Полномочия

Более развернуто тема грядущей децентрализации прозвучала в конце июня уже в Бюджетном послании Президента РФ. Впрочем, подходы пока обозначены довольно общие: «Полномочия, в большей степени отвечающие целям и задачам органов государственной власти субъектов Российской Федерации, стоило бы передать на региональный уровень; полномочия, отвечающие целям и задачам органов местного самоуправления, — на муниципальный уровень. Соответственно этому должны определяться как расходные обязательства, так и источники доходов».

Тогда же президент подтвердил, что в связи с переходом с 2012 года на осуществление финансового обеспечения полиции за счет средств федерального бюджета рассматривается предложение о передаче субъектам РФ федеральных государственных учреждений в сферах образования, здравоохранения, культуры, сельского хозяйства. Главный аргумент — федеральные органы государственной власти должны заниматься правовым регулированием в соответствующих сферах, а не управлением имуществом. Однако глава государства признает: для того чтобы определить, осилят ли регионы подобные расходы, еще предстоит провести детальные расчеты.

Ранее в рамках того же процесса компенсации дополнительных расходов федерального бюджета Минфин России также предлагал передать субъектам РФ полномочия, связанные с устройством приемного ребенка в семью (сейчас регионы получают на это примерно 10 млрд руб. в форме субвенций), ряд федеральных учреждений среднего профессионального образования (ежегодные расходы — более 30 млрд руб.), а также часть полномочий Федерации в области содействия занятости населения, включая содержание органов занятости.

Что касается возможных решений в русле собственно децентрализации, то нельзя исключать перераспределения в пользу регионов полномочий территориальных отделений ряда федеральных органов власти (по данным Министерства регионального развития РФ, сегодня в стране действует 2700 территориальных отделений федеральных структур). Во всяком случае, по сведениям некоторых средств массовой информации, этот вопрос правительственными рабочими группами рассматривается.

Отдельные представители регионов предлагают передать субъектам РФ полномочия, касающиеся разработки и использования природных ресурсов. Речь идет о месторождениях общераспространенных полезных ископаемых, которые в большинстве случаев невелики и потому непривлекательны для крупных компаний, но зато могут заинтересовать малый и средний бизнес.

Деньги

Пока нет ясности и с тем, как будут перераспределяться финансовые потоки между уровнями власти. Очевидно, речь пойдет не о введении каких-то новых налогов специально для регионов и муниципалитетов, а о том, чтобы оставлять больше денег на местах — в частности, об увеличении нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в пользу местных бюджетов.

Среди основных идей эксперты чаще всего называют увеличение доли налога на доходы физических лиц, поступающей в местные бюджеты. Так, именно за это ратует Комитет Госдумы по местному самоуправлению. При этом, подчеркивают в комитете, налог должен уплачиваться по месту жительства гражданина, а не по месту регистрации работодателя. Отметим, что несколько лет назад с данной идей активно выступала Московская область, сотни тысяч жителей которой трудятся в Москве и платят налоги именно в столичный бюджет, однако тогда федеральная власть не поддержала законопроект, подготовленный Мособлдумой.

Еще одно предложение — перераспределение в пользу регионов и муниципалитетов части налога на прибыль организаций, поступающей в федеральный бюджет. Напомним, сейчас это 2 % из 20 %-ной ставки налога, что соответствует примерно 250 млрд руб. При этом 18 % ставки получают субъекты РФ, в то время как на местном уровне не остается ничего.

Некоторые регионы также высказываются за то, чтобы получать часть поступлений от налога на добавленную стоимость. Впрочем, Минфин России всегда выступал против подобных инициатив, ссылаясь в том числе на уже имеющийся негативный опыт: до 2001 года НДС «расщеплялся» между Федерацией и регионами, причем последние вместе с доходами обязаны были осуществлять возмещение налога. В итоге, как следствие неравномерности распределения производства по стране, одни субъекты получали НДС, а другие — возмещали его. К тому же НДС — одна из наиболее стабильных опор федерального бюджета, так что вряд ли в условиях борьбы с бюджетным дефицитом кто-то решится на ее «размывание».

Льготы

Очевидно, для укрепления финансовой основы субъектов РФ и муниципальных образований важно решить такие застарелые вопросы, как введение налога на недвижимость и пересмотр установленных федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам.

Что касается инвентаризации льгот, то в Бюджетном послании Президент РФ вновь потребовал приступить к соответствующей работе. Речь идет прежде всего о льготах по налогу на имущество организаций и земельному налогу. Здесь можно вспомнить, что совсем недавно инициативы Министерства финансов РФ об отмене льгот по налогу на имущество для инфраструктуры государственных монополий (трубопроводов, линий электропередачи, железнодорожных путей) поддержаны не были. Однако возможность для более точечных изменений осталась. Так, в начале августа Минфин поддержал законопроект, подготовленный членами Совета Федерации, который предусматривает обложение земельным налогом участков, предоставленных ведомствам «для целей обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд». По некоторым подсчетам, в результате местные бюджеты смогут получать дополнительно до 3 млрд руб. ежегодно.

Мнения

И. А. ПЕРОНКО, заместитель главы администрации (губернатора) Краснодарского края, руководитель департамента по финансам, бюджету и контролю

Пересмотр полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов РФ и местного самоуправления достаточно актуален, поскольку ряд задач и полномочий, и практика это уже доказала, эффективнее решать и выполнять на местах. Любые доходы всегда необходимо соизмерять с расходами. Доходы между уровнями бюджетной системы России распределяются с учетом разграничения расходов. Поэтому изначально должен быть решен вопрос со стоимостью расходных обязательств.

Что касается распределения налогов, то здесь должен быть взвешенный и тщательно выверенный подход. В силу существенных объективных различий муниципалитетов по социально-демографическим, климатическим, географическим и другим показателям у регионов должны оставаться средства для последующего их направления в муниципалитеты посредством межбюджетного регулирования. Но и регионы в свою очередь должны более активно пользоваться правом установления единых нормативов отчислений от налогов в целях стимулирования муниципалитетов к развитию собственной доходной базы.

С. С. ТУГАРИН, первый заместитель губернатора Вологодской области, начальник департамента финансов

Существующая сегодня редакция Бюджетного кодекса, на наш взгляд, позволяет субъектам РФ проводить гибкую политику межбюджетных отношений, ориентированную на снижение дотационности районных и поселковых бюджетов путем передачи местным бюджетам налогов по единым нормативам раздельно по типам муниципальных образований. Вместе с тем ежегодно объем полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, осуществляемый регионами самостоятельно, а также полномочий, осущес­твляемых органами местного само­управления увели­чи­вается. За период с 2006 по 2011 год органам государственной власти субъектов РФ было передано свыше 40 полномочий. Таким образом, сегодня регионы исполняют 73 полномочия. Полномочия органов местного самоуправления увеличены на 16 единиц.

Безусловно, децентрализация полномочий необходима, так как государственные и муниципальные услуги должны быть приближены к получателям услуг. Вместе с тем передаваемые полномочия должны иметь полное финансовое обеспечение. Считаем, что при распределении налогов в целях децентрализации полномочий приоритет должен отдаваться субъектам РФ. Это связано с тем, что передаваемые на региональный уровень полномочия наиболее затратные по сравнению с полномочиями, передаваемыми на местный уровень.

Н. В. ПЕТРУШКИН, первый заместитель Председателя Правительства — министр финансов Республики Мордовия

Децентрализация полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов РФ и местного само­управления необходима в том случае, если передаваемые полномочия непосредственно связаны с жизнедеятельностью и социальным обеспечением проживаемого на их территориях населения. Основная проблема передачи полномочий заключается в том, что по некоторым полномочиям объем средств из федерального бюджета не покрывает в полном объеме потребность субъектов РФ в расходах на их администрирование. В связи с этим регион за счет собственных средств восполняет данную потребность. По нашему мнению, для решения проблемы необходимо предоставить право органам власти субъектов совместно с федеральными органами определять порядок осуществления передаваемых полномочий, включая методику финансового обеспечения данных полномочий.

Приоритет при распределении налогов необходимо отдавать субъекту РФ. В Бюджетном кодексе закреплен принцип самостоятельности бюд­жетов, одним из основных элементов которого является право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств. Только субъект РФ может оптимально сбалансировать бюджеты муниципальных образований, расположенных на его территории. С этой целью необходимо предоставить право регионам устанавливать дифференцированные нормативы отчислений по налогам, подлежащим зачислению в бюджет субъекта РФ.

Р. Р. ГАЙЗАТУЛЛИН, министр финансов Республики Татарстан

Вопрос децентрализации налоговых и бюджетных полномочий назрел давно. В настоящее время существенный ряд расходных полномочий субъектов РФ и муниципалитетов регулируется актами федерального законодательства. Решения об увеличении тех или иных расход­ных позиций, включая зара­ботную плату, зачастую принимаются с подачи федерального центра. На сегодняшний день порядка 2/3 расходов консолидированного бюджета Республики Татарстан в том или ином виде направлено на выполнение федеральных решений.

Мы провели анализ, который показал, что в результате принимаемых на федеральном уровне решений наш бюджет теряет в среднем в год более 27 млрд руб. Восполнить данные потери бюджета возможно за счет передачи на региональный уровень 2 % ставки от налога на прибыль и 20 % НДПИ.

Что касается распределения доходных полномочий, то приоритет целесообразно отдавать уровню субъектов РФ. Только на данном уровне возможно обеспечение сбалансированности консолидированного бюджета региона. При передаче дополнительного доход­ного источника напрямую на местный уровень важно учитывать, чтобы налоговая база по муниципалитетам распределялась достаточно равномерно для обеспечения равных возможностей местных бюджетов.

Е. Ф. ГРЕСЬ, первый заместитель председателя Комитета финансов Ленинградской области

В настоящий момент назрела необходимость проведения децентрализации полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов РФ с изменением структуры налоговой системы. В бюджет Ленинградской области в этом году поступает из федерального бюджета 23 вида субвенций на исполнение полномочий Федерации. Передача полномочий, отвечающих целям и задачам органов исполнительной власти субъектов РФ, и соответствующих доходных источников на региональный уровень будет способствовать эффективному расходованию бюджетных средств и оптимизации потоков финансовой помощи.

Считаем, что при распределении налогов государство должно отдавать приоритет субъекту РФ. Это объясняется тем, что муниципальные образования обладают различным налоговым потенциалом и закрепление, к примеру, 1 % налога на прибыль за местными бюджетами приведет к еще большим диспропорциям в бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Поскольку к полномочиям субъекта РФ относится выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, то в бюджете субъекта необходимо будет предусматривать дополнительные финансовые средства на дотации на выравнивание.

Среди таких проблем, в ходе дипломного проекта были выявлены следующие, которые, по нашему мнению могут быть решены соответствующим способом:

1. Отсутствие четкого толкования таких важных терминов, как «компетенция», «предметы ведения», «полномочия». Одной из основных причин сложившейся ситуации является отсутствие единой правовой традиции в употреблении данных терминов, прежде всего в самой правовой науке. В российской юридической науке наблюдаются существенные различия в понимании терминов «предметы ведения», «компетенция» и «полномочия».

Строгое следование проведению различий между понятием «предметы ведения Федерации и субъектов Федерации» и понятием «компетенция (предметы ведения и полномочия) органов государственной власти Федерации и субъектов Федерации» позволяет избавляться от двусмысленности толкования отдельных статей Конституции Российской Федерации, от правовых противоречий.

Вот почему так важно единообразное и обоснованное научное толкование этих понятий, формирование необходимых практических рекомендаций их законодательного употребления. Ведь единое понимание и равнозначное использование в правотворчестве этих понятий очень важно для законодательного регулирования. Оно имеет значение в связи с вопросами юридической техники, с реализацией принципа верховенства Конституции, поскольку разночтения в законодательном и правоприменительном употреблении указанных понятий могут порождать неоднозначную и небесспорную правоприменительную практику, в том числе и противоречащую конституционным нормам.

2. Централизация компетенции на федеральном уровне является другой серьезной проблемой. Подавляющая часть правового поля отдается в юрисдикцию федерального центра. Однако эта столь необходимая на определенном этапе (конец 90-х годов прошлого века) становления российского федерализма тенденция к централизации власти не может быть беспредельной. Данная тенденция должна быть уравновешена противоположной – тенденцией к децентрализации, при этом глубина и степень федерального правового регулирования должны быть регламентированы четкими правовыми рамками и подчиняться ясно сформулированным принципам. В этой связи законотворчество в сфере федеративных отношений необходимо увязать с целым рядом положений, среди которых следующие:

- Стратегический, перспективный подход к федеративному строительству. В течение последних пятнадцати лет реформирования Федерации законодатели вынуждены были воссоздавать правовую базу федеративных отношений буквально с нуля, практически в экстремальных условиях. Это была вынужденная тактика антикризисного правотворчества, принесшая стране столь долгожданную стабилизацию. Однако сегодня подобная политика себя в значительной мере исчерпала. На смену ей должно прийти стратегическое видение процессов, происходящих в области государственного устройства, законодательное упреждение проблем, возникающих в ходе модернизации федеративных отношений, взвешенный и научно обоснованный подход к нормативно-правовому регулированию основополагающих аспектов федерализма, нацеленный на перспективу.

- Комплексность проводимой реформы. Немаловажной особенностью современного этапа реформ является комплексность осуществляемых мер по совершенствованию законодательной базы федеративных отношений. Вопросы федеративного строительства не могут быть решены вне их связи с вопросами укрепления вертикали власти, финансового, налогового и бюджетного регулирования, что также необходимо учитывать в процессе текущей законодательной деятельности. Наиболее тесной является связь федеративной реформы с реформой местного самоуправления – одного из ключевых государственных и одновременно общественных институтов.

- Расширение полномочий органов власти субъектов Федерации. Логика федеративной реформы свидетельствует в пользу необходимости расширения полномочий региональных властей. Ранее, до изменения порядка избрания губернаторов, шел процесс изъятия полномочий у субъектов Федерации, что было обусловлено существующими на тот момент политико-правовыми реалиями. Сегодня, когда властная вертикаль должным образом укреплена, децентрализация становится насущной задачей современного этапа реформ. Рука об руку с делегированием компетенции должна идти и передача субъектам Федерации более значительных финансовых полномочий. Перераспределение бюджетных доходов между Федерацией и субъектами в пользу последних на фоне увеличения социальных обязательств регионов – это именно тот путь, который обеспечит оптимальный баланс ресурсного обеспечения и ответственности субъектов Федерации за проводимую ими государственную политику. Необходимо внести изменения в акты федерального законодательства, направленные на расширение реальных полномочий субъектов Российской Федерации по решению вопросов совместного ведения, а так же обеспечивающие юридическую определенность, ясность и конкретность указанных полномочий. Причем субъекты Российской Федерации должны иметь не только исполнительные полномочия, но и необходимые для решения стоящих перед ними задач регулятивные полномочия. Осуществление отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации может быть возложено на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

- Необходимо разработать дополнительные механизмы участия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в управлении федеральной собственностью, находящейся на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Во-первых, такое участие возможно на основе заключаемых соглашений в целях повышения эффективности использования государственной собственности, исключения параллельного существования государственных органов, имеющих одинаковые функции, и снижения издержек на содержание аппарата управления. Во-вторых, в федеральном законодательстве должен быть закреплен механизм. Предусматривающий учет мнения органов государственной власти субъекта Российской Федерации при принятии в отношении федерального имущества решений, затрагивающих жизненно важные интересы населения соответствующего региона. В федеральном законодательстве следует закрепить обязанность федерального органа, осуществляющего в отношении такого имущества правомочия собственника, согласовываясь с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. - Необходима дополнительная законодательная конкретизация предусмотренная статьей 78 (часть 2) Конституции Российской Федерации механизма передачи органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти на основе заключаемых соглашений. Должен быть создан механизм, гарантирующий обязательность рассмотрения федеральными органами государственной власти в установленный срок инициатив субъектов Российской Федерации о заключении соглашений, предусматривающий проведение независимой экспертизы целесообразности заключения соглашения, содержащий методику оптимизации индивидуального перераспределения полномочий органов исполнительной власти. - Должно быть обеспечено участие субъектов Российской Федерации в проводимой федеральными органами исполнительной власти работе над проектами новых федеральных законодательных актов, а так же учет поступающих из регионов предложений. 3. Отсутствие полного адекватного ресурсного обеспечения. Невозможно провести полноценную реформу федеративных отношений без подкрепления норм права достаточными финансовыми и иными материальными ресурсами. В этом случае на первый план выходят межбюджетные отношения, конфигурация которых в процессе реформы уже претерпела и еще неоднократно претерпит существенные метаморфозы. Это сложная и трудоемкая работа, но без достижения финансового баланса между федеральной, региональной и местной властями говорить об успехе реформ несколько преждевременно. Особенно значимым в этой связи становится мониторинг правоприменительной практики межбюджетных отношений. 4. Слабо отработанный механизм мониторинга законодательства. Совершенствование мониторинга законодательства и правоприменительной практики – важный элемент развития федеративных отношений. Нельзя в полной мере оценить все плюсы и минусы проводимых преобразований, их реальное состояние и перспективы без так называемой обратной связи, информации о результатах управленческого воздействия на общество. Этим целям служит мониторинг правоприменительной практики. В 2005 году Советом Федерации впервые был подготовлен доклад о состоянии российского законодательства. Он опирается на данные мониторинга законодательства и правоприменительной деятельности. Совершенно очевидно, что из разовой акции составление такого доклада должно превратиться в устоявшуюся практику, причем целесообразно также производить оценку итогов претворения рекомендаций доклада в жизнь. 5. Недостаточные на современный этап ориентиры на демократические ценности. Устойчивая приверженность демократическим ценностям должна пронизывать все проводимы в стране рефермы. Разворачивающиеся на современном этапе реформ процессы укрепления российской государственности не должны стать препятствием для полноценной федеративной реформы. Сильная власть и порядок в стране по своим сущностным характеристикам не противоречат ни федерализму, ни эффективному разграничению компетенции, ни обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Более того, любые преобразования как раз и должны быть направлены на расширение непосредственного участия граждан в управлении государством на всех уровнях публичной власти, на рост усиления контроля населения территорий за деятельностью наиболее близких к ним органов власти. - Для устранение данной проблемы необходимо и более полное обеспечение в ходе реформ интересов граждан России. Приоритетным подходом при проведении реформы законодательной базы федеративных отношений является учет в полном объеме интересов граждан страны. Необходимо и более широкое использование процедур согласования решений, затрагивающих интересы регионов и их жителей, с органами государственной власти субъектов Российской федерации. Согласование решений является важнейшим методом их оптимизации. Учитывая вышеизложенное, необходимо предпринять следующие меры по совершенствованию механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в Российской Федерации: 1. Наделить органы государственной власти субъектов Российской Федерации отдельными федеральными полномочиями, непосредственно не связанными с национальными интересами и обеспечением решения общегосударственных задач (защита основ конституционного строя, здоровья, прав и свобод граждан, обеспечение обороны страны и безопасности государства – часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации), используя для этого следующие правовые механизмы: 1.1. В отношении полномочий федеральных органов государственной власти по предметам ведения Российской Федерации, закрепленных статьей 71 Конституции Российской Федерации, - путем принятия федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации о возложении на исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих полномочий; 1.2. В отношении полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепленным статьей 72 Конституции Российской Федерации, - путем внесения изменений в действующее законодательство, исключив соответствующие полномочия из компетенции федеральных органов государственной власти. 2. Поручить Правительству Российской Федерации при подготовке документов о наделении органов государственной власти субъектов Российской Федерации отдельными федеральными полномочиями предусмотреть: 2.1. Передачу в пользование, управление, либо в собственность субъекта Российской Федерации материальных объектов, в том числе унитарных предприятий, действующих на его территории; 2.2. Разработку и утверждение нормативов предельной численности государственных служащих и работников бюджетной сферы, исполняющих соответствующие федеральные полномочия; 2.3. Финансирование соответствующих федеральных полномочий производить исключительно за счет субвенций из федерального бюджета; 2.4. В целях обоснованного определения размеров субвенций на финансирование соответствующих федеральных полномочий Министерству финансов Российской Федерации разработать и согласовать с высшими должностными лицами (руководителями высших органов исполнительной власти) субъектов Российской Федерации подходы к единой методике, определяющей: * Расчет средств на содержание органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, реализующих федеральные полномочия; * Расчет средств на финансирование самих федеральных полномочий. 2.5. Объемы субвенций на финансирование соответствующих федеральных полномочий предусматривать в федеральном бюджете обособленно по каждому полномочию; 2.6. Определить форму отчетности об установлении соответствующих федеральных полномочий и порядок ее предоставления органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 2.7. Определить условия и порядок временного изъятия у исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий, а так же возмещения выделенных для их осуществления субвенций. 3. При наделении органов государственной власти Российской Федерации отдельными федеральными полномочиями, провести реорганизацию территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, исходя из потребностей осуществления остающихся в их компетенции полномочий, а так же необходимости осуществления контроля за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных федеральных полномочий. 5. Рекомендовать высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации издать нормативные правовые акты, предусматривающие: * распределение отдельных федеральных полномочий между исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации (как действующими, так и специально образуемыми для исполнения соответствующих федеральных полномочий); * методику определения предельной численности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации; * поручение руководителям исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации представить на утверждение проекты положений об этих органах, с учетом вмененных в их компетенцию отдельных федеральных полномочий; * механизм взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации с соответствующими органами исполнительной власти в процессе реализации отдельных федеральных полномочий. 6. Законодательно установить, что ответственность за ненадлежащее исполнение органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных федеральных полномочий возлагается персонально на высшее должностное лицо субъекта Российской федерации. 7. Для осуществления контроля за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных федеральных полномочий образовать в федеральных округах на базе реорганизованных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти межрегиональные органы (в зависимости от конкретных социально-экономических, политических и иных условий один орган на федеральный округ или один орган на 3-4 субъекта, расположенных в пределах соответствующего федерального округа). 8. Механизм заключения соглашений о передаче отдельных полномочий федеральных органов исполнительной власти в компетенцию исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации применять в исключительных случаях, индивидуально к каждому региону, исходя из его социально-экономических, природно-географических и иных особенностей. 9. Сохранить практику образования в субъектах Российской Федерации межотраслевых комиссий, объединяющих в своем составе представителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, наделив их статусом совещательных коллегиальных органов при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации. 10. В рамках Указа Президента Российской Федерации рекомендовать высшим должностным лицам субъектов Российской федерации унифицировать систему исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, максимально приблизив ее к федеральной схеме, то есть, предусмотрев разделение контрольных и исполнительных функций между различными типами региональных органов исполнительной власти. Таким образом, по нашему мнению, реализуя эти предложения можно преодолеть если не все, то хотя бы часть существующих проблем в сфере разграничения предметов ведения и полномочий между Федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в Российской Федерации.