Автономное учреждение как новая форма экономической деятельности в социально-культурной сфере (на примере Республиканской детско-юношеской библиотеки)

дипломная работа

1.1 Реформа сферы культуры в условиях общественных изменений современной России

Деятельность Российского государства в области культуры основывается на положениях Конституции РФ. Она определяет компетенцию органов государственной власти в области культуры. Это выражается в выделении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в данной области (ст.71 и 72), что представляется необходимым в реалиях федеративного государства. Конституция РФ 1993 г. указывает также место Правительства РФ (ст.114) - обеспечение проведения единой политики в области культуры.

Конституция РФ закрепляет культурные права и свободы человека - это свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, право на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ст.44). На государство возлагается обязанность по обеспечению, гарантированию и охране прав и свобод человека и гражданина.

Структура современного российского законодательства о культуре отличается рядом особенностей. Прежде всего, это повышение роли закона в правовом регулировании культурной деятельности. Только в период с 1991 г. по 2002 г. было принято девять законодательных актов, посвященных вопросам создания, сохранения, распространения и освоения культурных ценностей.

Центральное место занимали "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" от 09.10.1992 г. № 3612-1. В соответствии с этим законом в систему законодательства о культуре входят:

- данные Основы;

- законы Российской Федерации;

- законы субъектов Российской Федерации о культуре;

- нормативные правовые акты Российской Федерации в сфере культуры.

Основы законодательства о культуре можно рассматривать в качестве общей части законодательства о культуре, принципы и нормы которой конкретизируются и развиваются в законах, посвященных отдельным направлениям культурной деятельности.

В настоящее время Комитетом Государственной Думы Российской Федерации по культуре разрабатывается концепция федерального закона о культуре, в целях приведения в соответствие с федеральными законами и нормативно-правовыми актами.

В 2008 г. распоряжением Правительства Российской Федерации утвержден План мероприятий по реализации Концепции развития образования в области культуры и искусства в Российской Федерации на 2008-2015 гг., согласно которому планируется внесение изменений в Основы законодательства о культуре.

Кроме Основ законодательства о культуре, культурная деятельность как специфический объект правового регулирования получила закрепление и в иных законодательных актах федерального уровня, посвященных деятельности по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей.

К таким законам можно отнести следующие акты:

- Гражданский кодекс Российской Федерации;

- Федеральный закон "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" от 26.05.1996 г. № 54-ФЗ;

- Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" от 25.06.2002 г. №73-ФЗ;

- Закон Российской Федерации "О вывозе и ввозе культурных ценностей" от 15.04.1993 г. № 4804-1;

- Федеральный закон "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" от 22.08.1996 г. № 126-ФЗ;

- Федеральный закон "О библиотечном деле" от 29.12.1994 г. № 78-ФЗ;

- Федеральный закон "О народных художественных промыслах" от 6.01.1999 г. № 7-ФЗ;

- Федеральный закон "Об архивном деле в Российской Федерации" от 22.10.2004 г. № 125-ФЗ.

Накопившиеся за время экономического спада проблемы в сфере культуры значительно превышали возможности государства по их решению. Отрасль, традиционно ориентированная на государственную финансовую поддержку, оказалась на менее подготовленной к рыночной экономике.

По мере возрастания роли культуры в обществе она перестает быть просто одной из форм удовлетворения потребностей. Вывод культуры на уровень, позволяющей стать ей активным участником социально-экономических процессов, требует определенных усилий со стороны государства. Инвестирование государства в культуру означает инвестирование в "человеческий капитал".

В настоящее время действует Федеральная целевая программа "Культура России (2006 - 2010 годы)".

Кроме законов, регулирующих отношения в сфере культуры, существуют законодательные акты, в которых вопросы культуры затрагиваются косвенно:

- Градостроительный кодекс Российской Федерации;

- Земельный кодекс Российской Федерации;

- Налоговый кодекс Российской Федерации;

- Федеральный закон "Об охране окружающей среды";

- Ежегодно принимается Федеральный закон "О федеральном бюджете Российской Федерации". Алешкин А.И., А.А. Ильина. Законодательное регулирование и государственная поддержка культуры // Культура: упр., экономика, право. 2009. № 1. С. 12-22.

Рыночные преобразования начала 90-х гг. ХХ в. привели к существенному снижению объемов государственного финансирования организационно-правовых структур сферы культуры, что оказало отрицательное влияние на результативность хозяйственной деятельности в сфере культуры, способствовало снижению роли культурной сферы в процессе социально-экономического развития Российской Федерации. Уменьшение доходной части государственного бюджета в результате резкого сокращения финансовых (налоговых) поступлений от предприятий различных отраслей народного хозяйства вследствие снижения объема промышленного производства привело к существенному увеличению бюджетного дефицита, нехватке инвестиционных ресурсов, необходимых для сохранения существующего уровня социально-экономического развития.

Условия взаимодействия сферы культуры с другими отраслями народного хозяйства в процессе экономического и социального развития существенно видоизменяются.

По мнению Евменовой Л.А., в современных условиях хозяйствования роль культурного комплекса как одной из основных составляющих социальной сферы возрастает, что обусловлено особенностями развития страны в постиндустриальную эпоху и приводит к изменению условий взаимодействия сферы культуры с другими отраслями национальной экономики. На определенном этапе социально-экономического развития страны (период первоначального накопления капитала) граждане в минимальной степени заинтересованы в приобретении культурных услуг, поскольку не имеют для этого достаточных финансовых и временных ресурсов. В период первоначального накопления значительные средства граждане вынуждены расходовать на потребление и удовлетворение своих первоочередных материальных потребностей, что приводит к быстрому развитию отраслей потребительского сектора. Однако по мере роста доходов граждан, удовлетворения первоочередных материальных потребностей у них появляются дополнительные финансовые ресурсы, которые будут направлены на приобретение услуг хозяйствующих субъектов социальной сферы, в том числе учреждений культуры (период высокого потребительского благосостояния). В этих условиях наиболее быстрыми темпами будут расти доходы тех учреждений культуры, которые смогут предложить потребителям совокупность новых услуг, способных удовлетворить вновь сформированные потребности. Рост доходов хозяйствующих субъектов отрасли, которые предоставляют гражданам набор традиционных услуг, будет осуществляться более медленными темпами, что обусловлено особенностями формирующегося спроса. Евменова Л.А. Анализ особенностей формирования механизма регулирования сферы культуры // Вестн. Нац. Акад. Туризма. 2008. № 2. С. 43-46.

В сфере культуры современной России происходят изменения, связанные с развитием рыночных отношений и общественной демократизацией, либерализацией культурной политики, утратой централизованной системы управления в сфере культуры, другие факторы, которые определили новые черты взаимоотношения культуры и государства.

Реформы в сфере культуры предполагают внимание не только к проблемам финансирования, но и к нормативно-правовой базе развития культуры, появлению в сфере культуры новых организационно-правовых форм; изменению условий и тенденций развития культуры в контексте административной реформы и реформы местного самоуправления.

Как отмечает Л.И. Горбатова, роль государства в развитии культуры становится все менее прямой. Возникают самые разные формы участия государства в производстве товаров и услуг в сфере культуры. Главной целью остается создание государством правовых условий, позволяющих культуре получать все необходимое ей по праву. Горбатова Л.И. Реформы сферы культуры в условиях общественных трансформаций современной России // Дом культуры. 2008. № 10. С. 3-5.

Социальное реформирование в России приводит к изменению парадигмы развития социально-культурной сферы. Одной из проблем в сфере культуры является проблема децентрализации.

В прежние времена централизованного контроля взаимодействия управленческих звеньев было вертикальным. Это вызывало пассивность административных структур, их невосприимчивость к переменам. Чиновники были обеспокоены выполнением приказов, нежели результатами своей деятельности. Менталитет централизованного принятия решений изменяется, но медленно.

Неприятие происходящих изменений, недооценка навыков по реализации решений, устаревшие методы управления, нехватка необходимых профессиональных знаний порождает значительные препятствия институционального характера.

По мнению Л.И. Горбатовой, успех реформирования сферы культуры будет зависеть от следующих факторов:

- смогут ли те, кто отвечает за развитие сферы культуры в стране заручиться достаточной политической поддержкой;

- будут ли административные органы способны реализовать соответствующие аспекты намеченных перемен с учетом уже имеющегося опыта реформирования сферы культуры. Там же.

Решающее значение для развития сферы культуры имеет реорганизация системы управления сферы культуры, обусловленная изменением социально-экономических условий жизни общества.

Система организации культурного обслуживания населения меняется таким образом, что основная нагрузка по обеспечению жителей культурными услугами переносится в основном на муниципальный уровень. Муниципалитеты должны решать практически все важнейшие вопросы удовлетворения культурных потребностей населения, но источники финансирования для реализации этих полномочий у муниципалитетов недостаточны. Ресурсное обеспечение сферы культуры в том объеме, который для этого необходим, не осуществляется.

Реформа местного самоуправления влечет за собой реструктуризацию сети муниципальных организаций культуры. Традиционно организация культурной деятельности строилась на содержании сети учреждений культуры. Сейчас же существует лишь ответственность за обеспечение населения услугами.

Создание новой децентрализованной институциональной и финансовой структуры связано с созданием новой системы нормативно-правового регулирования сферы культуры. Реорганизация сети бюджетных учреждений сферы культуры, уточнения их правового статуса вызваны, прежде всего, потребностью повышения эффективности бюджетных средств, направляемых в сферу культуры. Как отмечает Т.В. Абанкина, задача состоит не в "сохранении бюджетных учреждений в сфере культуры, а в сохранении законодательных гарантий, позволяющих гражданам получить социально-культурные услуги определенного объема и качества. А для этого необходимо изменить не только правовой статус и организационно-правовую форму, модели и методы финансирования организаций, но и механизмы влияния на них органов управления". Абанкина Т.В. Прокрустово ложе бюджетной культуры // Отечественные записки. 2005. № 4. С. 157

Бюджетная реформа создает условия для повышения самостоятельности культурных институтов. Институты культуры смогут продемонстрировать большую гибкость и динамизм, открытость к запросам и проблемам местных сообществ. Научившись эффективно работать со всеми аудиториями, освоив новые возможности культурной коммуникации, они смогут стать полноправными участниками процессов, происходящих в современной творческой сфере. Абанкина Т.В. Прокрустово ложе бюджетной культуры // Отечественные записки. 2005. № 4. С. 157

В России формируется новая управленческая парадигма, направленная на то, чтобы достичь высокой эффективности расходов в социокультурной сфере, на создание современных экономических, организационно-правовых предпосылок ее функционирования. Необходимость рационализировать государственные расходы в условиях роста культурных потребностей и недостаточности ресурсов требуют изменения процесса обеспечения культуры необходимыми средствами. Существенным в условиях реформирования стало преодоление традиционного планового подхода при распределении ресурсов, развитии проектного подхода, направленного на результативность, достижение нового качественного состояния сферы культуры в регионе, городе.

Организациям культуры необходимо осваивать технологии PR, социально-культурного проектирования, фандрайзинга, реализовывать многоканальное финансирование.

Проектный метод активизирует взаимодействие государственного, коммерческого и некоммерческого секторов, различных уровней власти, усиливает конкурентные отношения в культуре.

Особое значение приобретает создание гибких структур и механизмов взаимодействия сторон.

Реформирование в сфере культуры несет в себе много рисков, но реформа необходима, так как в культурном ландшафте страны происходят изменения, формируется новое поле культуры XXI века с новыми культурными институтами и способами управления ими. Горбатова Л.И. Реформы сферы культуры в условиях общественных трансформаций современной России // Дом культуры. 2008. № 10. С. 3-5.

В настоящее время определены основные направления государственной политики по развитию сферы культуры и массовых коммуникаций в Российской Федерации до 2015 года и план действий по их реализации.

Необходимость сохранения и развития единого культурного и информационного пространства России обусловлена неоднородностью обеспечения населения услугами организаций культуры в силу географических особенностей страны и ряда факторов экономического характера.

В рамках государственной политики в сфере и массовых коммуникаций РФ предполагается осуществить комплекс мероприятий, направленных на обеспечение конституционных прав граждан на доступ к культурным ценностям, пользование учреждениями культуры и создание условий для повышения качества жизни населения.

Поскольку основным ресурсом создания условий для оказания услуг в области культуры и гарантией их предоставления является деятельность учреждений культуры и искусства, необходимо осуществить мероприятия, направленные на модернизацию сети указанных учреждений в соответствии с разграничением полномочий всех уровней власти, обеспечить разработку нормативной правовой и методической базы, регулирующей преобразование инфраструктуры отрасли и системы ее управления в соответствии с требованиями административной реформы и реформы местного самоуправления. Основные направления государственной политики по развитию сферы культуры и массовых коммуникаций в Российской Федерации до 2015 года и план действий по их реализации. URL: http: //mkrf.ru

В целях выравнивания обеспечения населения услугами в области культуры необходимо разработать нормативы обеспеченности населения организациями культуры с учетом нового административного деления (сельские и городские поселения, муниципальные районы, городские округа).

Для реализации этого направления необходимо разработать номенклатуру государственных и муниципальных услуг в области культуры и модельные стандарты инфраструктуры отрасли на селе и в малых городах, которые должны предусматривать оптимизацию действующей сети организаций культуры путем:

- создания многофункциональных учреждений (социально-культурные центры, культурно-спортивные комплексы);

- создания передвижных систем обслуживания (автоклубы, библиобусы);

- технического переоснащения объектов культуры, в этих целях будут разработаны натуральные и финансовые нормативы ресурсного обеспечения;

- совершенствования системы материального стимулирования специалистов.

Необходимо совершенствовать качество оказания услуг в области культуры и расширять круг их предоставления путем:

- разработки стандартов и критериев оценки качества оказания услуг в области культуры;

- обеспечения равных условий доступа различных групп граждан к услугам в области культуры, в том числе малообеспеченных групп населения России и иных категорий граждан, нуждающихся в социальной поддержке;

- представления всеми бюджетными организациями регулярных докладов о целях и результатах деятельности главным распорядителям и распорядителям бюджетных средств, что позволит обеспечить эффективное использование финансовых средств и контроль за качеством оказания услуг;

- совершенствования методов планирования и отбора проектов гастрольной, фестивальной и выставочной деятельности;

- разработки мер по привлечению талантливой и профессионально подготовленной молодежи для работы в отрасли, что позволит расширить спектр и улучшить качество оказания услуг в области культуры, ускорить внедрение инновационных методов работы;

- модернизации системы повышения квалификации специалистов, в том числе путем внесения изменений в соответствующие нормативные правовые акты и разработки стандартов требований к персоналу.

Предусматривается создание условий для доступа населения к информации путем совершенствования библиотечного обслуживания. Прежде всего, необходимо решить проблему комплектования библиотечных фондов, сформированных в 70-е годы прошлого века, обновление которых в последние годы составляло лишь 10 процентов общего количества изданной литературы, включая:

- совершенствование законодательства о библиотечном деле;

- обновление фондов библиотек и увеличение объемов комплектования по международному нормативу, который составляет 250 наименований книг на 1000 жителей в год;

- совершенствование методологии комплектования и каталогизации библиотечных фондов на основе информационных систем;

- переход на корпоративные электронные технологии и создание сводного каталога библиотек России;

- обеспечение условий доступа населения к социально значимой информации путем создания информационных систем, передвижных систем обслуживания и других технологий.

В целях создания условий для эффективной деятельности бюджетных организаций необходимо осуществить комплекс мер, направленных на обеспечение адаптации учреждений культуры к рыночным условиям, включая:

- совершенствование стратегического планирования;

- преобразование учреждений культуры в новые организационно-правовые формы;

- разработку механизмов государственно-частного партнерства и защиты авторских и смежных прав;

- развитие системы саморегулирования и меценатства. Основные направления государственной политики по развитию сферы культуры и массовых коммуникаций в Российской Федерации до 2015 года и план действий по их реализации. URL: http: //mkrf.ru

Делись добром ;)