1.1. Государственная система управления жилищно-коммунальным

хозяйством

Днем основания служб Российского ЖКХ считают 16 января 1721 г., когда

Петр I передал функции «общественного благочиния» российской полиции. Он

называл полицию «душой гражданства и всех добрых порядков», связывая с

полицией понятия «благосостояния населения», запрещения «излишеств в

домовых расходах», «производства чистоты на улицах и в домах» и т. д.

Екатерина II ввела Полицейский Устав, в котором наряду с функциями,

возлагаемыми на полицию Наказом Петра I, определялись нравственные

качества государственных служащих.

В 1802 г. было создано Министерство внутренних дел и государственных

имуществ России (МВД). Департаментам этого министерства и его

исполнительным органам на местах были переданы все вопросы реальной

жизни, означенные в Наказах Петра I и Екатерины II. В МВД было три

полицейских вертикали: исполнительная, безопасности и хозяйственная.

Хозяйственная полиция отвечала за благоустройство и развитие российских

городов и являлась своеобразным инкубатором возникающих местных само-

управлений.

На протяжении первой половины XIX в. МВД было, по существу,

единственным хозяйственным органом России.

Постепенно в связи с деконцентрацией власти наблюдается постепенная

передача прав и имуществ властям городов. Так, в Москве с введением

городского самоуправления последовательность передачи прав управления

имуществом осуществлялась следующим образом:

1863 г. – земельное хозяйство и школы 1-й ступени;

1865 г. – мосты и набережные;

1866 г. – городская санитария;

8

1871 г. – городской водопровод;

1878 г. – замощение и очистка улиц, ночлежные дома и т. д.

В канун 1917 г. в России 50 % числа городов управлялось МВД, а в 50%

городов действовало общественное самоуправление.

Последующая хронология исторического формирования «высшей» сферы

государственного управления ЖКХ в России:

1917 г., ноябрь – создано Главное управление по делам местного хозяйства

НКВД. Во всех городах объявлена власть местного самоуправления, начался

период централизации управления местным хозяйством;

1917 г., декабрь – учрежден Комиссариат по местному самоуправлению с

целью объединения деятельности всех городских и земских учреждений;

1918 г., март – организован Отдел местного хозяйства НКВД. Начало

процесса «собирания коммун». Для четкого определения административных

единиц было предложено считать таковыми относительно автономные в

хозяйственном отношении территориальные общности населения, присвоив им

единое название «коммуна», независимо от их размера (губернии, уезды,

волости, города, деревни). Их хозяйственная деятельность была определена как

«коммунальное хозяйство», а отделы местных Советов, руководящие ими, были

названы коммунотделами;

1920 г., январь – создан Коммунальный отдел НКВД;

1921 г. – учреждено Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ)

НКВД РСФСР. Начинается активное вторжение вновь создаваемых органов в

среду управления жилищным фондом и установления цен на жилье. Новая

власть с 1918 г. активно конфисковывала у домовладельцев доходное жилье;

устанавливалась плата за жилье дифференцированно по «классовому

признаку». В 1919 г. от квартирной платы были освобождены семьи

красноармейцев, а в середине 1920 г. ввиду полного обесценивания рубля

операции по взиманию денег за жилье и коммунальные услуги перестали себя

окупать и квартирная плата с рабочих и советских служащих была отменена. За

9

этот период только в Москве обветшало и пришло в полную негодность

11,5 тыс. зданий, в том числе 6,8 тыс. жилых домов с более чем 40 тыс. квартир.

Таким образом, «бесплатность» и «ничейность» сделали свое разрушительное

дело;

1931 г. – создан Народный Комиссариат коммунального хозяйства РСФСР.

Основная цель – централизованное управление коммунальным хозяйством.

Начиная с 1921 г. делаются попытки восстановления платной системы

проживания в жилищном фонде, однако этот процесс проходит очень тяжело с

организационной и психологической точек зрения. Тем не менее повышение

квартирной платы относят к 1923 – 1925 гг., при этом квартирная плата

оставалась дифференцированной. Была предпринята попытка установления

«квартирного налога», т. е. налогового сбора в зависимости от дохода семьи.

Этот налог в России вводился трижды: в 1922, 1924, 1933 гг. В 1943 г. этот

налог был включен в состав подоходного налога;

1946 г. – организовано Министерство коммунального хозяйства (МКХ)

РСФСР;

1971 г. – создано Министерство жилищно-коммунального хозяйства

(МЖКХ) РСФСР;

1990 г. – создан Комитет ЖКХ при Совете Министров РСФСР;

1991 г. – учрежден Госкомитет РСФСР по ЖКХ;

1992 г. – Комитет ЖКХ введен в структуру Министерства строительства

РСФСР;

1993 г. – организован Комитет по муниципальному хозяйству Российской

Федерации;

1994 г. – образовано Министерство архитектуры, строительства и ЖКХ, в

настоящее время – Государственный комитет по строительству и жилищно-

коммунальному комплексу.

Приведенная хронология свидетельствует о значительных «колебаниях» в

высшей сфере государственной системы управления ЖКХ в России.

10

Одной из причин таких «колебаний», на наш взгляд, во всех случаях

является ситуация, вызванная необходимостью решения постоянно

накапливающихся проблем в ЖКХ, которую Правительство стремилось и

стремится решить «сверху».

Рассмотрим «колебания» в высшей сфере государственного управления

ЖКХ с позиций теории организации, менеджмента и теории систем.

С позиции менеджмента «колебания» в сфере управления ЖКХ

свидетельствуют практически об отсутствии в управлении «вертикали», а это в

свою очередь свидетельствует, что общесистемное свойство устойчивости и

самосохранения системы в целом нарушено. В данной ситуации аппарат

государственного управления «работает на себя», автономные ЖКХ работают

также «на себя», что свидетельствует о признаке системного «застоя», а

последнее – о нарушении обобщающего общесистемного правила основного

обмена.

Нарушен также общесистемный принцип «консервативности», так как в

данном случае совокупность однородных системных единиц (ЖКХ, входящих в

конкретное муниципальное хозяйство) не может образовать единое общее

целое.

Нарушен принцип соответствия распорядительства и подчинения, так как

у ЖКХ, входящих в муниципальное хозяйство, не один линейный руководитель

(что требует указанный принцип), а два: органы местного самоуправления и

Государственный комитет Российской Федерации по строительству и

жилищно-коммунальному комплексу.

Следовательно, при существующей в настоящее время методологии

государственного управления ЖКХ – эффективное управление ЖКХ

затруднительно.

Однако упомянутые общесистемные законы и принципы будут

выполнены, если в качестве базовой ячейки (центр «синхронизации») выбрать

автономную социально-экономическую систему (муниципальное хозяйство),

11

одной из функций которой является ЖКХ и из этих подсистем создать единую

государственную социально-экономическую систему, функционирование

которой с позиций теории организации и менеджмента вполне реально, ес-

тественно, при соблюдении принципов самоуправления системы и укреплении

финансовой и нормативно-правовой базы местного самоуправления.