logo search
+Социология рынков_К формированию нового направ

Могут ли участники рынка договориться с властями

Мы увидели, что вовлечение участников рынка в переговоры по согласованию правил игры — непростая задача. Однако достижение договоренности между представителями компаний — лишь первый шаг по построению новых конвенций. Согласовав позиции в своем кругу, участники рынка не могут на этом остановиться. Они еще должны договориться с представителями государственной власти, наладив с ними относительно регулярный диалог. Без этого сохраня­ется слишком высокая степень неопределенности, и любые соглаше­ния между участниками рынка грозят обвалиться при очередном де­марше со стороны чиновников. Можно даже утверждать, что конвен­ции между представителями бизнеса изначально предполагают вме­шательство государства.

Что препятствует договоренности между бизнесом и властью. Способны ли представители бизнеса договариваться с представителя­ми власти, причем не на привычном уровне индивидуального, «кори­дорного» лоббирования, а на политическом уровне? Достижение та­ких договоренностей наталкивалось на ряд объективных трудностей. Во-первых, существовал серьезный дефицит доверия и взаимная настороженность во взаимоотношениях между бизнесом и властью. Предприниматели зачастую были склонны видеть в каждом чиновнике бюрократа и взяточника. В свою очередь в органах власти сохранялось традиционное отношение ко всем представителям бизнеса как потенциальным и реальным нарушителям закона. Подразумевалось, что все обманывают (или норовят обмануть) государство337. И хотя в начале 2000-х гг. в этом отношении наблюдались позитивные сдвиги, до взаимной открытости было еще слишком далеко.

Во-вторых, существовала асимметрия властных отношений. До-говорные позиции здесь почти всегда неравноправны, и представители государственного управления, как правило, являлись диктующей стороной, особенно в случае с малым и средним бизнесами. Предпри­ниматели лишь предлагали варианты действий, которые могли быть приняты или отклонены властью в одностороннем порядке.

В-третьих, сохранялась нестабильность правил, утверждаемых органами государственной власти. Благополучно достигнув договоренности с властями, руководители компаний все равно не могли спать спокойно. По политическим соображениям или по административному приказу сверху чиновники были способны в любой момент в одностороннем порядке пересмотреть принятые правила игры, ссылаясь на изменившиеся политические обстоятельства (или вовсе без всяких ссылок). Так, например, в деятельности ГТК России неоднократно наблюдались случаи, когда издавались приказы, которые потом отменялись через один-два месяца, изрядно дестабилизировав рынок. Выстраивать деловые стратегии на какую-либо отдален­ную перспективу в подобной ситуации — дело не слишком надежное.

В-четвертых, дополнительная неопределенность создавалась зак­рытостью государственных структур и механизмов принятия решений. Зачастую последние возникали неожиданно, как «черт из та­бакерки». Поэтому в отношениях с государственной машиной деловому сообществу нельзя было расслабляться ни на один день, приходилось постоянно держать руку «на пульсе».

В-пятых, повышенная неопределенность порождала естественное желание представителей бизнеса как-то формализовать отношения с государственными органами, закрепить договоренности в официаль­ных соглашениях. Но не все договоренности можно было формально зафиксировать на политическом уровне. Если документ имеет слишком общий, рамочный характер, его цена не слишком велика. А внести конкретные обязательства в официальный документ не всегда возможно. Например, руководители ГТК вряд ли могли подписаться под схемой ступенчатой легализации ВЭД или работой по схеме усредненной платы за растаможенную фуру. Хотя они были прекрасно осведомлены о реальном положении дел и во многом сами инициировали институциональные компромиссы, однако в публичных заявлениях и документах были вынуждены говорить не иначе как о немедленном и безальтернативном переходе к стопроцентной легализации.

В-шестых, наблюдались трудности и с установлением желаемого регулярного публичного диалога с высокими представителями государственной власти. Так, например, РАТЭК за два первых года своей деятельности добиться этого в желаемой мере так и не удалось, хотя отношения ассоциации с ГТК складывались успешно. Одна из причин заключалась в периодической смене руководителей таможенного ведомства, уполномоченных заниматься делами ассоциации. Добавим, что если диалог с высшими руководителями удавалось довести до желанного исхода, то на нижних уровнях иерархии нередко продолжала действовать обычная бюрократическая инерция. И многие из благих в основе своей начинаний, «зажигаемых» наверху, тихо «гасились» на нижних этажах государственных учреждений.

В-седьмых, фундаментальная трудность порождается тем, что ру­ководители компаний и представители государства руководствуются разными логиками обоснования действий и оценки ресурсов. Если бизнес прибегает к рыночной логике, рассуждая в терминах издержек и выгод (в том числе и когда речь заходит об интересах государства), то чиновники придерживаются другой, бюрократической логики — обеспечения показателей, демонстрирующих устойчивые позитивные результаты работы ведомства. И эти две логики постоянно сталкиваются между собой. Так, например, бизнес предлагал резко снизить ставки таможенных пошлин в обмен на максимизацию объема отчислений в государственный бюджет. Но чиновника интересовали не столько максимально возможные объемы сборов, сколько иные показатели, в том числе:

В результате возникали неизбежные проблемы способов координации действий и нахождения некоей общей платформы, или, слова­ми Л. Тевено, особой «эквивалентности»339.

Как происходят согласования между бизнесом и властью. Все же, несмотря на объективные трудности в согласовании столь неравноправными партнерами их несовпадающих логик действия, наблюдалось явное продвижение вперед. С одной стороны, участники рынка постепенно приучались к тому, что целесообразно воздействовать на политический процесс хотя бы для того, чтобы избежать откровенно вредоносных для их деятельности решений и не тратить тройных усилий на их последующую отмену (как это случилось, на­пример, с принятым еще в 1997 г. пресловутым Постановлением № 601 о маркировании продукции, на борьбу за отмену которого позднее ушло около полутора лет). С другой стороны, представители государственной власти, наконец, стали прислушиваться к мнению предпринимателей при решении своих политических проблем.

В итоге с обеих сторон (хотя и по разным причинам) проявлялась общая заинтересованность в легализации хозяйственной деятельности340. И государству, и бизнесу нужна реальная статистика, которая обеспечит более адекватное понимание ситуации на рынках и помо­жет выработать более эффективные концепции контроля над этими рынками. Обе стороны в достаточной степени заинтересованы в том, чтобы прижать «беспредельщиков», пользующихся «черными» схемами, которые «портят» рынок и ничего не отчисляют государству.

О чем могут договариваться власть и бизнес? Какие цели преследовали, скажем, ГТК и РАТЭК при проведении переговоров? Несколько обобщая, можно сказать, что бизнесу требовались:

В свою очередь, власти стремились обеспечить:

В целом процесс построения конвенций между представителями бизнеса и государственной власти проходит несколько этапов, на ко­торые мы указывали ранее — в седьмой главе, посвященной возникновению и отбору институтов. Напомним основные элементы этой схемы. Стороны внимательно следят за действиями друг друга и обмениваются сигналами, свидетельствующими об их готовности к изменениям. Эти сигналы подкрепляются практическими шагами, которые демонстрируют добрую волю этих сторон и их взаимную заинтересованность в сотрудничестве. Затем представители бизнеса и государственной власти вступают в переговорный процесс и периодически возвращаются за стол переговоров для согласования позиций. В процессе этих переговоров вырабатываются более ясные правила игры и укрепляется взаимное доверие. Наконец, стороны пытаются воздействовать на злостных нарушителей конвенций и «безбилетни­ков», которые уклоняются от соблюдения принятых правил.

Резюме

Процесс институциональных изменений имеет длительный, ступенчатый характер, нуждающийся в организованной поддержке. Та­кая поддержка оказывается, как минимум, на двух уровнях. На первом уровне ведущие участники рынка должны договориться между собой. В результате процесса личного и публичного взаимодействия руководителей компаний вырабатываются концепции контроля, раз­деляемые значительным числом участников рынка. Возникает систе­ма более или менее согласованного порядка. И хотя переговорный процесс не в состоянии охватить всех ведущих участников рынка341, достигнутые соглашения помогают прояснить перспективы развития рынка и оказывают на него стабилизирующее воздействие.

На втором уровне представители бизнеса должны согласовать выработанные позиции с представителями органов государственной власти, без чего новые конвенции окажутся слишком слабыми, «подве­шенными» (следует признать, что логика институциональных изменений по-прежнему во многом диктуется государством).

Затем ведущие компании и контролирующие органы должны пред­принять усилия по «зачистке» рынка от откровенно недобросовестных операторов (разумеется, при этом приходится выдерживать паритет в отношении вовлеченных властных и политических структур).

И на стороне бизнеса, и на стороне государства есть объективные трудности, препятствующие эффективной институциональной дина­мике. Немало проблем возникает и в процессе координации их действий. Но в любом случае появляется шанс выйти из состояния «дур­ного» (полутеневого) институционального равновесия, в котором рос­сийское хозяйство пребывало в течение значительной части реформенного периода.