Глава 9. Экономическая роль государства. Расходы, регулирование и финансы

Серьезное внимание в исследованиях современной экономики уделяется деятельности государств. Это видно в количественном увеличении государственных расходов и в значительном расширении прямого регулирования экономической жизни. В этой главе мы рассмотрим государственные расходы, а в следующей — вопросы государственного налогообложения, финансов муниципалитетов и штатов.

Рост государственных расходов

Если рассматривать расходы федерального правительства, штатов и муниципалитетов до первой мировой войны, то увидим, что они составляли примерно 1/12 всего национального дохода. Во время второй мировой войны возникла необходимость, чтобы государство потребляло около половины значительно возросшей в стране продукции. На протяжении трети столетия расходы государства в США выросли с незначительной суммы и 3 млрд. долл. до более 140 млрд. долл. в начале 60-х годов.

Если бы рост государственных расходов был вызван лишь временными обстоятельствами, то они имели бы преходящее значение. В действительности же мы имеем обратное. При росте национального дохода и производства наблюдается тенденция еще более значительного роста государственных расходов. Для каждого критического периода жизни государства, например войны или депрессии, естественно усиление роли государства. Но критические периоды проходят, а расходы к прежнему уровню не возвращаются.

Этому процессу не видно конца. Например, если государственные расходы несколько снизились по сравнению с наивысшим периодом военных лет, то они остаются гораздо выше довоенного уровня. И независимо от того, какая партия придет к власти — республиканская или демократическая, — рост расходов федерального правительства, штатов и муниципалитетов, вместе взятых, по-видимому, сохранится.

Мы показали вам факты, относящиеся к государственным финансам. Они наглядно говорят о том, что экономическая роль государства все возрастает, и объясняют, почему ни один современный экономический учебник не может не уделять достойного внимания проблемам государственных финансов.

Расширение государственного контроля и регулирования

Произошел значительный рост коллективных расходов с одной стороны. Одновременно помимо прямого участия государства в национальном производстве, шло расширение законодательства, и исполнительная власть издавала все больше директив по регулированию экономической жизни.

По всей видимости, Америка XIX столетия подошла ближе, чем другая какая-либо страна, к состоянию laisser faire, которое Карлейль назвал “анархия плюс констебль”. В результате этого мы имели столетие быстрого экономического прогресса и обстановки индивидуальной свободы, с одной стороны, но и появление периодических экономических кризисов, истощение природных ресурсов, крайности бедности и богатства, разложение государственного аппарата группами, преследующими свои цели, и, временами, вытеснение монополией саморегулируемой конкуренции — с другой.

Человек, по-видимому, сегодня не руководствуется теми соображениями, что “лучше всего регулирует то государство, которое меньше всего регулирует”. Постепенно, несмотря на оппозицию, методы Александра Гамильтона начали применяться для достижения целей Томаса Джефферсона: конституционные полномочия центральных и местных органов власти стали использоваться для “обеспечения общественных интересов” и “наведения порядка” в экономической системе. Предприятия коммунального обслуживания и железные дороги попали под контроль штатов. После 1887 г. для регулирования железнодорожного движения через границы штатов была организована федеральная комиссия по торговле между штатами. Антитрестовский закон Шермана и другие законы, принятые после 1890 г., были предназначены для борьбы против монополистических объединений, “ограничивающих торговлю”. Стало радикальным регулирование банковской деятельности; в 1913 г. была создана Федеральная резервная система, которая выполняет функции центрального банка, контролирующего коммерческие банки — члены ФРС и оказывающего им помощь. Большая часть банковских депозитов с 1933 г. застрахована в Федеральной корпорации по страхованию депозитов.

В начале века, после ряда скандальных разоблачений, были приняты законы против отравления лекарствами и продовольствием. Во многих штатах, чтобы предотвратить вымогательство, под контроль попали ссудные операции. Злоупотребления финансовых дельцов дали повод к введению более строгого контроля над финансовыми рынками со стороны комиссии по ценным бумагам и биржевым операциям. Дела по улучшению условий труда женщин и детей вначале неохотно принимались судами. Но со временем эти доктрины получают признание, и, радикальные для своего времени, они становятся даже реакционными в дальнейшем. Федеральное законодательство и законодательство штатов было расширено и стало включать законы о минимуме заработной палаты, обязательном страховании рабочих на производстве от несчастных случаев, обязательном страховании по безработице, о пенсиях по возрасту, максимальной продолжительности рабочего дня для мужчин, женщин и детей, контроле над условиями труда на производстве, обязательные коллективные договоры, законы о справедливых трудовых отношениях.

Чтобы понять тенденцию к расширению роли государства, необходимо проследить историческую перспективу. Так, доктрины “честной игры” республиканца Теодора Рузвельта, по поводу которых никто в настоящее время и пальцем не пошевельнет, в свое время считались угрожающе радикальными. Наше общество не может и не должно поворачивать колесо истории вспять, чтобы возвратиться к условиям XIX века, представленным в Гринфилд Вилледж Генри Форда (своеобразном, основанном Г. Фордом в Дирборне, музее, в котором собраны типичные американские дома, строения и коттеджи прошлого века). Тем не менее, было бы ошибкой считать эти исторические процессы неизбежными и вслед за Омаром Хайямом повторять слова его мрачной песни:

Мчатся вперед стрелки часов, всю вашу жизнь отмечая,

И не заставит вернуться их вспять добрая сила иль злая.

Ни благочестьем, ни разумом вам, в прошлое мысль возвращая,

Не зачеркнуть и горючей слезой хоть полстроки умаляя.

Демократия порождает такое государство, какое ей желательно.

На вопросы, было ли такое значительное расширение полномочий государства положительным или отрицательным моментом для сохранения и укрепления и усовершенствования нашей системы, история, если и ответит, то много времени спустя. В политике, как ни в какой другой области, верно, что дорога в ад вымощена благими намерениями.

Но прошлое позволяет сделать очень серьезный вывод. Несгибаемый консерватизм подрывает свою собственную цель. “Неподатливая” сталь внезапно разрушается при сильном напряжении.

Хрупким экономическим системам, не обладающим гибкостью и способностью эволюционным путем приспосабливаться ко все возрастающим трудностям и социальным переменам, грозит величайшая опасность угасания, какими бы прочными они ни казались в данный момент, ибо наука и техника непрерывно изменяют естественный ход экономической жизни. Если мы хотим, чтобы наша система успешно существовала, наши институты должны приспосабливаться к переменам. Можно смело сказать, что без ощущения реальной перспективы ни одной партии: ни радикалам, ни консерваторам, ни сторонникам среднего курса — не отстоять своих подлинных интересов.

Прежде чем перейти к экономическому анализу характера деятельности государства, обобщим то, что мы уже рассмотрели.

Функции федеральных органов, штатов и муниципалитетов

Для того чтобы продолжить анализ государственных расходов, необходимо классифицировать их так, чтобы было понятно, какие именно мероприятия скрываются за теми или иными расходами и какие органы государства их осуществляют.

Каждый американец сталкивается с тремя ступенями государственной власти — федеральным правительством, штатами и муниципалитетами. С точки зрения расходов, штаты всегда играли минимальную роль из всех этих ступеней. Такое положение сохраняется и до сих пор...

Значение муниципалитетов до первой мировой войны было значительно большим, чем всех других ступеней государственной власти. Федеральное правительство делало не больше, чем оплачивало расходы на национальную оборону, на выплату пенсий и процентов по займам прошлых войн, на финансирование общественных работ и выплату жалования судьям, членам конгресса и другим государственным чиновникам. Почти все его налоговые поступления на деле обеспечивались акцизными сборами на табак и спиртные напитки и таможенными пошлинами на импортируемые товары. Жизнь была проста в то время. Муниципалитеты осуществляли основную часть функций, на их долю приходилась соответственно преобладающая часть государственных расходов, образующихся, главным способом, за счет налогов на владельцев различной собственности.

Федеральные расходы

Самое крупное предприятие в мире — это Правительство Соединенных Штатов. Оно выплачивает самую большую заработную плату, покупает самое большое количество пишущих машинок и цемента.

В сфере финансов правительство оперирует астрономическими величинами — миллиардами долларов. Совершенно очевидно, что такие величины трудно постичь человеческому разуму. Все мы знаем, что значит находиться на расстоянии 1 мили от дома, но на нас никогда не произведет эффекта утверждение, что солнце удалено от земли на 93 млн. миль или что в стакане воды содержится такое количество молекул, какого хватило бы, чтобы протянуть нитку жемчуга от США до Англии. Данные о государственных расходах можно лучше себе представить, если иметь в виду, что каждый миллиард долларов распределяется примерно по 6 долларов на каждого американского мужчину, женщину, ребенка. Таким образом, при годовом федеральном бюджете 85 млрд. долл. на душу населения приходится примерно 480 долл., это равнозначно тому, что если бы примерно двухмесячная часть годового дохода должна поступать государству.

Таблица 9-2.Большая часть федеральных расходов идет на оборону и оплату последствий прошлых войн

Оценка федеральных расходов в 1961 бюджетном году

На первые четыре статьи приходится 79% общей суммы расходов. Следовательно, чисто гражданские расходы на внутренние нужды мирного времени составляют менее 1/5 общей суммы расходов. В довоенный период это соотношение было обратным.

В табл. 9-2 даны оценки различных видов федеральных расходов в 1961 бюджетном году, т.е. с 1 июля 1960 г. по 30 июня 1961 г., и их доли в общей сумме федеральных расходов. Расходы по первым четырем статьям представляют в основном издержки на прошлые и будущие войны. В сумме они составляют 4/5 всех федеральных расходов; на них также приходится преобладающая часть прироста федеральных расходов по сравнению с довоенным уровнем. Соотношение, естественно, может измениться в ту или иную сторону в случае ослабления или усиления международной напряженности.

Большая часть расходов по пятой статье идет на финансирование программ сохранения ресурсов, Администрации долины реки Теннесси, на проект морского пути по реке Святого Лаврентия и пр. Другие статьи не требуют пояснения; в них включены: помощь фермерам, социальное обеспечение нуждающихся, престарелых и инвалидов, расходы на рабочую силу, образование и здравоохранение. Расходы на дорожное строительство включены в предпоследнюю статью.

Последняя категория расходов включает издержки на функционирование Конгресса и судов, общие затраты на содержание исполнительной власти. В заключение следует отметить, что основная часть текущих федеральных расходов и долга является результатом “горячей” и “холодной” войны, а не депрессии или программ социального обеспечения.

Изменяющиеся функции государства

При изменении политической обстановки обязательно наблюдаются перемены в экономической ситуации. Последние четверть столетия происходили значительные политические перемены. Необходимо проанализировать, насколько велики и серьезны были отклонения от традиционной капиталистической системы в экономике. Чтобы ответить на эти вопросы, рассмотрим следующие четыре вида государственной деятельности:

1. Прямой контроль.Как отмечалось выше, значительно расширилась область государственного контроля. Многие элементы этого механизма регулирования вряд ли могут быть определены как “планирование”, так как большую часть деятельности регулируют все еще рыночные цены. Тем не менее, государственное вмешательство заслуживает того, чтобы подвергнуть его в дальнейшем экономическому анализу.

2. Общественное потребление.Как мы уже говорили выше, увеличение государственных расходов означает, что мы, как нация, потребляем все большую часть национального продукта. Не каждый человек покупает все больше и больше товаров на деньги, а общество в целом. Например, вместо того чтобы платить за проезд по государственному шоссе (как мы платим по железной дороге), мы оплачиваем такие ценные услуги в виде налогов.

При этом следует отметить, что такие общественно потребляемые товары и услуги производятся в основном свободными частными предприятиями.Так же обстоит дело и с большей частью государственных расходов на товары производственного назначения. Однако это совсем не то, что основатели социализма понимали как социализм, т.е. не государственная собственность на землю, фабрики и заводы и не государственное управление ими.

3. Государственное производство.Вслед за этим необходимо проанализировать третий вид государственной деятельности — непосредственное управление производством. В этом отношении мало что изменилось за последние несколько десятков лет. Исторически так сложилось, что государство осуществляет лишь некоторые производственные функции. Почта и почтово-посылочная служба в течение длительного времени находятся в подчинении государства, а телеграф и железнодорожные перевозки—в частных руках. Аэропорты являются собственностью государства, а железнодорожные станционные устройства — частной собственностью. В настоящее время многие муниципалитеты обеспечивают людей водой, газом, электричеством, а телефонная связь не входит в их компетенцию.

Причины такого разграничения частично объясняются исторически сложившимися условиями. Но с экономической точки зрения, их нельзя считать полностью случайными. Так, например, суды считали, что в особых случаях, когда “предприятия коммунального обслуживания подвергаются воздействию общественных интересов”, возможности эффективной конкуренции между независимыми предпринимателями значительно сужаются, и поэтому такие предприятия должны либо регулироваться государством, либо отойти в его собственность. Но отсюда нельзя делать вывод, что естественным кандидатом в государственную собственность является и производство мыла.

Прежде чем делать выводы, необходимо изучить, насколько широко распространилась государственная собственность в производстве хотя бы за последние 30 лет. Во времена Нового курса сфера государственной собственности расширилась лишь в области строительства гидроэлектростанций. (Например, Администрация долины реки Теннесси, Бонневильская плотина на северо-западе, плотина Гувер на юго-востоке и т.д.) В отличие от Канады, Швеции, Англии в нашей стране железные дороги, угольные шахты, сталелитейные заводы, линии воздушного сообщения, радио, телевидение никогда не были государственной собственностью.

Если придавать словам их общепринятое значение, то не будет ошибкой назвать Администрацию долины реки Теннесси “ползучим социализмом”. Отметим, что, независимо от того, к добру это или ко злу, но подобное явление не получило широкого распространения в последние годы.

Освоение атомной энергии зародилось в период, последовавший за Новым курсом. В данной ситуации государство платит “Дженерал электрик” незначительное фиксированное вознаграждение за то, что компания основала огромную атомную промышленность и управляет ею. Каким же будет в данном случае предпринимательство — частным или государственным? Оно будет частным лишь с той точки зрения, что рабочие находятся на службе у компании, а не являются государственными служащими. Но, вместе с тем, все средства вложены государством, и оно, конечно, контролирует важнейшие решения. В этом свете производство атомных и водородных бомб происходит в рамках событий, которые кое-кто вполне мог бы назвать “галопирующим социализмом”. (Государственная монополия в области мирного использования атомной энергии начинает уменьшаться. Но и в дальнейшем, бесспорно, ядерная энергетика, связанная с секретностью материалов о соединении и расщеплении ядерных элементов, будет удерживаться в сфере “воздействия общественных интересов” и государственного надзора.) На этом примере мы можем убедиться, как мало подходят традиционные слова и понятия, признающие только “белое и черное”, для описания “серого” характера нашей жизни.

В связи с этим третьим видом государственной деятельности — прямым использованием финансовых и людских ресурсов — необходимо подчеркнуть, что сумма выплачиваемой федеральным правительством заработной платы и численность государственных служащих постоянно растут. Многие из этих служащих заняты в правительственных учреждениях в Вашингтоне, в местных лабораториях, на военной службе и т.д. Государство использует эти ресурсы, хоть они и не заняты производством товаров и услуг для индивидуального пользования. И мы должны быть уверены, что эти ресурсы применяются разумно, в должных количествах, в соответствии с потребностями нации.

4. Расходы на социальное обеспечение.Эта сфера деятельности государства будет постоянно развиваться. Эти расходы повышают покупательную способность нуждающихся, независимо от того, компенсируют ли они эту помощь какими-то услугами со своей стороны. Денежную помощь получают ветераны войн, пожилые люди, нетрудоспособные, ушедшие на пенсию рабочие и их семьи и безработные.

Эту четвертую категорию следует рассмотреть подробнее. Действительно, нашу современную государственную систему называют иногда “государством благоденствия”.

Государственные выплаты населению

Если рассматривать чек, полученный ветераном от государства, то по своему экономическому содержанию он будет значительно отличаться от чека, полученного почтовым служащим. Это различие важно понять, потому что проблемы национального дохода, которые мы будем анализировать дальше, связаны с тем же самым различием между статьями, представляющими собой переводы (“трансферы”), и статьями, которые действительно можно рассматривать как части национального дохода.

Ниже мы покажем, что государственные платежи почтовому служащему, производителю ракет или пишущих машинок — это составные части национального дохода или стоимости выпускаемой продукции. Почему? Потому что они покрывают оказанные услуги, основаны на использованных ресурсах и продукции и обеспечивают гражданам США возможность коллективного потребления в прямой или косвенной форме. Независимо от того, финансируются ли эти расходы поступлениями от налогов, от продажи почтовых марок или другим путем, они представляют часть национального дохода, как и средства, используемые, например, железнодорожной компанией для оказания транспортных услуг своим клиентам. Эти собранные долларовые средства государство использует для того, чтобы обеспечить оказание услуг обществу.

Пенсия слепой вдове — это совсем другое. С социальной точки зрения такие расходы являются самыми желательными Государственными расходами. Но считать их частью национального дохода невозможно, так как вдова не оказывает никаких услуг обществу в форме вложения труда, капитала, земли. Пенсия увеличивает ее покупательную способность, позволяет ей пользоваться услугами и покупать товары у других производителей. Те услуги и товары, которые она покупает, составляют часть национального дохода и продукта, но отнести эту часть необходимо не к ней, а к тем людям или предприятиям, которые их произвели.

Государственные выплаты населению значительно увеличились в последнее время. Это объясняется, с одной стороны, депрессией, сделавшей такие расходы жизненно необходимыми, но главной причиной явилось то, что коллективное сознание американского народа установило новый минимальный уровень питания, страхования, здравоохранения. Дети не должны быть голодными и больными из-за несчастной судьбы или слабости своих родителей. Бедняки не должны умирать в молодые годы только потому, что нечем заплатить за операцию и уход, пожилые люди должны иметь необходимый минимум дохода.

Можно ли назвать такие расходы антикапиталистическими? На первой ступени эти расходы еще не ведут к непосредственному потреблению товаров и услуг. Но, увеличивая покупательную способность тех, кто получает помощь от государства, они создают на второй ступени заказы и возможность найма рабочей силы. Необходимо подчеркнуть, что возникшая в результате этого процесса продукция и производится и потребляется частным образом.

Для обеспечения финансирования помощи населению обществу приходится платить более высокие налоги, если, конечно, эти расходы не финансируются путем непосредственного печатания денег или государственных облигационных займов. Подобные расходы называются “расходами по трансферам”, т.е. люди более удачливые оплачивают расходы менее удачливых, в разумных пределах, считается, что это справедливо.

Перераспределительное налогообложение

Рассматривая государственную программу социального обеспечения, следует иметь в виду перераспределение доходов между гражданами, т.е. иными словами, те средства, которыми пользуется государство, распределяя тяжесть взимаемых налогов между группами и классами. В большинстве государств, как мы увидим в дальнейшем ходе анализа, проявляется тенденция облагать абсолютно и относительно большим налогом богатых.

Если бы государственной программы прямых выплат населению не существовало и государство получало бы от самых богатых членов общества в форме налогов средства, необходимые на государственные программы, то не ясно ли, что в таком случае оно вносило бы серьезные коррективы в распределение доходов, остающихся после уплаты налогов, которые нужны для приобретения хлеба, автомобилей и всего прочего?

Деятельность современного государства благоденствия наряду с осуществлением программ помощи населению включает перераспределение доходов, которое заключается в том, что государство дифференцированно подходит к обложению налогами различных групп населения, в зависимости от получаемых доходов.