Автономные учреждения как новый вид государственных и муниципальных учреждений

2.2 Влияние механизма автономных учреждений на потребителя

Какая же для потребителя может быть разница - будет ли поставщик услуги автономным или бюджетным учреждением? Ответ на этот вопрос, как это ни странно, наиболее сложен. В чем вообще могут состоять интересы потребителя государственных или муниципальных услуг по отношению к поставщику услуг? Очевидно, что эти интересы могут различаться в зависимости от специфики как самих потребителей, так и предоставляемых услуг. Однако в целом, руководствуясь здравым смыслом, можно определить их общую номенклатуру и попытаться проанализировать, в какой степени механизм автономных учреждений может способствовать реализации этих интересов.

Таблица 3 - Связь между интересами потребителей государственных и муниципальных услуг и механизмом автономных учреждений

Интерес потребителя	Реализация интереса в механизме автономных учреждений
Потребительский выбор - возможность выбирать поставщика услуг самостоятельно в зависимости от своих индивидуальных предпочтений и возможностей.	Механизм автономных учреждений не может способствовать реализации данного интереса, так как в этом механизме не заложен принцип «деньги следуют за потребителем» - бюджетные средства (субсидия на выполнение задания) «закрепляется» за конкретным автономным учреждением независимо от того, существуют ли на территории другие поставщики аналогичной услуги. Кроме того, в случаях, когда клиентские группы не располагают собственной платежеспособностью, такое «закрепление» не создает экономических стимулов для появления такого выбора в принципе. Ведь единственный «плательщик» (распорядитель бюджетных средств, учредитель автономного учреждения) не выводит свои финансовые ресурсы на открытый рынок, мотивируя тем самым появление альтернативных поставщиков, а продолжает передавать их по «закрытому каналу» одному поставщику.
Повышение потребительских свойств услуг (качества, оперативности предоставления, результативности)	Механизм автономных учреждений может в некоторой степени повышает данные свойства услуг за счет того, что согласно Бюджетному кодексу (статья 69.2) в задании учредителя должны определяться требуемые параметры качества услуги, порядок их оказания и ожидаемые результаты. Следовательно, стремление к обеспечению определенного уровня этих свойств будет уже не доброй волей учреждения, а требованием учредителя. Вместе с тем, следует отметить, что согласно тому же Бюджетному кодексу задания на оказание услуг должны формироваться не только для автономных, но и для бюджетных учреждений. Поэтому никаких особых преимуществ «автономность» учреждения здесь не имеет. Кроме того, как уже указывалось выше, рычаги воздействия учредителя на автономное учреждение, которое, например, не выполняет установленных параметров качества услуг, продолжают носить исключительно административный характер. Учредитель в таком случае может максимум поменять директора автономного учреждения (также как и в бюджетном учреждении), но снизить размер предоставляемой на выполнение задание субсидии у него правовых оснований нет.
Повышение доступности услуг	В тех случаях, когда доступность услуг может быть повышена путем внесения изменений в порядок оказания услуг (например, изменение часов работы специалистов и т.д.), механизм автономных учреждений может этому способствовать, благодаря все тому же заданию учредителя, которое будет ориентировать учреждение именно на нужные параметры этой доступности. Однако также как и в ситуации с потребительскими свойствами услуг, такое возможное влияние не является особенностью именно автономных учреждений. И, кроме того, очевидно, что обретение учреждением «автономности» само по себе не способно повысить доступность услуг, если она ограничена неудачным расположением учреждения или просто недостатком бюджетных средств для предоставления услуг всем нуждающимся в ней.
Расширение номенклатуры бесплатных услуг	Появление новых бесплатных услуг в «меню» как автономного, так и бюджетного учреждения, выполняющих задание учредителя, зависит от воли учредителя и его финансовых возможностей - включит он такие услуги в свое задание или нет. Принадлежность учреждения к автономному или бюджетному типу никакого влияния здесь не оказывает.
Расширение номенклатуры платных услуг (если нужную услугу нельзя получить бесплатно)	Если на территории, на которой работает автономное учреждение, есть граждане, которые заинтересованы и готовы получать какие-либо услуги у этого учреждения на платной основе, то «автономность» повышает вероятность того, что такие услуги будут им предложены. Фактором, содействующим этому, является то, что у автономного учреждения появляется самостоятельность в политике оказания платных услуг, а также в расходовании полученных от этого средств, что в свою очередь позволяет учреждению гибко реагировать на спрос.

Таким образом, как видно из представленного анализа, само по себе изменение типа бюджетного учреждения и преобразование его в автономное не дает заметных прямых выгод потребителям услуг. Говоря про косвенные и отсроченные выгоды, можно лишь предположить, что рационализация управления автономным учреждением будет способствовать тому, что руководство учреждения сможет больше внимания уделять содержательным вопросам оказания услуг, а не таким вопросам как согласование переброски средств между статьями сметы и т.д. Также можно предположить, что возможное повышение внебюджетных доходов автономного учреждения и использование этих доходов для укрепления кадровой и материально-технической базы учреждения могут в целом повлиять на улучшение потребительских свойств услуг - как тех, которые учреждение оказывает по заданию учредителя, так и тех, которые оказываются на платной основе по инициативе самого учреждения.

К сожалению, осмысленность преобразования бюджетных учреждений в автономные встречается в практике далеко не всегда. В подавляющей степени эта проблема характерна для учредителей автономных учреждений - исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Неоднократно имели место ситуации, когда чиновники, участвующие в этих преобразованиях на уровне принятия решений, не могли внятно ответить на вопрос, а в чем вообще они видят для себя смысл изменения типа подведомственного им учреждения с бюджетного на автономный. Определенную роль в том, что такие преобразования происходят без необходимого осмысления, играют и импульсы с федерального уровня. Так, в частности, среди «президентских» показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти имеется такой показатель как «доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование услуг социальной сферы, оказываемых автономными учреждениями и негосударственными (немуниципальными) организациями, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование отраслей социальной сферы». В условиях, когда по различным причинам региональные органы власти не могут и не готовы «отрывать» бюджетные средства от государственных и муниципальных учреждений и выводить их на открытый рынок, где они могут быть доступны негосударственным (немуниципальным) поставщикам услуг, преобразование бюджетных учреждений в автономные является, по сути, единственным способом показать какие-то ненулевые цифры в этом показателе. Кроме того, поскольку речь в показателе идет о консолидированном региональном бюджете (то есть с учетом бюджетов муниципальных образований региона), регион может транслировать необходимость демонстрации этой цифры и на уровень муниципальных образований. Ну а чтобы просто продемонстрировать цифры, никаких особых осмыслений, как известно, и не требуется.

Содержание