Естественные монополии и их регулирование

Антитрестовское законодательство основано на предположении, что общество будет получать пользу, препятствуя развитию монополии или пре-кращая деятельность монополии там, где она уже существует: Здесь мы рассматриваем особый слу-чай, когда монополистическая организация отрасли экономически обоснованна.

Естественная монополия

Естественная монополия существует, когда эффект масштаба настолько велик, что одна фирма может снабжать весь рынок, имея более низкие из-держки на единицу продукции, чем имел бы ряд конкурирующих фирм. Такие условия характерны для гак называемых, предприятий общественного пользова-ния, к которым относятся, в частности, предприятия электро-, водо- и газоснабжения, телефонная служба и т. д. (гл. 26). В этих случаях эффект масштаба в производстве и распределении продукта настолько велик, что для получения низких издержек на единицу продукции и низкой цены необходима крупномасш-табная деятельность (см. рис. 24-96). В такой ситуации конкуренция является просто нерентабельной. Если бы рынок был поделен между многими производите-лями, эффект масштаба не был бы достигнут, издерж-ки на единицу продукции были бы высоки и потребо-вались бы высокие цены, чтобы покрыть эти издержки. В качестве возможных средств обеспечения об-щественно приемлемого поведения со стороны есте-ственной монополии представляются две альтерна-тивы. Одной является государственная собствен-ность, а другой -- государственное регулирование. Государственная собственность или некоторые по-добные ей формы были в некоторых случаях со-зданы: на национальном уровне можно вспомнить почтовую службу, Управление долины реки Теннесси и "Амтрак" Общественный транспорт, системы водоснабжения и сбора мусора являются типичны-ми общественными предприятиями на местном уро-вне. Но государственное регулирование -- вариант, которого наиболее широко придерживаются в Со-единенных Штатах. В таблице 1 приводится спи-сок главных федеральных регулирующих комиссий и перечисляются области их юрисдикции. Все шта-ты также имеют такие регулирующие органы, занятые находящимися на территории штата естествен-ными монополиями. Регулируемый сектор имеет внушительные размеры; по приблизительным под-счетам, около 10% ВНП производится регулиру-емыми отраслями.

Цель законодательства о естественной монопо-лии воплощена в теории регулирования в интересах общества. Эта теория Предусмат-ривает возможность обеспечить потребителей каче-ственным обслуживанием по приемлемым расцен-кам посредством регулирования таких отраслей на благо общества. Логическое обоснование Следу-ющее: если конкуренция неуместна, следует созда-вать регулируемые монополии, чтобы избежать воз-можных злоупотреблений неконтролируемой моно-польной властью. В частности, регулирование долж-но гарантировать, что потребители получат выгоду от экономии, обусловленной масштабами производ-ства, то есть от снижения издержек на единицу продукции (эта экономия достигается предприяти-ями общественного пользования благодаря их положению естественной монополии). На практике те, кто осуществляет регулирование, стремятся устано-вить тарифы, которые будут возмещать издержки производства и приносить "справедливый" или "обоснованный" доход предприятию. Цель состоит, если применять специальную терминологию, в уста-новлении цены, равной средним валовым издерж-кам. (Настоятельно советуем читателю, возвраща-ясь к этому вопросу, вновь просмотреть раздел "Регулируемая монополия" гл. 26.)

Таблица 1. Главные федеральные регулирующие комиссии.

* Первоначально называлась Федеральной энергетичес-кой комиссией, переименована в 1977 г.

ПРОБЛЕМЫ

Хотя логика теории регулирования и кажется вер-ной, существует значительное расхождение во мне-ниях относительно эффективности регулирования на практике. Давайте кратко рассмотрим три глав-ных критических замечания в адрес регулирования.

1. Издержки и эффективность. Опыт регулиро-ваний говорит о том, что существует ряд взаимо-переплетающихся проблем, связанных со сдержи-ванием роста издержек и эффективностью испо-льзования ресурсов. Во-первых, главной целью ре-гулирования является установление цены, позволяющей регулируемым фирмам получать "но-рмальную", или "справедливую", прибыль сверх своих издержек производства. Но фактически это означает, что фирмы действуют на основе цено-образования по принципу "издержки плюс" и, сле-довательно, не имеют стимула сдерживать рост издержек. Наоборот, более высокие издержки будут означать большие валовые прибыли. Зачем разра-батывать или применять снижающие издержки но-вовведения, если вашим "вознаграждением" будет снижение цены? Применяя специальную термино-логию, регулирование приводит к формированию благоприятных условий для значительной Х-неэффективности (см. гл. 26). Во-вторых, признается также, что регулируемая фирма может прибегнуть к бухгалтерским ухищрениям, чтобы преувеличить свои издержки и таким образом получить более высокую и неоправданную прибыль. Более того, во многих случаях цены устанавливаются комиссией так, что фирма будет получать предусмотренную норму прибыли, основанную на стоимости ее реального капитала. Это порождает особую пробле-му. Для увеличения прибылей регулируемая фирма будет стремиться к экономически, неоправданному -замещению труда капиталом, способствуя тем са-мым неэффективному распределению ресурсов вну-три фирмы (Х-неэффективность).

2. Недостатки комиссий. Другое критическое за-мечание заключается в том, что действия регули-рующих комиссий не соответствуют предъявляе-мым к ним требованиям, потому что они часто "захвачены" или контролируются отраслями, ко-торые обязаны регулировать. Члены комиссий за-частую являлись руководящими работниками в этих самых отраслях. Следовательно, регулирование осу-ществляется не в интересах, общества, а скорее защищает и поддерживает удобное положение есте-ственного монополиста. Утверждают, что регули-рование, как правило, становится средством гара-нтирования прибылей и защиты регулируемой от-расли от потенциальной новой конкуренции, ко-торую могли бы создать технологические изменения.

3. Регулирование конкурентных отраслей. Может быть, наиболее глубокое критическое замечание в адрес отраслевого регулирования состоит в том что иногда оно применялось в отраслях, которые не являются естественными монополиями и которые в отсутствие регулирования были бы полностью конкурентными. Так, регулирование в особой мере использовалось в таких отраслях, как грузовые и авиаперевозки, где Эффект масштаба невелик и естественные барьеры для внедрения в отрасль новых конкурентов относительно слабы. Утверждают, что в таких случаях само регулирование, огра-ничивая вступление в отрасль, создает скорее моно-полию, чем условия, изображенные на рисунке 26-6.В результате устанавливаются более высокие цены и меньший объем производства, чем были бы в отсутствие регулирования. Вопреки теории регулирования в интересах общества выгоду от регулирова-ния получают сами регулируемые фирмы и их слу-жащие. Проигрывают же общество и потенциальные конкуренты, для которых вступление в отрасль затруднено.

Пример: регулирование железных дорог Комис-сией по торговле между штатами (КТмШ) было оправданно в конце XIX в. и в первые десятилетияXX в. Но к 1930-м годам в стране получила развитие сеть автомагистралей, и перевозки на грузовиках серьезно подорвали монопольную власть желез-ных дорог. В это время было бы желательно ликвидировать КТМШ и позволить железным дорогами владельцам грузовиков, а также речному флоту и авиалиниям конкурировать друг с другом. Вместо этого регулирующая сеть КТМШ в 1930-е годы была раскинута еще шире, чтобы охватить и грузо-вой автомобильный транспорт.

ТЕОРИЯ ЛЕГАЛЬНОГО КАРТЕЛЯ

Регулирование потенциально конкурентных отрас-лей породило теорию регулирования с помощью легального картеля. На место чиновников, руководствующихся интересами обще-ства и навязывающих регулирование естественным монополиям, чтобы защитить потребителей, эта ко-нцепция ставит практических политиков, оказыва-ющих "услугу" регулирования тем фирмам, кото-рые хотят подвергнуться регулированию? Регули-рование является желанным, потому что оно фак-тически учреждает вид легального картеля, который может быть высокоприбыльным для регулируемых фирм Точнее говоря, регулирующая комиссия вы-полняет такие функции, как раздел рынка, (напри-мер, в период, предшествовавший дерегулирова-нию, Управление гражданской авиации устанавливало маршруты для определенных авиакомпаний) и ограничение потенциальной конкуренции путем расширения картеля (например, включение грузового автомобильного транспорта в сферу компетен-ции КТМШ). В то время как частные картели подве-ржены нестабильности и могут распадаться (гл. 28), особая привлекательность картеля, под видом регу-лирования поддерживаемого государством, состоит и том, что его положение довольно прочно. Короче говоря, теория регулирования с помощью легаль-ного картеля предполагает, что регулирование явля-ется следствием погони за рентой (гл. 33),

Сторонники теории регулированиях помощью легального картеля привлекают внимание к тому, что Закон о торговле между штатами был поддер-жан железными дорогами и что автотранспортные компании, кик и авиалинии, поддержали распрост-ранение регулирования на их отрасли по той причине, что нерегулируемая конкуренция была сильной и разрушительной. Сторонники также говорят о ли-цензировании профессий (гл. 30) как о форме прояв-ления их теории на рынке труда. Определенные профессиональные группы -- парикмахеры, дизай-неры по интерьеру или врачи-диетологи-- требуют выдачи лицензий на том основании, что необходимо защищать общество от шарлатанов и мошенников. Но действительная причина, возможно, состоит в стремлении ограничить вступление в профессию для того, чтобы практикующие могли получать мо-нопольные доходы.

Дерегулирование

Теория легального картеля, возрастающее число фактов расточительства и неэффективности в регу-лируемых отраслях и утверждения, что правитель-ство на самом деле регулировало потенциально конкурентные отрасли, -- все это породило в 1970-х и 1980-х годах движение в поддержку дерегулирования. В последние несколько лет было принято важное законодательство, которое в раз-личной степени дерегулирует авиалинии, автомо-бильные перевозки, банковское дело, железные до-роги, добычу природного газа и телевизионное вешание.

"Новое" социальное регулирование

"Старое" регулирование, только что рассмотренное, было названо экономическим, или о т р ас левы м, регулированием. При этом правительство за-трагивает общую экономическую деятельность не-скольких отдельных отраслей и концентрируется на ценообразовании и обслуживании общественных нужд. С начала 1960-х годов в значительной степени развернулось и стало быстро развиваться государ-ственное регулирование нового типа. Это новое со-циальное регулирование затрагивает условия, при которых производятся товары и услуги, влияние производства на общество и физические характеристи-ки самих товаров. Так, например, Управление по безопасности труда и здоровью (УБТЗ) занято защи-той рабочих от профессиональных травм и заболева-ний; Комиссия по безопасности потребительских това-ров (КБПТ) устанавливает максимально допустимые нормы содержания потенциально небезопасных проду-ктов; Управление по охране окружающей среды (УООС) регулирует количество загрязняющих веществ, которое производители могут выбрасывать; Комиссия по соблюдению равных условий найма (КРУН) стре-мится обеспечить женщинам и представителям нацио-нальных меньшинств справедливый доступ к работе.

ХАРАКтерНЫЕ ЧЕРТЫ

Социальное регулирование отличается от экономи-ческого регулирования несколькими чертами. Во-первых, социальное регулирование "в равной пропор-ции" применяется фактически во всех отраслях и, таким образом, прямо затрагивает намного больше людей. В то время как Комиссия по торговле между штатами (КТМШ) сосредоточивается только на спе-циальных делах транспортной отрасли, правила и инструкции УБТЗ касаются каждого нанимателя. Во-вторых, природа социального регулирования обусловливает вмешательство государства в каж-дую деталь производственного процесса. Например, КБПТ не просто устанавливает стандарты безопас-ности для продуктов” а скорее дает распоряжения, часто подробные, относительно того, какими харак-теристиками должны обладать продукты. Послед-ней отличительной чертой социального регулирова-ния является его быстрое распространение. Напри-мер, с 1970 по 1979 г. законодательство создало 20 новых федеральных регулирующих агентств.

Приведенный выше перечень нескольких наибо-лее известных регулирующих органов подсказывает основную причину их создания и развития: значи-тельная часть нашего общества к 1960-м годам до-стигла довольно высокого материального уровня жизни, и внимание поэтому переключилось на улуч-шение качества жизни. Это предполагало производ-ство более безопасных и лучших по качеству проду-ктов, уменьшение загрязнения окружающей среды, улучшение условий труда и выравнивание возмож-ностей.

В ПОДДЕРЖКУСОЦИАЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Существуют также аргументы в защиту социально-го регулирования. Проблемы, которые решает социальное регулирование, серьезны и значительны по масштабам. В 1987 г. в Соединенных Штатах 11 100 рабочих погибли в результате несчастных случаев на производстве. Загрязнение окружающей среды твер-дыми частицами продуктов неполного сгорания и элементами, разрушающими озоновый слой ат-мосферы, по-прежнему является бедствием для крупных городов и дорого обходится, вызывая сни-жение стоимости имущества и рост расходов на поддержание здоровья. Тысячи детей и взрослых ежегодно умирают вследствие несчастных случаев, вызванных использованием продуктов, которые со-здавались с нарушением технологии. Дискримина-ция чернокожих, женщин и престарелых рабочих снижает заработки этих групп и вдобавок вменяет обществу большие издержки.

Сторонники социального регулирования справе-дливо указывают, что экономическим критерием це-лесообразности социального регулирования служит не высокий или низкий уровень издержек, а ско-рее -- соотношение выгод и издержек. Спустя годы относительной беспечности общество не может рас-считывать на то, чтобы без значительных затрат очистить окружающую среду, повысить безопас-ность рабочего места, увеличить безопасность авто-мобиля и расширить экономические возможности граждан. Более того, подсчет издержек может, дать слишком туманное представление о социальном ре-гулировании. Пользу, которую, как правило, прини-мают как должное, гораздо труднее измерить, чем издержки, и общество может ощутить ее только по истечении длительного периода времени. Между тем польза значительна. Примеры: подсчитано, что при отсутствии предписанных законодательством устройств безопасности в автомобилях ежегодное количество смертельных случаев на автомагистра-лях было бы на 40% выше. Выполнение законов о применении детских ремней безопасности значите-льно снизило показатель смертности маленьких де-тей в автокатастрофах. "С 1975 по 1985 г. показа-тель смертности от транспортных средств для всего населения снизился на 10%, а для детей до 5 лет он упал на 32%"^а, Установленные законом националь-ные стандарты качества окружающего воздуха по содержанию двуокиси серы, двуокиси азота и свин-ца были достигнуты почти во всех районах страны. Недавнее исследование обнаружило, что регулирование, направленное на увеличение занятости черно-кожих и женщин, привело к возрастанию спроса на рабочую силу этих категорий³. Производство без-опасных для детей упаковок для бытовых ядохими-катов и медикаментов способствовало тому, что детская смертность, вызванная случайными отрав-лениями, сократилась на 90%⁴.

Хотя мы можем ожидать, что социальное регулирование останется предметом крупных раз-ногласий, общепризнано, что оспариваемый "воп-рос не в том, должно ли осуществляться (социаль-ное) регулирование, а в том, как и когда оно должно применяться; как мы можем усовершен-ствовать систему регулирования; и полностью ли мы отдаем себе отчет в предполагаемых издержках и выгодах".

Выводы.

1. Доводы против предпринимательской монополии опира-ются на утверждения, что предпринимательская монополия а) вызывает нерациональное распределение ресурсов; б) за-медляет тема научно-технического прогресса; в) способству-ет неравенству в доходах; г) представляет собой угрозу политической демократия.

2. Защита предпринимательской монополии строится во-круг следующих аргументов: а) фирмы приобрели свои боль-шие рыночные доли, предлагая продукты лучшего качества; б) межотраслевая и иностранная конкурсная , так же как и потенциальная конкуренция со стороны вновь вступающих в отрасль компаний, делает американские отрасли более конкурентными, чем обычно считается; в) некоторая степень монополии может быть необходима для реализации эффекта масштаба; г) монополии являются технологически прогрессивными.

3. Краеугольным камнем антитрестовской политики яв-ляются закон Шермана 1890 г. и закон Клейтона 1914 г. Закон Шермана устанавливает, что "любое соглашение, объ-единение... или тайный сговор, имеющие целью ограничение торговли между несколькими штатами... объявляются... не-законными" и что любое лицо, которое монополизирует или пытается монополизировать межштатную торговлю, винов-но в совершении преступления

4. Закон Клейтона был призван усилить и сделать более определенными положения закона Шермана. С этой целью закон Клейтона провозгласил, что ценовая диск-риминация, принудительные соглашения, межкорпорационное участие в капиталах посредством владения акциями друг друга и взаимопереплетающиеся директораты являются незаконными, когда вследствие этих действий ослабляется конкуренция

5. Закон о Федеральной торговой комиссии 1914 г. со-здал Федеральную торговую комиссию для расследования нарушений антитрестовского законодательства и предотвращения применения "нечестных методов конкуренции". Будучи уполномоченной издавать запретительные предписания, комиссия также выступает как контролирующий орган в от-ношении предоставления ложной и вводящей в заблуждение информации о продуктах.

6. Закон Селлера--Кефовера против слияний, принятый в 1950 г., запрещает одной фирме приобретать aкmивы другой фирмы, если результатом является ослабление конкуренции

7. В число главных проблем использования антитре-стовских законов входят: а) сложность определения, следует ли оценивать отрасль в соответствии с ее структурой или по ее поведению, б) определение сферы деятельности и размера рынка господствующей фирмы.

8. Вообще говоря, более вероятно, что чиновники, зани-мающиеся наблюдением за исполнением антитрестовского законодательства, будут возражать против фиксирования цен и горизонтальных слияний, но не попытаются разрушить существующие рыночные структуры.

9. В отношении сельского хозяйства, рынка труда, выдачи лицензий на занятие профессиональной деятельностью, патентов и установления внешнеторговых барьеров политика правительства имела тенденцию к ограничению конкуренции.

10. Цель отраслевого регулирования состоит в том, чтобы защитить общество от рыночной власти естественных монополий путем регулирования цен и качества обслужива-ния. Критики утверждают, что отраслевое регулирование благоприятствует неэффективности и росту издержек и что во многих случаях оно учреждает легальный картель для регулируемых фирм. Законодательство, принятое в конце 1970-х годов н в 1980-е годы, привело в той или иной степени к дерегулированию авиалиний, грузовых автоперевозок, банковского дела, железных дорог, телевизионного вещания.