3.2. Информационные системы в налоговых органах

Система управления налогообложением в Российской Федерации представляет собой единую централизованную структуру, построенную по принципу многоуровневой иерархической организации: федерального, регионального (субъекта РФ) и местного (территориального) уровней. Эта система предполагает единство целей, при котором локальные системы управления одного уровня функционируют по одной (типовой) схеме, решают идентичный набор задач по заранее определенной единой методологии и технологии обработки данных.

Основные задачи налоговых органов:

• учет налогоплательщиков (по категориям, территории, видам налогообложения, роду деятельности);

• учет поступления налогов (по категориям налогоплательщиков, территории, видам налогов, роду деятельности, банкам);

• анализ динамики поступления налогов по всем отслеживаемым признакам;

• информирование органов государственной власти о поступлении налогов;

• совершенствование системы налогообложения (законодательная инициатива, методические разработки, информационное обеспечение);

• информирование налогоплательщиков по вопросам налогового законодательства и разъяснение им системы налогообложения.

Система электронного документооборота является центральным связующим звеном, позволяющим автоматизировать управление информационными потоками и обработку циркулирующих документов. В результате внедрения электронного документооборота достигается комплексная автоматизация всей «бюрократической» работы и документооборота, а не отдельных ее частей. Документы обрабатываются по заданному алгоритму в автоматическом и/или интерактивном режиме и перемещаются по заранее определенным маршрутам.

Налоговые органы взаимодействуют с большим числом других организаций в части получения необходимой информации для своего функционирования. Для этого создается информационная база налоговых органов, которая должна:

• содержать исчерпывающую (возможно более точную) информацию о тех сторонах хозяйственной деятельности предприятия, которые связаны с исчислением и уплатой им налогов;

• давать налоговым органам возможность быстро разыскивать предприятия-налогоплательщики и физических лиц;

• позволять получать как стандартные отчеты, так и сводки и выборки по произвольным запросам;

• обеспечивать контроль достоверности содержащейся в базе данных информации, поступившей из различных справочников, путем ее автоматизированного сопоставления и анализа;

•оперативно получать и анализировать сведения обо всех контактах налогоплательщиков с государственными органами и банками.

В целях эффективного взаимодействия введен единый идентификатор предприятий и граждан в масштабе всей страны — идентификационный номер налогоплательщика (ИНН), присваиваемый налоговыми органами.

Оптимальным уровнем для хранения информации является региональный уровень, на котором наиболее эффективно решаются задачи по обмену информацией с территориальными и федеральными органами, а также задачи по защите информации. Кроме того, деятельность большинства налогоплательщиков редко выходит за пределы региона.

Основная цель разработки и совершенствования информационной системы налоговых органов (ИСНО) — внедрение функ­ционально полной информационной технологии, объединяющей все структурные подразделения на базе единой вычислительной сети, интегрированной в единое информационное пространство органов государственного управления и других заинтересованных организаций (МВД, суды, таможня, казначейство, банки и др.). Особенностями разработки ИСНО являются:

• неустойчивость налогового законодательства и методической базы деятельности налоговой инспекции;

• многоуровневая структура объектов автоматизации, их распределенность в пространстве и сложные связи между ними;

• большой объем баз данных с их повышенным временем жизни, превышающим срок жизни оборудования;

• использование в информационной системе уже функционирующих отдельных частей.

В общем случае требования к ИС налогового органа накладывают ограничения на выбор конкретного решения на каждом шаге разработки системы. Состав требований определяется видом, назначением, специфическими особенностями и условиями функционирования конкретной системы.

Учет фактических и промышленных стандартов в сфере информатизации позволяет на начальном этапе ориентироваться на наиболее распространенные технические и программные решения. Это в значительной мере снижает затраты на сопровождение и развитие системы обработки данных. Кроме того, расширяется круг специалистов, которые могут быть привлечены к техническому обслуживанию системы, разработке и развитию прикладных программных средств, что обеспечивает большую свободу наращивания мощности технических и системных программных средств.

К немаловажным требованиям к ИСНО следует отнести обеспечение информационной безопасности, под которой понимается защищенность информации и прикладных программ от случайных или преднамеренных воздействий естественного или искусственного характера, чреватых утечкой или потерей данных. Требования по безопасности системы направлены в первую очередь на обеспечение доступности данных, целостности ресурсов, конфиденциальности. Безопасность ИСНО методически связана с точным определением компонентов системы, ответственных за те или иные функции, сервисы и услуги, и средств защиты данных, встроенных в эти компоненты. Для ИСНО безопасность обеспечивается совокупностью компонентов, реализующих различные функции защиты данных:

• на уровне операционной системы;

• на уровне программного обеспечения промежуточного слоя и прикладных компонентов АИС;

• на уровне СУБД, при обмене в распределенных системах, включая криптографические функции;

• на уровне специальных программных средств (например, средств защиты от программных вирусов);

• на уровне администрирования средств безопасности.

Помимо требований к функциональной полноте ИСНО следует сформулировать требования на уровне прикладного программного обеспечения, которые определят базовую ИС налоговой инспекции и послужат отправным пунктом для перехода на единую ИС налоговых органов. Программное обеспечение должно быть обобщенным, т.е. строиться вокруг единой базовой модели данных. Программные средства должны проектиро­ваться таким образом, чтобы ими могли пользоваться все нало­говые инспекции.

ИСНО представляет собой совокупность взаимодействующих прикладных подсистем, решающих определенные группы функциональных задач на основе оперативных баз данных и электронного хранилища данных.

Среди прикладных подсистем ИСНО можно выделить две ос­новные группы:

• оперативной обработки;

• поддержки принятия решений.

Первая группа подсистем ориентирована на ввод данных по налогоплательщикам, довольно интенсивную оперативную обработку (поиск, относительно простые запросы, свод данных и т.п.) и хранение. Данные в подобных подсистемах актуальны в течение нескольких лет. Основные требования к таким подсистемам: 1) высокая производительность обработки транзакций и 2) гарантированная скоростная доставка информации при удаленном доступе к базам данных по телекоммуникациям.

Вторая группа прикладных подсистем предназначена для обработки больших объемов данных из различных источников за большой период времени, сосредоточенных в электронном хранилище данных. Подсистемы поддержки принятия решений включают средства многомерного анализа данных, статистической обработки, моделирования правил, причинно-следственных связей и ситуаций и т.п.

В ИСНО предусматриваются следующие подсистемы этой группы:

• анализ и прогнозирование налоговых платежей;

• макро- и микроимитационное моделирование;

• комплексный контроль финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций;

•выбор предприятий для выездных проверок. Функциональный состав ИСНО обусловливается соответствующими функциональными участками работ по сбору налогов, включающими следующие этапы:

Этап 1. Учет налогоплательщиков. Налоговые органы получают первичную информацию о налогоплательщиках, включают их в свою базу данных. В дальнейшем сведения о плательщиках уточняются и изменяются в связи с изменениями, происходящими в их хозяйственной деятельности. Работа по учету плательщиков включает в себя выполнение ряда процедур, достаточно жестко регламентированных по формам и способам их выполнения, а также по срокам, в течение которых они должны быть выполнены.

Этап 2. Прием, ввод в базу данных и камеральная проверка бухгалтерской и налоговой отчетности. К основным особеннос­тям камеральной проверки, с одной стороны, требующим ее компьютеризации, а с другой — осложняющим этот процесс, относятся:

• массовый характер операций, осуществляемых налоговой инспекцией при камеральных проверках;

• массовый характер ошибок, допускаемых плательщиками при заполнении деклараций;

• жесткий срок на начисление в карточках лицевых счетов сумм налогов «по данным плательщика»;

• отсутствие или неочевидность взаимосвязи показателей форм налоговых деклараций и форм бухгалтерской отчетности;

• необходимость представления целого ряда дополнительных расчетов к декларациям «по произвольной форме»;

• обязанность плательщика подтверждать свое право на льго­ты, заявленные в декларации, первичными документами.

Свою специфику имеет камеральная проверка деклараций налогоплательщиков — физических лиц (не предпринимателей). Эта специфика связана с невозможностью проведения их выездной проверки, поэтому камеральная проверка деклараций о совокупном доходе физических лиц проводится в две стадии. Сначала проверяется правильность заполнения налоговых деклараций, правильность расчетов и применения ставок налогов. Проверке подвергается также обоснованность заявления налоговых льгот, наличие в приложениях к декларации всех подтверждающих документов.

Затем в ходе камеральных проверок деклараций физических лиц проводится сверка данных, указанных в них, со сведениями о доходах работающих граждан, которые инспекция получает от работодателей и других источников выплат.

Этап 3. Учет поступлений в бюджет и ведение лицевых счетов налогоплательщиков. Специфика работы на этом этапе заключается в том, что она полностью осуществляется на рабочих местах, без выхода на предприятия. Главной задачей инспекторов, работающих на участке учета платежей и ведения лицевых счетов, является контроль за полнотой и своевременностью уплаты налогов в бюджет. Основным инструментом такого контроля является карточка лицевого счета (КЛС) плательщика.

Методика и источники информации для заполнения каждой позиции КЛС известны и четко оговорены в нормативных документах. В связи с этим КЛС может быть легко представлена в виде программы для обработки на компьютере. Наибольшую сложность в аспекте информатизации работы отдела учета пред­ставляет автоматизация информационных потоков в отдел и из отдела, необходимых для заполнения КЛС и обобщения содер­жащейся в них информации.

Этап 4. Выездная налоговая проверка. Отчетность налогоплательщика проверяется для выявления допущенных им ошибок и нарушений при исчислении налогооблагаемой базы и уплате налогов. Выездная налоговая проверка сама по себе практически не поддается автоматизации. Однако это не значит, что вся работа на этом технологическом участке должна делаться вручную. С помощью вычислительной техники и программ на участке документальных проверок выполняются следующие операции:

• выбор объектов для проверки;

• помощь проверяющим в систематизации и группировке первичных бухгалтерских документов для выявления незавершенных оборотов, всех операций, осуществленных с каждым конкретным контрагентом, а также для облегчения сбора доказательств и написания акта;

• отражение результатов проверки в карточках лицевых счетов и контроль своевременности и полноты поступления в бюджет доначисленных налогов, пеней и санкций.

Компьютерная система позволяет делать выборки предприятий из базы данных инспекции по заданным критериям, что, безусловно, облегчает работу по выбору объекта для проверки, но не гарантирует того, что проверка будет результативной. Состав критериев компьютерного отбора налогоплательщиков для доку­ментальных проверок может быть различен и меняться в зависимости от многих факторов. Статистический анализ больших объ­емов данных позволяет найти такие параметры налоговой декла­рации, которые соответствуют большому объему доначислений при документальных проверках. Использование этого метода позволяет с определенной степенью вероятности предсказывать даже сумму доначислений.

Этап 5. Организация хранилища данных налоговой инспекции. Хранилище данных — это предметно-ориентированная, интегрированная, зависящая от времени, устойчивая совокупность данных, используемая в системах поддержки принятия решений. Хранилище данных интегрирует информацию, имеющуюся в ис­ходных разнородных базах данных, в единую результирующую базу данных, оптимально спроектированную для поддержки процесса принятия решений.

Данные хранилища характеризуют следующие свойства:

• предметная ориентация — данные организованы согласно предмету, а не приложению. В частности, для налоговой инспекции хранилище данных должно быть организовано по плательщикам налогов по принципу электронного досье;

• интегрированность — данные могут поступать из разных приложений, использующих базы данных различных структур, форматов и кодировок, которые в хранилище должны быть едины для соответствующих данных;

• архивирование данных — хранилище содержит данные, соб­ранные во времени. Они используются для сравнения, выявления трендов и прогноза;

•неизменяемость — данные не должны обновляться или изменяться после помещения их в хранилище, они только считываются или загружаются.

К основным категориям данных, которые располагаются в хранилище, относятся: метаданные, описывающие способы извлечения информации из различных источников; фактические данные (архивы), отражающие состояние предметной области в конкретные моменты времени и обеспечивающие наибольший уровень детализации, а также итоговые данные, полученные на основе проведенных аналитических расчетов на базе фактических данных.

При построении информационного хранилища данных налоговой инспекции учитываются следующие параметры:

• скорость загрузки;

• технология загрузки;

• управление качеством данных и поддержка различных типов данных;

• масштабируемость;

• обслуживание большого числа пользователей;

• администрирование;

• средства формирования запросов.

В хранилищах необходимо обеспечить периодическую загрузку новых порций данных, укладывающихся в достаточно узкий временной интервал. Требуемая производительность процесса загрузки не должна накладывать ограничения на размер хранилища. Загрузка новых данных в хранилище включает преобразование данных, фильтрацию, переформатирование, проверку целостности, организацию физического хранения, индексирование и обновление метаданных.

В хранилище должна быть обеспечена локальная и глобальная согласованность данных. В хранилищах могут накапливаться данные не только стандартных типов, но и более сложных, таких, как текст, изображения и т.п.

Хранилище данных налоговой инспекции может достигать объема нескольких сотен гигабайт. СУБД, лежащая в основе хранилища, не должна иметь никаких архитектурных ограничений и должна поддерживать модульную и параллельную обработку, сохранять работоспособность в случае локальных аварий и иметь средства восстановления.

Доступ к хранилищу данных не ограничивается узким кругом специалистов налоговой инспекции. Хранилище должно поддерживать сотни пользователей без снижения скорости обработки запросов.

При администрировании СУБД должна обеспечить контроль за приближением к ресурсным ограничениям, сообщать о затратах ресурсов и позволять устанавливать приоритеты для различных категорий пользователей или операций.

Пользователь должен иметь соответствующие средства формирования запросов и, в частности, возможность проведения аналитических расчетов, последовательного и сравнительного анализа, а также доступа к детальным и агрегированным данным хранилища.

Основная цель создания хранилища данных налоговой инспекции заключается в обеспечении целостного, объективного образа существующей реальности в сфере налогообложения. Для получения такого объективного представления в электронном информационном хранилище сведения в налоговую инспекцию должны накапливаться из всех возможных источников:

1. Юридические лица

1. Уставные данные

2. Квартальные и годовые отчеты

3. Сведения о доходах физических лиц

4. Расчеты по налогам

2. Физические лица

1. Декларации о доходах

2. Лицензии на виды деятельности

3. Расчеты по налогам

3. Банки

1. Банковские выписки

2. Платежные документы

3. Сведения о вновь открываемых счетах

4. Сведения о финансовых операциях

4. Органы статистики

1. Общеэкономическая информация

1. Лицензионные органы

1. Лицензии

6. Казначейство

1. Сведения о поступлении налогов в бюджет

7. Деятельность налоговой инспекции

1. Результаты камеральных проверок

2. Результаты ревизий

3. Результаты документальных проверок

4. Оперативно-бухгалтерский учет

8. ГИБДД, Инспекции по маломерным судам

1. Сведения о владельцах водно-, воздушных и автотранспортных средств

8. Директивные органы (Президент, Федеральное собрание, ФНС, Минфин, Центральный банк), органы исполнительной и законодательной власти субъектов РФ

1. Нормативно-инструктивные материалы

8. Регистрационная палата

1. Сведения об имуществе физических лиц

8. Федеральная таможенная служба

1. Таможенные декларации

Всю поступающую информацию можно разбить по следующим основным категориям:

• регистрационные данные юридических и физических лиц – поступают от юридических и физических лиц при постановке их на учет;

• сведения об имущественном состоянии налогоплательщиков – поступают в налоговую службу от юридических и физических лиц, регистрационной палаты, ГИБДД и т.д.;

• информация о финансово-хозяйственной деятельности юридических и физических лиц – поступает от юридических и физических лиц, МВД и т.д.;

• информация о расчетно-платежной деятельности налогоплательщиков — поступает от банков, от юридических и физических лиц;

• результаты деятельности налоговой инспекции — поступают из соответствующих подразделений налоговой инспекции;

• нормативно-справочная информация — поступает от органов государственного управления, Росстата.

На основе этих сведений возможно выявление нарушителей налогового законодательства посредством перекрестной обработки информации, накапливаемой в хранилище данных, проведение анализа и прогнозирования налоговых поступлений, проведение макро- и микроимитационного моделирования, а также исполнение запросов, поступающих от региональных, территориальных подразделений налоговой инспекции и от государственных органов управления.

Создание информационного хранилища сопровождается достаточно трудоемким технологическим процессом, включающим следующие последовательно выполняемые этапы:

• обследование информационных потребностей функцио­нальных подразделений налоговой службы с определением прав доступа к информации различных уровней;

• построение функциональной модели с использованием CASE-технологий высокого уровня и разработка структуры таблиц и баз данных с использованием CASE-технологий более низкого уровня и архитектуры системы управления таблицами;

• построение прототипа хранилища на выбранной системно-технической платформе;

• подключение и настройка средств и процедур поддержания баз данных в работоспособном состоянии и автоматизированного и ручного ввода информации в хранилище;

• наполнение хранилища данными из информационных систем инспекций местного и регионального уровней, городских, федеральных и негосударственных организаций;

• подключение и настройка прикладных программ для работы с информацией хранилища с учетом прав доступа для конкретных рабочих мест сотрудников подразделений налоговой службы;

• выпуск инструктивных материалов для различных групп пользователей по работе с электронным информационным хранилищем данных.