Анализ и оценка состояния продовольственной безопасности территории

1.1 Сущность и факторы продовольственной безопасности

Продовольственная безопасность может рассматриваться применительно ко всему миру, отдельным регионам, странам, группе населения, семье и отдельному человеку.

Несмотря на то, что проблемы, связанные с продовольственным обеспечением населения, всегда выступали в качестве приоритетного направления национальной политики, а продовольственная безопасность рассматривалась как важнейшее условие существования и независимости государства, сам термин "продовольственная безопасность" был введен в научный оборот только в первой половине 70-х гг. XX в. (после глубокого зернового кризиса 1972 - 1973 гг.), будучи заимствованным из рекомендаций Международной продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО).

Существующие в мировой экономической мысли подходы к определению термина "продовольственная безопасность" (характерные преимущественно для стран с развитой рыночной экономикой), при некоторых несущественных различиях, в качестве общего требования обеспечения продовольственной безопасности рассматривают поддержание такого положения, при котором все члены общества фактически пользуются правом на достаточное питание или природные ресурсы с тем, чтобы вести здоровую и эффективную жизнь.

Согласно уточненному определению продовольственной безопасности, приведенному в обновленном исследовании "Право на достаточное питание и на свободу от голода", подготовленном в рамках Комиссии по правам человека Экономического и социального совета ООН в 1999 г., под продовольственной безопасностью следует понимать доступ всех людей в любое время к продовольствию, необходимому для здоровой и активной жизни.

То есть продовольственная безопасность характеризует такое состояние национальной экономики, при котором обеспечивается гарантированный доступ каждого человека к продовольствию в количестве, необходимом для активной здоровой жизни. Данного взгляда придерживается и ряд российских экономистов. Однако отдельные из них, в частности А. Зельднер, Б.А. Кумахов, трактуют продовольственную безопасность как уровень доступности продуктов питания не "для всех людей", "каждого человека", а лишь для основной части населения страны. А.А. Анфиногентова, О.В. Ермолова, Н.А. Киреева уточняют, что доступность продуктов питания для всех слоев населения включает в себя физическую и экономическую доступность продовольствия.

В Российской Федерации словосочетание "продовольственная безопасность" начали активно внедрять авторы проекта Федерального закона "О продовольственной безопасности РФ", утверждая, что продовольственная безопасность является необходимым условием не только сохранения государственности, но и физического выживания населения.

Однако, в связи с тем что правовая терминология по проблемам продовольственной безопасности в настоящее время отсутствует, а сам термин "продовольственная безопасность" до сих пор не получил ни законодательного, ни юридического закрепления, возникают определенные сложности в определении сущности самого понятия "продовольственная безопасность". На это указывает и А. Злочевский, отмечая, что "в России существует немалая путаница в определении самого понятия "продовольственная безопасность. Чаще всего его путают с понятием "продовольственная независимость".

В отечественной научной экономической литературе также не выработано единого подхода и достаточной степени четкости в определении термина "продовольственная безопасность", наблюдается отсутствие единого мнения о сущности данной дефиниции. И если раньше в нашей стране продовольственная безопасность в основном связывалась с рассмотрением военно-стратегического аспекта продовольственной проблематики, в настоящее время часть аспектов обеспечения продовольственной безопасности касается вопросов валового производства продовольственного сырья, экономической доступности продовольствия для всех категорий населения, наличия государственного продовольственного и материального резерва и кризисного обеспечения населения жизненно важными продуктами.

Основная масса ученых сходится во мнении, что под продовольственной безопасностью понимается, по существу, национальное продовольственное самообеспечение, то есть способность государства удовлетворить потребности населения страны в целом и каждого гражданина в отдельности в высококачественном, полноценном и экологически безопасном продовольствии (речь идет о продуктах питания, питьевой воде, других пищевых продуктах, биологически активных веществах) на уровне, при котором обеспечивается нормальная жизнедеятельность населения (то есть в объемах, количестве и ассортименте, необходимых и достаточных для физического и социального развития личности, обеспечения здоровья и расширенного воспроизводства народонаселения), независимо от действия внутренних и внешних угроз, а также устойчивое экономическое развитие и социально-политическая стабильность в обществе. Причем первое условие (обеспечение продовольствием на уровне, достаточном для обеспечения нормальной жизнедеятельности) позволяет обеспечить право человека на нормальное существование. Второе условие (обеспечение продовольствием вне зависимости от внешних и внутренних угроз или условий) выступает необходимым условием обеспечения суверенитета страны.

Некоторые экономисты, однако, вносят определенную конкретизацию, тем самым уточняя данное понятие следующим образом. В частности, что:

а) вышеуказанная способность государства обеспечивается соответствующими продовольственными ресурсами, потенциалом и гарантиями, что позволяет не снижать государственный продовольственный резерв;

б) государство должно быть способным обеспечивать не только текущие, но и чрезвычайные потребности;

в) обеспечение потребностей в продовольствии исключительно за счет собственных ресурсов или преимущественно за счет отечественного производства продовольствия (когда не исключаются и международные источники).

Обеспечение продовольственной безопасности следует рассматривать как направленный на достижение определенной цели процесс, в котором участвуют субъекты рыночных отношений, государство в лице административных органов, некоммерческие объединения.

При рассмотрении "продовольственной безопасности" как экономической категории были использованы следующие принципы эволюционной теории, заложенные в классических трудах Р. Нельсона и С. Уинтера.

Изменчивость - способность системы обеспечения продовольственной безопасности меняться во времени. Эти изменения определяются экономической средой и могут развиваться как эволюционным путем, обусловленым развитием производительных сил и производственных отношений, так и революционным, когда резко меняется характер производительных сил и производственных отношений.

Неоднородность - различие свойств первичных элементов системы, связанное с историей развития, социальными и культурными особенностями, уровнем развития экономики. В рыночной среде неоднородность системы во многом зависит от конкурентоспособности предприятий АПК, торговли, общественного питания.

Ограниченность - свойство конечности, которое определяется ограниченностью ресурсов (природных, финансовых, людских и т.д.), характером производственных отношений. Ограниченность создает угрозы, в том числе угрозу продовольственной безопасности, но вместе с тем она является источником поступательного движения.

Адаптивность - приспособляемость системы обеспечения продовольственной безопасности к изменениям внешней среды. Чем выше степень адаптивности, тем выше эффективность функционирования системы.

Системность. Субъект и социально-экономическая среда составляют единое целое, или систему, элементы которой взаимодействуют между собой через определенные связи и ограничения.

Таким образом, понятие "продовольственная безопасность" мы рассматриваем как процесс обеспечения населения продуктами питания в соответствии с физиологическими нормами с позиций системного подхода.

Опираясь на международный опыт, следует выделить здесь три составляющие продовольственной безопасности:

Первое, - это такое состояние экономики государства, при котором обеспечивается продовольственная независимость и стабильность.

Второе, - населению страны, любому человеку гарантируется физическая и экономическая доступность к продуктам питания в соответствии с физиологическими нормами.

И третье, - это качество и безопасность потребляемых продуктов питания.

Направление трансформации системы обеспечения продовольственной безопасности задается следующими параметрами:

достижение определенного равновесия между производством пищевых продуктов, их реализацией и потреблением;

усложнение системы, обусловленное тем, что эволюционируют все элементы системы;

функционирование системы подчиняется закону композиции, согласно которому все элементы системы развиваются в связи друг с другом;

цели функционирования системы определяются потребностями, которые эволюционируют с развитием общества.

Каждый структурный элемент системы выполняет свою роль, но в общем система сохраняет целостность. Отсюда вытекает важность разработки механизмов стратегического государственного управления системой обеспечения продовольственной безопасности (рисунок 1).

Рисунок 1.1- Схематический обзор подходов к определению понятия "продовольственная безопасность".

Стратегической целью продовольственной безопасности является надежное обеспечение населения страны сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием. Гарантией ее достижения является стабильность преимущественно внутренних источников продовольственных и сырьевых ресурсов, а также наличие необходимых запасов, в том числе резервных фондов.

достижение определенного равновесия между производством пищевых продуктов, их реализацией и потреблением;

усложнение системы, обусловленное тем, что эволюционируют все элементы системы;

цели функционирования системы определяются потребностями, которые эволюционируют с развитием общества.

На сегодняшний день в отечественной науке выработано два довольно распространенных подхода к данной дефиниции "продовольственная безопасность". Одна группа ученых поддерживают точку зрения, согласно которой продовольственная безопасность есть поддержание снабжения продовольствием на уровне, достаточном для обеспечения здорового питания населения, и при этом неважно, какую долю занимает отечественная продовольственная продукция. Другие, основываясь на концепции самообеспечения страны основными видами отечественного продовольствия, полагают, что снижение объемов производства отечественной продукции является признаком угрозы или даже потери продовольственной безопасности, и требуют усилить меры поддержки российских сельхозпроизводителей, усложнив возможность поставок импортного продовольствия.

Очевидно, что продовольственная безопасность, будучи комплексным явлением, во многом определяющим социально-экономическое развитие государства, научно-технический прогресс, благосостояние и здоровье населения, имеет несколько аспектов: во-первых, физическая доступность продовольствия, исключающая угрозу его недостатка на внутреннем потребительском рынке; во-вторых, экономическая доступность продовольствия, означающая наличие у каждого гражданина достаточного уровня дохода для приобретения минимального набора продуктов питания; в-третьих, устойчивость доступа к продовольствию; в-четвертых, отсутствие угрозы появления на рынке некачественных и небезопасных продуктов питания, которые могут представлять опасность для здоровья населения.

Исходя из этого, можно сформулировать следующие основные положения продовольственной безопасности. Во-первых, для обеспечения продовольственной безопасности той или иной страны должны быть гарантированы устойчивые и достаточные уровни производства продовольствия, полностью обеспечивающие запросы страны. Во-вторых, продовольственная безопасность может быть достигнута только тогда, когда гарантированы физические и экономические условия доступа к продовольствию. В-третьих, с целью достижения продовольственной безопасности продукция сельскохозяйственного производства должна стабильно в достаточном количестве поставляться на мировые рынки. И, наконец, последним, но не менее важным элементом продовольственной безопасности является обеспечение населения доброкачественными, не приносящим ущерба здоровью продовольствием.

В развитых государствах применяются два основных подхода к обеспечению продовольственной безопасности: первый -приоритет поддержки национального сельскохозяйственного товаропроизводителя (страны ЕС); второй - равная поддержка как сельскохозяйственных товаропроизводителей, так и потребителей продовольствия (США). Мы предлагаем использовать в России поддержку и потребителей, и сельхозтоваропроизводителей. Хотя, следует признать, что мы очень сильно отстаем от развитых стран.

Для примера, на сегодня средний уровень бюджетной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в России (в расчете на 1 рубль произведенной продукции) меньше, чем в США в 2,7 раза, странах ЕС - в 5,4 раза. Подчеркну, что при этом природно-климатические условия для производства сельскохозяйственной продукции в России значительно сложнее.

Для решения проблем продовольственной безопасности населения России помимо государственной поддержки и стимулирования развития национального аграрно-продовольственного сектора и мер по сокращению масштабов бедности необходимо выработать и законодательно закрепить механизмы повышения доступности и качества продовольствия, исходя из задач повышения здоровья нации, предусматривая в том числе:

· развитие инфраструктуры продовольственного рынка и повышение ее доступности для всех товаропроизводителей аграрно-продовольственного сектора;

· недопущение установления межрегиональных торговых барьеров, в том числе при закупках сельскохозяйственного сырья, продукции и продовольствия для бюджетных организаций и учреждений, что улучшит физическую доступность продовольствия для населения в различных регионах;

· разработку системы адресной продовольственной помощи (в зависимости от уровня располагаемого дохода семьи) наиболее нуждающимся слоям населения и организацию комплексного всестороннего анализа оценки состояния продовольственной безопасности - "продовольственного мониторинга" населения;

· внесение изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты с целью создания единого государственного органа по контролю за качеством и безопасностью пищевых продуктов путем объединения ведомств по разработке стандартов с ведомствами, отвечающими за их соблюдение;

· стимулирование перехода от производства "обезличенного" продовольствия к выпуску отечественных продовольственных товаров под торговыми марками, что поднимет качество и повысит конкурентоспособность продукции отечественных товаропроизводителей.

Важнейшими элементами государственного регулирования системы обеспечения продовольственной безопасности являются следующие:

1. Мониторинг предприятий АПК, продовольственного рынка, системы питания и здоровья населения.

2. Нормативно-правовое регулирование деятельности предприятий

Совершенствование финансово-экономического механизма управления системой продовольственной безопасности.

Информационное обеспечение деятельности предприятий АПК, общественного питания, продовольственного рынка.

Инновационная деятельность для поддержания конкурентоспособности товара, углубления степени переработки продукции и создания нового потребительского качества.

6. Внедрение международных систем менеджмента качества.

7. Совершенствование системы контроля качества продовольственного сырья и пищевых продуктов на всех стадиях (от поля и фермы до потребителя) через создание в регионе системы контроля пищевых продуктов и сырья, исключающей монополию на испытания какой-либо пищевой продукции.

8. Подготовка и переподготовка кадров.

Согласно Доктрине продовольственной безопасности на сегодняшний день основными задачами обеспечения продовольственной безопасности независимо от изменения внешних и внутренних условий являются:

своевременное прогнозирование, выявление и предотвращение внутренних и внешних угроз продовольственной безопасности, минимизация их негативных последствий за счет постоянной готовности системы обеспечения граждан пищевыми продуктами, формирования стратегических запасов пищевых продуктов;

устойчивое развитие отечественного производства продовольствия и сырья, достаточное для обеспечения продовольственной независимости страны;

достижение и поддержание физической и экономической доступности для каждого гражданина страны безопасных пищевых продуктов в объемах и ассортименте, которые соответствуют установленным рациональным нормам потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни;

обеспечение безопасности пищевых продуктов.

В целях достижения продовольственной безопасности государственная политика должна осуществляться по следующим основным направлениям (рис. 1.3).

Рисунок 1.3 - Основные направления социально-экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности

В части физической доступности продовольствия предстоит более эффективно использовать механизмы поддержки регионов, в которых недостаточно производится продовольствия или оказавшихся в экстремальных ситуациях.

В области улучшения качества должны быть приняты меры по совершенствованию системы обеспечения безопасности и контроля качества продуктов питания по всей цепочке - производства, хранения, транспортировки, переработки и реализации (поле-магазин, ферма-тарелка).

Необходимо создать современную инструментальную и методическую базу, организационную структуру контроля за качеством и безопасностью продовольственного сырья и пищевых продуктов.

Значительное внимание должно быть уделено вопросам создания эффективных механизмов обеспечения продовольственной безопасности (рис. 1.4).

Они должны являться составной частью государственного прогноза социально-экономического развития, а также входить в целевые и ведомственные программы на федеральном и региональном уровнях.

Рисунок 1.4 - Основные механизмы обеспечения продовольственной безопасности

В сфере повышения экономической доступности продовольствия для всех групп населения предстоит особое внимание уделить осуществлению мер, направленных прежде всего на снижение уровня бедности, обеспечение приоритетной поддержки наиболее нуждающихся слоев населения.

Очевидно, что развитие агропродовольственного сектора в темпах, обеспечивающих решение такой фундаментальной задачи, потребует от государства новых масштабов при формировании социально-экономической политики в аграрном секторе.

Чтобы приблизиться к уровню развитых стран России предстоит решать одновременно несколько взаимосвязанных и весьма капиталоемких задач:

1 технологическую модернизацию сельского хозяйства и пищевой промышленности, сферы производственного обслуживания АПК;

2 формирования кадрового потенциала отрасли, способного осваивать инновации;

3 проведение работ по восстановлению производства на заброшенных сельскохозяйственных угодьях, в том числе увеличения посевов примерно на 15 млн. га;

4 создание современной социальной инфраструктуры сельских территорий (жилье, дороги и др.), переход к политике сельского развития ХХI века.

В обзоре ВЭФ исследователи предупреждают, что глобальные запасы продовольствия находятся на наиболее низкой за последние 25 лет отметке и что в связи с этим мировой продовольственный рынок стал крайне уязвим к международным кризисам и последствиям стихийных бедствий.

Взаимосвязь факторов риска продовольственной безопасности может быть представлена следующим образом (рис. 1.5)

Рисунок 1.5 - Взаимосвязь факторов риска продовольственной безопасности

Государственная политика в сфере обеспечения продовольственной безопасности должна учитывать риски и угрозы, которые могут существенно ее ослабить. Эти факторы структурированы соответственно на рисунках 1.6 и 1.7.

Рисунок 1.6 - Основные риски обеспечения продовольственной безопасности

Рисунок 1.7- Основные угрозы продовольственной безопасности

Само понятие "продовольственная безопасность" подразумевает (для всех уровней, за исключением наивысшего -- мировой продовольственной безопасности) наличие как внутренних, так и внешних угроз ее обеспечению, составляющих два важнейших аспекта проблемы. Угроза продовольственной безопасности возникает в том случае, когда создаются такие политические, экономические, внешнеполитические и другие условия, которые в результате нарушения продовольственного снабжения создают опасность для жизни или здоровья населения данного региона или страны в целом. Среди основных внешних угроз продовольственной безопасности могут быть названы:

- неблагоприятное изменение конъюнктуры на мировых рынках продовольствия;

- изменение курсов национальной и других валют (условий обмена);

- ухудшение качества импортируемого продовольствия, делающее невозможным его использование для удовлетворения потребностей внутреннего рынка;

- использование продовольствия в качестве рычага внешнеполитического давления на страны-импортеры.

К основным внутренним угрозам продовольственной безопасности могут быть отнесены:

- снижение объемов отечественного производства продовольствия, сужение ассортимента;

- рост внутренних цен на продовольствие, снижение реальных доходов населения;

-ограничение физической доступности продовольствия;

- ухудшение производственного потенциала агропромышленного комплекса;

-снижение качества отечественных продуктов питания;

- нарушения продовольственного снабжения населения на отдельных территориях.

В настоящее время в мире существуют два основных теоретических подхода к обеспечению продовольственной безопасности, к одному из которых так или иначе склоняется любое государство: ориентация на самообеспечение и свободная международная торговля. Несмотря на достаточно сильные доводы, выдвигаемые сторонниками данных двух подходов к обеспечению продовольственной безопасности, разумным представляется неприятие крайних точек зрения на проблему. Тем не менее политическая составляющая выбора подхода к обеспечению продовольственной безопасности весьма значительна. Национальные интересы стран, претендующих на ключевые роли в мировой политике, в целях сохранения суверенитета могут диктовать необходимость обеспечения продовольственной независимости любой ценой. Таким образом, степень проявления внутренних и внешних угроз (как реальная, так и субъективно воспринимаемая) становится определяющим фактором в формировании подходов к обеспечению продовольственной безопасности.

Содержание