4. Институциональные основы реструктурирования агросферы

Как показывает накопленный всей земледельческой цивилизацией опыт аграрных реформ, становление рыночной экономики в агросфере – это, прежде всего, создание институтов, обеспечивающих ее функционирование. Переходная экономика отличается от рыночной экономики тем, что в ней отсутствуют (или только начинают формироваться) институты, обеспечивающие обмен. Институциональная структура важна, поскольку рынок требует большого объема информации для своего функционирования и центральная роль институтов состоит в том, чтобы совершенствовать поток информации. Институциональное развитие необходимо еще по двум причинам: Россия не имеет ни традиций предпринимательства, ни опыта децентрализованного принятия решений. В силу этого важнейшее место в трансформации аграрных отношений занимают системно-инсти­туциональные преобразования. Их главная цель - создание действенных стимулов предпринимательской и трудовой активности сельского населения. Институциональной основой аграрной реформы является становление новых экономических институтов - экономико-правовых форм собственности, производства и управления, финансовых институтов и рыночной инфраструктуры.

Институт частной земельной собственности является экономической основой эффективного функционирования современной аграрной экономики. В России полемика вокруг частной земельной собственности носит, прежде всего, политический характер. Однако политические взгляды отражаются и в научных концепциях. Широкое распространение в прессе и научной литературе получила так называемая концепция общенациональной аренды - аренды земли у государства как альтернативе частной собственности на землю. Приведение несоответствующих действительности данных о размерах государственного землевладения в Европе и США (“Успешно развивается сельское хозяйство в Голландии. Но земля в этой стране не является частной собственностью”¹²⁵) выставляет сторонников частной собственности в качестве ведущих Россию в прошлое. Однако непредвзятый анализ мировой статистики показывает, что в странах Северной Америки, Западной Европы, Океании сельскохозяйственные угодья в основном принадлежат фермерам на праве собственности. В большинстве стран мира арендованные земли составляют не более 25-35%¹²⁶. Сдача государственных земель в долгосрочную аренду и вечное пользование распространена только в Новой Зеландии и в Австралии. Но, как показали результаты исследования E.Скримжеора и E.Пасора в Новой Зеландии, сдача государственной земли в аренду, осуществляемая чиновниками, нарушает принципы «демократической политической системы», которая позволяет индивидам кооперироваться и достигать заметных выгод посредством производства и обмена, поскольку «возникает фактическое напряжение между институциональными договорами, необходимыми для продуктивной экономической системы, и усилиями узкофокусированных групп (бюрократией) нарушить рамки получения выгод»¹²⁷. В Западной Европе и в США под арендой понимают аренду земли у частных собственников, которые по каким-то причинам не могут хозяйствовать на своей земле, но и не хотят расставаться с недвижимостью. В США земли сельскохозяйственного назначения занимают около 1 млн. акров и полностью находятся в частной собственности тех, кто на них работает.

Частная собственность на землю и имущество - важнейший институт, обеспечивающий эффективное функционирование современной земледельческой цивилизации и способный поднять российскую деревню.

В силу этого анализ становления экономико-правового института земельной собственности в условиях переходной экономики включает в себя проблемы земельной кодификации.

Принятие Гражданского Кодекса (коммерческого), кодифицировавшего ранее существовавшие законодательные акты по правовому оформлению деловой активности, создало институциональные основы рыночной экономики в России. Однако введение в действие главы 17 Гражданского Кодекса “Права собственности и другие вещные права на землю” отложено до принятия Земельного Кодекса РФ, который обсуждается в Государственной думе с 1995 года. Поскольку значительная часть статей Земельного Кодекса 1991г. отменена в связи с противоречивостью Конституции РФ 1993г., то правовой вакуум в земельном законодательстве был заполнен лишь в марте 1996 г. указом Президента "О реализации конституционных прав граждан на землю", предусматривающим существенное расширение прав собственников земельных долей в направлении создания земельного рынка.

Как и в других сферах рыночных реформ, преобразование земельных отношений осуществляется сложно и противоречиво. После достаточно смелого шага Президента вперед в направлении создания цивилизованного, а не номенклатурного рынка земли (принятие Указов “О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности”, “О допол­нительных мерах по развитию ипотечного кредитования” и “О реализации конституционных прав граждан на землю”) этот процесс в проекте Земельного Кодекса, был отброшен в период до начала земельной реформы, когда в конце 1991г. был принят закон РФ “О земельной реформе”.

Однако экономика любого общества представляет собой целостную систему, все элементы которой объективно необходимы для ее эффективного функционирования. Рыночная экономика - это взаимосвязанная совокупность рынков, охватывающих все сферы жизнедеятельности общества. Земельный рынок - необходимый структурный элемент рыночной экономической системы, без которого она не может получить целостную завершенность. В силу этого без эффективного земельного рынка, безусловно, регулируемого выработанными современной экономической цивилизацией методами и рычагами, нормального функционирования агросферы, как показывает опыт всей земледельческой цивилизации, обеспечить невозможно. Сезонность сельскохозяйственного производства требует систематического кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей, а основным активом, который они могут предложить банкам в качестве залога для обеспеченности кредита, может быть только земля. Особенно важно собственническое отношение к земле в условиях переходной экономики, когда крестьянин не имеет другого накопленного имущества, кроме полученной бесплатно от государства земли, земельной доли. Обсуждавшийся в Думе вариант Земельного Кодекса как раз и предусматривал лишение крестьян возможности отчуждения (продажи) земли как основополагающего (парного по отношению к присвоению) структурного элемента сложнейшего "пучка" прав земельной собственности.

Проект Кодекса не решает главной задачи переходной экономики - не регулирует перераспределение земли в интересах развития более эффективных форм землепользования и не обеспечивает создание цивилизованного земельного рынка. Более того, он способствует еще более тесному по сравнению с прежним земельным законодательством сращиванию собственности и власти, являющемуся экономической основой коррумпированности чиновничества. Вопреки декларированным в статье 1 целям в Кодексе отражена одна цель - государственное регулирование оборота земли.

Кодекс тонко лишает крестьянство, основная масса которого в настоящее время является собственниками земельных долей, этой минимальной собственности. Осуществлено это законодателями через фактическую ликвидацию самого понятия "земельная доля"¹²⁸, а соответственно, и понятия "собственник земельной доли" на основе определения земельной доли (пая) как "стоимостного выражения части земельного участка". Однако крестьяне (95% в Ростовской области) уже получили государственные свидетельства на право собственности на землю - около 11 млн., а с семьями - до 30 млн. Кроме того, 40 млн. граждан России получили в собственность земельные участки под строениями¹²⁹.

Наряду с расширением прав собственности на землю для юридических лиц новый Кодекс существенно сужает распоряжение землей крестьянскими (фермерскими) хозяйствами. Земельные участки передаются им только в пожизненное наследуемое владение или аренду. При прекращении деятельности земельный участок независимо от вида прав на землю подлежит возврату в государственную или муниципальную собственность на условиях его приобретения.

Таким образом, данный вариант Земельного Кодекса вместо кодификации (сведения) имеющихся законодательных актов, регулирующих земельные отношения в России, изменяет правовое их регулирование таким образом, что преобразовывает весь ход аграрной реформы, подменяет собой Конституцию, противореча ей во многих своих положениях.

Аграрная реформа - институциональная основа становления рыночной экономики в агросфере. Продолжительность обсуждения Земельного Кодекса в Думе делает весьма проблематичным определение сроков вступления его в действие. Поэтому Президент четко сформулировал в Указе “О реализации конституционных прав граждан на землю” все права владельцев земельных долей в рамках крупномасштабных сельскохозяйственных предприятий - выделения, наследования, продажи, сдачи в аренду, внесения в качестве уставного капитала, обмена и т. д., представляющие собой полный «пучок» прав собственности. Из переданных государством бесплатно в собственность 486 тыс. крестьян Ростовской области земельных долей (общей площадью 5,93 млн. га), сданы в аренду 932 земельные доли (103,5 тыс. га), 25853 (325,5 тыс. га) выделены для частного хозяйствования и продано 78 земельных долей (1 тыс. га). Т.е. в той или иной мере в рыночный оборот включено лишь около 17% земель сельскохозяйственного назначения. Для расширения рыночного оборота земли администрацией Ростовской области принят «Порядок и условия выкупа земельных долей органами местного самоуправления», активизируется заключение договоров аренды земельных долей между их собственниками и сельскохозяйственными предприятиями и крупными хозяйствами.

Природно-климатические, социальные, экономические особенности юга России обусловливают специфику протекания аграрной реформы в Ростовской области. Прежде всего, высокое плодородие донских черноземов и вследствие этого отсутствие свободных земель обусловливают осуществление земельной реформы лишь в форме перераспределения земель, ранее находившихся в пользовании колхозов и совхозов. И хотя по данным Госкомзема в России пустуют около 10млн. га прежде обрабатываемых земель, в Ростовской области таких земель нет: чтобы отдать землю фермеру, ее надо у кого-то изъять.

В силу высокого плодородия и, что самое главное, сохранения у донского крестьянства навыков самостоятельного хозяйствования на земле (хотя и на крошечных приусадебных участках), аграрная реформа в Ростовской области отличается высокими темпами. Практически все колхозы и совхозы (98 %) стали партнерствами, приватизировали землю и определили земельную долю и имущественный пай каждого крестьянина. В результате этого в области функционирует, как указано выше, достаточное многообразие хозяйствующих субъектов: крестьянских хозяйств - 16341, ассоциаций - 23, колхозов - 92, акционерных обществ закрытого и открытого типа - 133, обществ с ограниченной ответственностью - 19, товариществ с ограниченной ответственностью - 421, сельскохозяйственных кооперативов - 12, подсобных сельскохозяйственных предприятий - 22, других организационно-правовых форм - 70.

Эти хозяйства производят 99% зерновых, 98,8% подсолнечника, 47,3% мяса, 57,4% молока, 54,5% овощей, 51,9% плодов.

Кроме того, сельскохозяйственную продукцию (в основном нетоварную) выращивают владельцы 1,2 млн. личных подсобных хозяйств России. В целом российские правительственные оценки ставят долю личных подсобных хозяйств на уровне 1/3 общего выпуска сельскохозяйственной продукции в 1999 г. Эта новая социально-экономическая структура хозяйствования на земле свидетельствует о том, что произошли качественные преобразования в сфере земельных отношений.

И хотя за 1995-2000гг. количество фермерских хозяйств в России снизилось с 280тыс. до 270тыс., Ростовская область занимает второе место в России (после Краснодарского края) по темпам развития фермерства. Конечно, разбогатеть на 49 га - а таковы средние размеры фермерских хозяйств в Ростовской области, да и в России в целом - невозможно, но обеспечить себе кусок хлеба, а детям - надежное будущее фермер вполне в состоянии.

На все сложности и противоречия осуществления аграрной реформы на Дону накладывается еще негативное отношение казачества к частной собственности на землю и купле-продаже земли. Традиционно присущее казачеству общинное владение надельными землями вполне осуществимо в рамках существующего законодательства, и 111 казачьих общества в Ростовской области уже получили землю в совместную собственность. Российское земельное законодательство запрещает реституцию - возврат земель бывшим собственникам, но восстановление исторической справедливости по отношению к казачеству требует возврата земель этому репрессированному слою населения. Это предусматривается в “Основных положениях концепции государственной политики по отношению к казачеству” и Указе Президента РФ “Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы”, в соответствие с которым сформирован специальный земельный фонд для предоставления земель казачьим обществам.

Некоторые региональные особенности сельскохозяйственного производства в Ростовской области были учтены при реорганизации ряда сельскохозяйственных предприятий области с использованием опыта Нижегородской области, что позволяет говорить о существовании Ростовской модели аграрной реформы.