Миграционная политика

На современном этапе мировое сообщество переходит к координации усилий многих стран по разрешению острых ситуаций и коллективному регулированию миграционных потоков. Организационно-институциональные, нормативно-правовые и финансовые механизмы регулирования, созданные в прошлые годы на глобальном (в рамках ООН и других организаций), региональном (региональ­ные экономические организации) и национальном (в основном промышленно развитыми странами) уровнях, позволяют постепенно ослаблять остроту в сфере международной миграции населения и нормализовать миграционные потоки.

Последнее десятилетие нашего столетия характеризуется тем, что страны-импортеры и страны-экспортеры трудовых ресурсов вносят существенные кор­рективы в свою миграционную политику.

Как было показано выше, международная миграция населения и трудовых ресурсов возникает при наличии определенного контраста в уровнях экономиче­ского и социального развития и темпах естественного демографического приро­ста стран, принимающих и отдающих рабочую силу.

Вместе с тем мировая практика свидетельствует, что подобная трудовая миг­рация обеспечивает несомненные преимущества странам, как принимающим рабочую силу, так и поставляющим ее. Но при этом возможно возникновение и острых социально-экономических проблем.

Ныне к положительным последствиям трудовой миграции специалисты отно­сят: (I) смягчение условий безработицы, (2) появление для страны-экспортера ра­бочей силы дополнительного источника валютного дохода в форме поступлений от эмигрантов, а также (3) приобретение ими знаний и опыта. По возвращении до­мой они, как правило, пополняют ряды среднего класса, вкладывая заработанные средства в собственное дело, создавая дополнительные рабочие места.

Среди негативных последствий трудовой миграции следует назвать (1) тен­денции роста потребления заработанных за границей средств, (2) желание скрыть получаемые доходы, (3) «утечку умов», а иногда и (4) понижение квали­фикации работающих мигрантов.

Не случайно поэтому в последнее время довольно широко в интересах нейт­рализации отрицательных последствий и усиления положительного эффекта, получаемого страной в результате трудовой миграции, используют средства го­сударственной политики. В этой сфере особенно очевидны неэффективность жестких,директивных мер и, напротив, необходимость косвенных, координиру­ющих воздействий со стороны государств и правительств.

Так, мировым сообществом признано целесообразным и необходимым усло­вием придерживаться определенных правовых норм и стандартов, закрепленных в документах международных организаций. Ратифицируя международные конвен­ции, страны, регламентирующие процесс трудовой миграции, признают приори­тет норм международного права над национальным законодательством, что имеет важное значение как для страны, так и для мигрантов, чьи права за рубежом суще­ственно расширяются. Если страна-импортер рабочей силы в основном отвечает за прибытие и использование мигрантов, то в функции страны-экспортера рабо­чей силы прежде всего входит регулирование оттока и зашита интересов своих граждан-мигрантов за рубежом. Поэтому во многом интересы стран-экспортеров и импортеров рабочей силы оказываются тесно переплетенными.

Ныне немалое число глобальных учреждений и организаций (прежде всего в рамках ООН), а также региональных группировок продолжают заниматься про­блемами, связанными с миграцией населения и трудовых ресурсов. Так. Комис­сия ООН по народонаселению располагает фондом, часть которого использует­ся на субсидирование национальных программ в области миграции населения. Деятельность Международной организации труда (МОТ) предусматривает в ка­честве одной из своих целей регулирование межстрановой миграции населения. Ряд международных договоров, принятых Всемирной организации здравоохра­нения (ВОЗ), содержит специальные нормы, которые касаются физического со­стояния трудящихся-мигрантов. В документах ЮНЕСКО имеются положения, направленные на улучшение образования трудящихся-мигрантов и членов их се­мей. Возрастает роль Международной организации по миграции (MOM), целью которой является обеспечение упорядоченной и плановой межстрановой мигра­ции, ее организация, обмен опытом и информацией по этим вопросам.

Кроме того, в регионе Западной Европы Межправительственный комитет по вопросам миграции (СИМЕ) своей деятельностью способствует обеспечению и защите прав трудящихся-мигрантов.

Как известно, основополагающие документы международных организаций имеют большое значение применительно к национальному законодательству, поскольку при формировании национальной политики в области межстрановой трудовой миграции должны быть учтены нормы международных конвенций.

Так, страны-импортеры трудовых ресурсов, постоянно испытывающие по­требности в привлечении рабочей силы, свою иммиграционную политику основы­вают прежде всего на мерах регулирования численности и качественного состава прибывающих трудящихся-мигрантов, а в качестве инструмента регулирования используется показатель иммиграционной квоты, который ежегодно рассчитыва­ется и утверждается в стране-импортере. При определении квоты учитываются по­требности страны в иностранной рабочей силе и по отдельным категориям при­влекаемого населения (половозрастным группам, образованию и т. п.), а также состояние национальных рынков труда и жилья, политическая и социальная ситу­ация в стране-импортере.

На практике иммиграционная квота, как правило, распределяется в опреде­ленной пропорции между различными категориями иммигрантов. Так, в США в 1995 г. было принято следующее ее распределение: 71% - родственники граждан США, 20% — специалисты, в которых нуждаются США, и 9% - прочие группы иммигрантов. Новый закон об иммиграции (1996 г.) в США не только сущест­венно расширил размеры квоты для иммигрантов, но и ужесточил требования к их качественным характеристикам.

Примером высоких требований к качеству прибывающей рабочей силы сви­детельствует необходимость прохождения процедуры признания имеющихся у мигранта документов об образовании или профессиональной подготовке, а так­же имеющегося опыта работы по специальности. Возрастной ценз является од­ним из распространенных критериев отбора иммигрантов и действует в пользу более молодых претендентов.

Среди других требований, предъявляемых к качеству рабочей силы. выделяют­ся: (1) хорошее состояния здоровья у прибывающего мигранта (характерно для ря­да скандинавских стран и США); (2) дополнительные профессиональные требова­ния, относящиеся к ряду специальностей или профессий (в США иностранный программист должен владеть принятыми в стране программными средствами, быть знакомым с соответствующими компьютерными системами): (3) ограниче­ния личностного и психологического плана. Так, претендент на получение граж­данства ЮАР должен иметь «приятный характер», а в США ограничен въезд для представителей любой из партий тоталитарного типа.

Вместе с тем необходимо иметь в виду, что значение какого-либо качественно­го признака при отборе иммигрантов не является постоянным и может меняться в пользу других приоритетов. Но по ряду характеристик, таких как возрастной ценз, наличие трудового сертификата, обладание профессией и профессиональной под­готовкой, требования достаточно устойчивы во времени.

Понятно, что известная избирательность миграционной политики стран-им­портеров может выражаться также в предоставлении льгот отдельным категориям мигрантов с целью их привлечения в страну: как правило, приоритетным правом получения разрешения на иммиграцию пользуются бизнесмены, предполагающие открыть свое дело в стране пребывания.

С другой стороны, среди целей иммиграционной политики находится и за­щита национального рынка труда от неконтролируемого притока иностранной рабочей силы. Для этого используются меры, направленные на ограничение им­миграции и сокращение иностранной рабочей силы в стране пребывания.

Кроме того, страны-импортеры рабочей силы реализуют и государственные программы стимулирования репатриации официально зарегистрированных ино­странцев, в которых преобладают экономические стимулы (предоставление ма­териальной помощи, получение возможности приобретения профессии и т. п.).

Согласно определению Международной организации труда (МОТ), цели эми­грационной политики стран-экспортеров состоят в том, что эмиграция рабочей силы должна способствовать сокращению безработицы, поступлению валютных средств от трудящихся-эмигрантов, которые используются для сбалансированнос­ти экспортно-импортных операций; эмигрантам за рубежом должен быть обеспе­чен соответствующий жизненный уровень; требование возвращения на родину эмигрантов сочетается с приобретением ими в зарубежных странах профессии и образования.

На современном этапе международную миграцию трудовых ресурсов характе­ризуют активизация и рост влияния стран-экспортеров рабочей силы, использующих различные подходы к достижению целей эмиграции: (1) методы и средства за­щиты интересов государства-экспортера путем регулирования масштабов эмигра­ции и качественного состава эмигрантов, выезжающих за пределы страны. (Боль­шинство государств демонстрируют своей эмиграционной политикой уважение прав своих граждан на свободное перемещение, а некоторые - проводят политику сдерживания эмиграции, особенно в отношении высококвалифицированных спе­циалистов и при неблагоприятной демографической ситуации.); (2) методы ис­пользования эмиграции в целях обеспечения ресурсами экономики страны путем привлечения валютных средств трудящихся-мигрантов. (С этой целью в нацио­нальных банках открывают эмигрантам валютные счета под более высокую про­центную ставку, создают им выгодные условия использования своих валютных средств для приобретения товаров и производственного оборудования, а ряд госу­дарств прямо обязывает трудящихся-эмигрантов переводить в свою страну значи­тельную долю полученной за границей заработной платы.); (3) методы и средства по защите прав трудящихся-эмигрантов путем использования двусторонних согла­шений и контрактной формы найма рабочей силы для работы за границей, которая призвана обеспечить определенные экономические и социальные гарантии, а так­же путем организации учреждений, фондов, представительств, назначения специ­альных должностных лиц в целях контроля за выполнением условий международ­ных соглашений по трудовой миграции, решения спорных вопросов в стране пребывания мигрантов и соблюдения их основных прав; (4) меры, способствующие сочетанию как защиты государственных интересов, так и прав и свобод трудящих­ся-мигрантов. (Одним из инструментов реализации данной задачи служит введение порядка обязательного государственного лицензирования деятельности по найму граждан для работы за границей. Цель лицензирования - наделение правом по­средничества при трудоустройстве за границей только тех организаций, которые обладают достаточными знаниями, опытом работы, располагают надежными меж­дународными связями и способны нести материальную и юридическую ответст­венность за результаты своей деятельности.); (5) меры, направленные на взаимную защиту интересов стран-экспортеров и стран — импортеров трудовых ресурсов. Речь идет, в частности, о проведении политики сдерживания масштабов миграции, нелегальных перемещений, стимулирования возвращения мигрантов на родину.