требует дальнейшей доработки и содержалась просьба дать соответствующие поручения. В марте 1999 г. Минэкономики направило в Правительство проект «Стратегии развития газовой отрасли», который фактически был осовремененным вариантом «Концепции» Минтопэнерго. Впоследствии работа над стратегией была прекращена.

Среди особенностей концепции Минтопэнерго можно выделить следующее:

большая ее часть посвящена описанию текущего состояния отрасли и предполагаемым показателям ее будущего развития,

под «реформированием» отрасли понимается изменение организационной структуры РАО «Газпром», проводимое во внутрикорпоративных целях,

конкретные предложения по изменению отношений в сфере функционирования и регулирования газовой отрасли отсутствуют.

Все это не позволяет считать данный документ полноценной концепцией развития рынка газа и реформирования газовой отрасли.

5. Распоряжение Правительства №1072-р

В начале 2000 г., после прихода к власти нового Президента, в «Центре стратегических разработок» были разработаны основные направления экономической политики Российской Федерации на ближайшие годы и перспективу На базе разработок был принят «План действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 гг.».

Кроме утверждения этого плана Распоряжение № 1072-р устанавливало персональную ответственность руководителей федеральных органов за разработку и принятие отнесенных к их ведению основных мероприятий. МЭРТ и другим федеральным органам было поручено в 2-х месячный срок подготовить и в установленном порядке представить в Правительство план законопроектной деятельности.

Основные положения документа включали в себя сформулированные в виде поручений соответствующим федеральным органам планы по разработке концепции развития рынка газа в РФ и программы повышения цен на газ.

Однако большинство запланированных документом мер не выполнено, ключевые документы (концепция развития рынка газа и программа повышения цен на газ) не были приняты.

6. Исследование для Минтопэнерго/МБРР

Материал «Статус подотрасли газораспределения, включая ее взаимоотношения с подотраслями добычи и транспорта газа, и с учетом экономических интересов потребителей в России» был подготовлен по заказу Минтопэнерго РФ в 1999-2000 гг. в рамках работ по программе исследований, финансируемых за счет средств займа Всемирного Банка. Разработчиками выступали Институт энергетических исследований РАН, а также известные международные консультационные компании CERA и «Артур Андерсен».

Содержание этого материала легло в основу нескольких документов программно-концептуального характера по вопросам реформирования газовой отрасли (Распоряжение Правительства РФ №1072-р; Концепция развития рынка газа, направленная ФЭК в Правительство РФ в ноябре -- декабре 2000 г.; Концепция развития рынка газа в РФ, разработанная ФЭК России зимой весной 2001 г.).

7. Концепция либерализации газовой отрасли Союза независимых производителей газа

Общие принципы этой концепции заключаются в следующем:

реформирование газовой отрасли должно проводиться эволюционным путем, в несколько этапов, общий срок проведения реформ должен занять не менее 8-10 лет,

решение о сроках реализации этапов реформирования газовой отрасли, а также о комплексе мероприятий, реализуемых на каждом из этапов, принимает Правительство Российской Федерации.

В концепции были выделены три стадии реформы, которая должна была охватывать десятилетний период и осуществляться поэтапно с тем, чтобы избежать негативных последствий для энергетической безопасности России. « Независимые производители и перспективы развития газовой отрасли России» В.Н. Баранов

На первом этапе реформы (2003-2005) предусматривались:

*реализация принципа перехода к раздельному учету затрат на добычу, транспортировку и реализацию газа, что предполагает формирование газодобывающих, транспортной и торговых компаний в рамках единого ОАО «Газпром» в форме его 100-процентных дочерних структур;

*создание двухсекторной модели российского рынка газа из регулируемого и нерегулируемого секторов с целью постепенной либерализации внутренних цен на газ. разработка порядка доступа не входящих в структуру ОАО «Газпром» газодобывающих компаний к экспорту в страны ближнего и дальнего зарубежья;

подготовительная работа по объединению рынков ОАО «Газпром»;

внесение необходимых поправок в российское законодательство, отменяющих закрепление в собственности ОАО «Газпром» Единой системы газоснабжения и перевода ее в государственную собственность; закрепляющих равную степень ответственности за надежность газоснабжения Российской Федерации ОАО «Газпром» и не входящих в его структуру газодобывающих компаний; вводящих перечень секторов и объектов стратегического и социального назначения, снабжаемых газом по льготным ценам, которые дотируются за счет государственного бюджета;

создание дифференцированного порядка налогообложения газодобычи в зависимости от горно-геологических и природно-климатических условий газодобычи, а также степени выработанности месторождений, определяются соответствующие поправки в российское законодательство.

Второй этап предполагаемой реформы (2006-2010 гг.) должен был содержать следующие аспекты:

Расширение свободного сектора торговли газом до 50-60% от общего объема рынка при соблюдении принципа, когда ОАО «Газпром» поставляет на свободный сектор объемы газа, не превышающие объемы поставок не входящими в его структуру газодобывающими компаниями;

Фактическая отмена разделения рынков акций ОАО «Газпром», организация торговли акциями компании по правилам, общепринятым на российском фондовом рынке;

Введение в действие правил доступа независимых производителей газа к экспорту в страны дальнего зарубежья;

Внесение поправок в российское законодательство в части дифференцированного налогообложения газодобычи.

Третий -- заключительный этап реформы (2011-2013 гг.) будет определяться итогами первых двух этапов. На этом этапе должно быть отменено государственное регулирование цен на газ и осуществлен переход к государственному регулированию тарифов на услуги по его транспортировке (за исключением законодательно определенных секторов и объектов стратегического социального назначения, снабжаемых газом по льготным ценам, которые дотируются за счет государственного бюджета). К тому времени будет понятно, каким образом следует организовывать функционирование ГТС в системе отношений в газовой отрасли.

Все же следует признать, что в центре общественных дискуссий (и основой разработки консолидированной версии реформы на государственном уровне) стали четыре основные концепции ОАО «Газпром» (естественно, самая консервативная), Министерства экономического развития и торговли (радикальная), Федеральной энергетической комиссии и Российского союза предпринимателей и промышленников (обе по разному, но все же компромиссные по сути).

Долгое время ОАО «Газпром» занимал выжидательную позицию по вопросам реформирования газовой отрасли. Однако это не означало, что ничего не делалось для того, чтобы сохранить свои привилегированные позиции. Напротив, на все ветви государственной власти осуществлялся планомерный нажим.

Однако инерция неудовлетворенности положением дел в газовой отрасли в сочетании со все более агрессивными интересами «негазпромовских» добывающих компаний не позволили полностью снять эти вопросы с общественной повестки дня. Емкий лозунг «Газпром -- национальное достояние» стал дополняться интеллектуальным наступлением неровным, некомплексным, часто носящим реагирующий характер. Стали создаваться тактические союзы, начались переговоры с основными возмутителями спокойствия.

Пожалуй, впервые в комплексном виде концептуальные установки реформирования отрасли были сформулированы в письме председателя правления ОАО «Газпром» А.Б. Миллера Президенту Российской Федерации В.В. Путину в декабре 2002 г. Судя по публичным материалам, основные моменты подхода «Газпрома» к этим проблемам сводились к следующему:

Разработке правительственной концепции развития рынка газа должно предшествовать принятие основных положений Энергетическойстратегии России на период до 2020 года. (Это требование «Газпромабыло удовлетворено. Энергетическая стратегия была принята окончательно в августе 2003 г.);

Должна быть разработана государственная программа поэтапного повышения цен на газ;

Должны быть разработаны принципы участия независимых производителей газа в реконструкции газотранспортной системы;

«Газпрому» необходимо предоставить право продавать часть газа на российском рынке по свободным ценам.

В дальнейшем конкретные направления были развернуты. Так, «Газпром» исходит из того, что в ближайшие 5-6 лет в России должен быть создан и начать функционировать двухсекторный оптовый рынок газа с регулируемыми и «свободными» ценами. Основную опасность экспериментов в газовой отрасли «Газпром» видит в возможности дестабилизации социально-экономического развития страны, потери инвестиционного потенциала. Для предотвращения такого развития событий необходимо постепенно сближать регулируемые цены с уровнем рыночных цен и одновременно сокращать объем регулируемого рынка в пользу нерегулируемого.

Переход на преимущественно рыночные условия, наверняка, осложнит положение социально уязвимых слоев населения. Для предотвращения таких последствий необходимо заблаговременно разработать эффективную систему мер на адаптационный период, включая, возможно, целевое субсидирование.

8. Концепция либерализации газовой отрасли ОАО «Газпром»

Фактически первый раз мнение «Газпрома» относительно реформирования отрасли было представлено в апреле 2002 г. Тогда на заседании Правления общества были одобрены основные принципы перспективной политики ценообразования на газ на внутреннем рынке.

На протяжении 2002 и в начале 2003 годов члены руководства ОАО «Газпром» не раз делали заявления, которые при желании можно было толковать как готовность обсуждать ранее «запретные» темы. Наиболее важными темами для «Газпрома» являются:

Необходимость обособления системы магистральных газопроводов и диспетчерской работы внутри самого «Газпрома» и повышение уровня прозрачности информации о наличии газотранспортных мощностей и тарифов на их использование;

Упрощение правил и процедур допуска сторонних организаций к газотранспортной системе;

Введение единого тарифа на транспортировку газа всех компаний, включая «Газпром»;

*Целесообразность и оптимальные формы и условия участия независимых газовых компаний к экспорту, при обязательном сохранении за «Газпромом» («Газэкспортом») функций единого экспортного канала.

В марте 2003 года был представлен «Проект Концепции развития рынка газа в Российской Федерации», подготовленный ОАО «Газпром». Данный проект рассматривает, помимо вышеперечисленных вопросов, создание в России нерегулируемого сегменты рынка газа с последующим полным вытеснением регулируемого сегмента.

Формирование рынка газа предполагает решение следующих основных задач:

создания эффективного механизма использования резервов и новых технологий, направленных на снижение издержек в сфере производства, транспорта, хранения, распределения и сбыта газа, улучшения финансового состояния организаций отрасли;

ликвидации диспропорций развития газового рынка, сдерживающих производственное развитие газовых компаний, снятия административных ограничений и расширения сферы применения рыночных механизмов;

*формирования оптимальной структуры топливно-энергетического баланса страны, рационального использования газа и стимулирования газосбережения во всех сферах экономики;

создания благоприятных условий для освоения новых месторождений, строительства и эксплуатации новых мощностей по транспорту, хранению и распределению газа, стимулирования новых производителей газа;

повышения открытости торговли. Создания торговых площадок и определения принципов взаимодействия с субъектами рыночной инфраструктуры. Повышения открытости информации, характеризующей спрос и предложение на рынке. Развития долгосрочных отношений и инструментов срочного рынка;

*поэтапной ликвидации перекрестного субсидирования в газовой отрасли и совершенствования системы поддержки малообеспеченных слоев населения;

*сохранения и развития инфраструктуры газоснабжения, включающей в себя промыслы, магистральные и распределительные сети, хранилища газа и систему диспетчерского управления;

*улучшения нормативной правовой базы функционирования отрасли в рыночных условиях.

Формирование рынка газа в Российской Федерации осуществляется под контролем и при непосредственном участии государства и основывается на следующих принципах:

*развития конкуренции в сфере добычи газа и оказания услуг (проектирование, строительство, ремонт и др.) в газовой отрасли;

*торговли газом на основе расширения сферы нерегулируемого сегмента рынка, включая биржевую торговлю;

развития межтопливной конкуренции (газ, мазут, уголь и другие);

проведения тарифной политики, обеспечивающей экономическую обоснованность регулируемых цен (тарифов) с учетом самофинансирования газовой отрасли, постепенный переход от государственного регулирования цен на газ к рыночному формированию цен на основе спроса и предложения;

обеспечения финансовой прозрачности регулируемых государством видов деятельности;

защиты потребителей газа и иных субъектов газового рынка от недобросовестной конкуренции и монопольных действий;

обеспечения недискриминационного доступа к свободным мощностям магистральных и распределительных газопроводов всем производителям газа в соответствии с установленными правилами;

обеспечения прав и гарантий инвесторов, кредиторов и акционеров;

сохранения Единой системы газоснабжения как основы газообеспечения России;

деконцентрации внутреннего рынка газа за счет появления на нем новых хозяйствующих субъектов, как отечественных, так и зарубежных;

постепенного дерегулирования сложившихся экономических и хозяйственных отношений;

обеспечения всем участникам рынка равных условий осуществления хозяйственной деятельности на рынке газа в соответствии с действующим законодательством.

В данном документе, тем не менее, не уделяется внимание вопросам реструктуризации самого ОАО «Газпром». Таким образом любые инициативы «Газпрома» по возможным изменениям газового бизнеса в России исходят из основополагающего тезиса -- именно за ним должны сохраниться рычаги управления газовой отраслью страны.

В марте 2004 года А.Б: Миллер представил программу очередного этапа реформирования компании. Суть реформы будет состоять в разделении финансовых потоков по видам деятельности: отдельно будут учитываться добыча, транспортировка, сбыт жидких углеводородов и газа, а также его переработка и подземное хранение. В дочерних компаниях будут выделены подразделения для каждого вида деятельности, которые будут вести самостоятельный финансовый учет.

Задачами такого реформирования являются:

повышение эффективности работы всей газотранспортной системы;

привлечение средств в ее реконструкцию и создание условий для формирования прозрачного тарифа на транспортировку газа;

консолидация основных видов деятельности и повышение эффективности управления всей системой дочерних обществ «Газпрома».

Уже к началу 2005 г. «Газпром» введет отдельный финансовый учет транспортных издержек.

Делись добром ;)