2.6. Приватизация: пути и содержание новых подходов

В экономической литературе последнего времени появилось достаточно много концепций по изменению хода реформы: обосновываются новые подступы к решению проблем и устранению недостатков приватизации. Многие авторы отмечают такие наиболее существенные недостатки, как отсутствие периода адаптации к работе в новых условиях; нехватка инвестиций; фискальный характер приватизации (а не поиск эффективных собственников); неразвитая законодательная база, другие проблемы. Решить проблемы приватизации предлагается разными способами: начиная от создания механизма контроля в постприватизационный период и заканчивая национализацией уже приватизированных предприятий. Можно выделить следующие основные положения, касающиеся приватизации и поддерживаемые большинством авторов.

1. Формирование варианта смешанной экономики с рациональным сочетанием всех форм и видов собственности. Сосуществование многообразных форм частной собственности наряду с государственной. Механизм отношений собственности должен основываться на государственном регулировании и рыночном механизме самоорганизации.

2. Изменение характера бюджета, инвестирование средств в производство, ориентация на стратегического инвестора, т.е. поиск эффективных собственников, которые будут заинтересованы в долгосрочном развитии предприятия, а не в его перепродаже или извлечении прибыли путем процедур банкротства.

3. Государство должно не распродавать собственность, а наладить эффективные механизмы управления государственными предприятиями и крупными пакетами акций, проводя не только финансовую, но и структурно-инвестиционную политику.

4. Устранение пробелов в законодательстве, а также принятие подзаконных нормативных актов, которые будут конкретизировать Закон «О приватизации», а равно устанавливать механизмы и процедуры для реализации норм закона. Закон РФ 1997 г. «О приватизации» (по мнению большинства экономистов и юристов) имеет достаточно много норм, которые позволяют регулировать процесс приватизации при наличии действенных механизмов их реализации. Для нормального хода приватизации необходима программа приватизации. В соответствии с п.1 ст. 4 федерального Закона «О приватизации государственного имущества» (1997 г.) «Приоритеты в осуществлении приватизации государственного имущества в Российской Федерации, ограничения при ее проведении, порядок отчуждения государственного имущества в собственность… устанавливаются федеральным законом о государственной программе приватизации…». Принимается программа Государственной Думой Российской Федерации одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год. Программа приватизации должна обновляться ежегодно. Однако – в нарушение закона –крупномасштабная приватизация была проведена без программы.

Требуется внесение изменений и в другие законы. В частности, в федеральный Закон «Об акционерных обществах». Изменения должны касаться усиления ответственности менеджеров, обеспечения участия в управлении трудового коллектива, устранения ограничений на численность акционеров в ЗАО. Государственной Думе рекомендовано принять данные изменения (в рамках «Уточненного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2002 года»). Необходимы изменения и в антимонопольном законодательстве, законодательстве о холдингах и финансово-промышленных группах и др.

5. Изменилось отношение к частной собственности и свободному рынку как к более эффективным категориям (по сравнению с государственным сектором экономики). В связи с этим трансформировалось и понимание процессов приватизации и национализации как методов управления. Все чаще говорят о необходимости национализации некоторых предприятий и даже отраслей (для облегчения национальной безопасности), в особенности имеющих стратегическое значение и приносящих доход. При этом приводятся примеры национализации в Великобритании в угольной промышленности, во Франции – в банковской сфере и др. Вместе с тем, практически все понимают сложность проведения деприватизации.

6. Осуществление контроля над приватизируемым имуществом, т.е. адекватная оценка объекта, контроль за выполнением экономических и социальных условий победителями коммерческого конкурса. В случае несоблюдения условий – расторжение приватизационных сделок.

7. Поиск стратегического инвестора, который, приобретая контрольный пакет акций приватизируемого предприятия, будет преследовать предпринимательские, а не спекулятивные цели. Государство должно выработать критерии отбора инвесторов, например, наличие стратегии развития предприятия, возможность осуществления дополнительных вложений, внедрения прогрессивных технологий. Хотя есть и противоположные мнения: стратегический инвестор в сегодняшних условиях – это новая буржуазная элита, которая, обладая необходимыми средствами, только и может стать реальным инвестором.

В работе В. Кошкина [21] предлагаются весьма интересные пути решения приватизационных проблем, основанные на том, что государство должно отойти от принципов фискальной приватизационной политики и перейти к инвестиционно-реструктуризационной политике, направленной на оздоровление предприятий, оживление и подъем производства. В частности, автор предлагает:

1. Механизм продажи государственного имущества с длительной рассрочкой платежей. При этом поступление от приватизации необходимо определять с учетом прекращения выдачи правительством субсидий предприятию.

2. Предпродажная подготовка предприятий, а также постприватизационная поддержка проводятся за счет средств от продажи пакетов акций, принадлежащих государству.

3. Внедрение механизма капитализации и конвертизации кредиторской задолженности предприятий перед государством.

4. Привлечение к приватизационным процессам не только владельцев крупного частного капитала, но и населения. При этом правительство получит доступ к финансовым ресурсам, находящимся в руках населения, включая денежные средства, выведенные из реального оборота.

Предложены и методы реализации приватизационных проблем.

1. Предприятия, акции которых ликвидны, приватизируются согласно действующей модели. При этом необходимо из средств, полученных от приватизации, отчислять часть на инвестиционные цели (не менее 30 %), а 20 % акций предлагается со скидкой продавать населению (включая работников предприятия).

2. Приватизация путем выпуска ценных бумаг. Таким способом можно проводить приватизацию предприятий, чьи акции весьма привлекательны и стоимость которых по экспертным оценкам возрастает через 2 – 3 года в несколько раз. Государству выгоднее собирать такие акции в корзину; выпуск же облигаций и приватизационных займов мобилизует средства для оздоровления предприятий.

3. Земельно-инвестиционная схема приватизации. Ее можно реализовать путем внесения в уставный капитал эффективно функционирующих АО рыночной стоимости занимаемых ими земельных участков или капитализированной аренды последних сроком от 25-ти до 50-ти лет. Средства от продажи акций таких АО должны идти на целевое инвестирование (не менее 50 %).

4. Выкуп акционерной собственности в рассрочку с предпродажной подготовкой предприятия. Так могут быть реформированы предприятия, нуждающиеся в существенном оздоровлении производственно-технологической базы.

Это могут быть предприятия со стопроцентной государственной собственностью, акционерные общества, в уставном капитале которых государство имеет пакет акций, а также предприятия, находящиеся при процедуре банкротства. Таким способом может быть осуществлена приватизация железнодорожного транспорта, если при акционировании первоначально 100 % акций будут находиться в государственной собственности. Для реализации этого способа приватизации В. Кошкин предлагает такие процедуры:

– конвертация и капитализация кредиторской задолженности, которая может быть осуществлена путем дополнительной эмиссии акций приватизированных предприятий на сумму их кредиторской задолженности перед федеральным и иными бюджетами. Акции впоследствии выкупаются у государства по текущей курсовой стоимости;

– учет состояния экономики предприятия при приватизации. Прежде всего, здесь большую роль играют предпринимательские проекты (предусматривающие организационно-финансовые мероприятия по реконструкции, включая выкуп в рассрочку путем привлечения частных инвестиций, задействования государственных гарантий и налоговых льгот). Конкурсы проводятся соответствующими органами Министерства имущественных отношений с участием независимой экспертизы. Качество и реалистичность проекта – главные критерии отбора. Победитель конкурса получает должность руководителя АО по контракту и акции в доверительное управление. При этом государство сохраняет за собой право вето на изменения в уставе и организационно-правовой формы, а также ликвидацию АО; контролирует реализацию проекта;

– поддерживает меры по реструктурированию предприятия. Взаимоотношения между продавцами и покупателями государственного имущества должны быть четко регламентированы. Государство, аккумулируя средства от приватизации, через государственные банки выделяет кредиты под предпринимательские проекты. Средства, инвестированные в данные проекты, освобождаются от всех видов налогов до полной окупаемости вложений, но не более величины нормативно утвержденного расчетного срока;

– сохраняет право на выкуп государственной собственности в рассрочку и приобщение работников предприятия к управлению. Объект выкупается по рыночной стоимости, цена его может быть высокой. При выкупе работниками предприятия должны вводиться льготные механизмы кредитования и налогообложения, а также право работников использовать часть прибыли для выкупа.

В целом нельзя не согласиться с предложениями вышеуказанного автора. Но возникает ряд непреодолимых на сегодня проблем.

1. В. Кошкин говорит о льготной продаже акций населению, причем со скидкой. Однако, учитывая, что закон не предъявляет жестких требований к покупателям приватизируемого имущества, фактически акции могут быть скуплены через подставные фирмы, как это и произошло в период разверсточной приватизации.

2. Конвертация и капитализация кредиторской задолженности – это путь, который не будет способствовать быстрому развитию предприятия.

3. Предпродажная подготовка потребует значительных средств на ее проведение.

4. Политическая составляющая будет присутствовать, как минимум, на протяжении жизни одного поколения. Поэтому в ближайшие годы она будет оказывать влияние и на назначение управляющих, и на кредитование предприятий.

В литературе имеются и другие подходы к проблемам разгосударствления. «Приватизация – важнейшее средство выведения российской экономики на путь устойчивого развития за счет внутренних источников и резервов и активизации привлечения реальных зарубежных инвесторов», – утверждает А. Савченко [51]. Автор видит цель приватизации в формировании смешанной экономики, конкурентной среды, формировании социальной защиты населения. Государству, по мнению А. Савченко, необходимо пересмотреть свое отношение к приватизационной политике. Доходы от приватизации должны быть не средством пополнения бюджета, а направляться в инвестиционный фонд со строго целевым назначением: «…на модернизацию потенциально конкурентоспособных предпринимательских структур на началах льготного и беспроцентного кредитования под конкретные инновационные проекты». При этом государство через уполномоченные органы должно осуществлять контроль, а также установить меры ответственности (экономической). Естественно, требуется соответствующий нормативный акт и механизмы его реализации. При создании фондов для инвестирования, куда будут поступать и аккумулироваться средства от приватизации, необходимо решить вопрос, каким образом фонд собирается инвестировать средства, кому и в каких количествах. Думается, что фонды должны быть созданы как на уровне РФ, так и на уровне субъектов и муниципалитетов (в зависимости от того, какое имущество приватизируется).

Приватизационный процесс предлагается вести по конкретным проектам, обоснованным экономически и социально. Государство в каждом отдельном случае должно учитывать значимость объекта для экономики в целом, возможность решения общегосударственных задач, а также определять потенциал нового собственника к эффективному использованию объекта.

Э. Рудык, анализируя приватизационные процессы в России с 1992 года, говорит, что необходимо изменить отношение к приватизации. Приватизационные объекты, чьи экономические и финансовые показатели резко ухудшились, могут быть вновь переданы в государственную собственность путем национализации.

Автор [51] обосновывает необходимость национализации:

– для отраслей, имеющих стратегическое значение и обеспечивающих национально-государственную безопасность, в которые капитал не идет из-за высокой капиталоемкости, длительных сроков окупаемости и т.д. (атомная энергетика, объекты инфраструктуры);

– для предприятий, собственники которых без государственной поддержки не могут осуществить реконструкцию и финансовое оздоровление (проблема морально и физически устаревших фондов и технологий актуальна для 80 % предприятий);

– в целях выведения из-под контроля иностранных инвесторов в отраслях, важных с точки зрения обеспечения суверенитета страны, если иными способами воздействовать невозможно;

– для защиты потребителей от злоупотреблений естественных монополий, находящихся в частной собственности;

– в целях пресечения перевода прибылей за границу.

При этом предполагается, что национализация будет осуществляться двумя способами:

1. Принудительно, в судебном порядке (с возмещением или в качестве конфискационной меры);

1. Добровольно.

Принудительная деприватизация может быть реализована следующими основными процедурами:

– расторжением в судебном порядке договоров о приватизации;

– эмиссией под задолженность по налогам дополнительного пакета акций и передачей его государству в залог;

– возвратом в государственную собственность через процедуру банкротства;

– выкупом государством акций по цене, по которой оно их в свое время продало.

Существует несколько объективных предпосылок для национализации:

– угроза национальной и экономической безопасности, поскольку иностранный капитал завладел многими стратегическими отраслями;

– передел собственности или получение денежных средств путем процедуры банкротства объектов, необходимых обществу;

– деструктивные последствия образования частных предприятий – естественных монополий;

– нарушение законодательства при приватизации (практически для всех крупных объектов приватизации законность их разгосударствления может быть оспорена. Это показали проверки Счетной палаты, Контрольного управления президента, Генеральной прокуратуры).

Трудно сказать, возможна ли национализация в российской экономике, хотя Конституция 1993 г. (п. 3, ст. 35) и действующий Гражданский кодекс (ч. 2, ст. 235) устанавливают возможность национализации. Однако Гражданский кодекс говорит о принятии специального закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков. Легко предположить, что в настоящее время такой закон принят не будет, поскольку это противоречит интересам правящей элиты. В. Куликов говорит о необходимости закона об обращении в государственную собственность имущества, которое находится в собственности граждан и юридических лиц, определяющего основания и механизм национализации. К противостоянию новых собственников (а это будет неизбежно) можно добавить и официальную позицию правительства (пересмотр итогов приватизации), хотя легитимность приватизации практически каждого приватизационного объекта можно оспорить. Не в пользу национализации и то обстоятельство, что сегодня достаточно актуальна проблема привлечения иностранного капитала в российскую экономику. При национализации же объектов иностранный инвестор не будет вкладывать средства в российские предприятия, поскольку западные инвесторы с опаской относятся к нестабильной экономической и политической ситуации.

В. Куликов, как и многие другие авторы, говорит о пересмотре принципов и способов реализации приватизационных процессов. Государственная собственность, по его мнению, должна сохраниться на объектах, прибыльных для государства, и тогда, когда речь идет о государственной безопасности. Необходимо устранять не государственную собственность, а ее монополии. Если же цель приватизации – исключительно разрушение государственной собственности, без учета интересов отечественного производства, то существующая приватизационная модель идеальна. Приватизация должна быть на возмездной основе с оценкой имущества по реальным ценам, исключение могут составлять лишь убыточные и нуждающиеся в инвестициях предприятия; в этом случае условия экономической эффективности и социальные условия, принятые на себя новыми собственниками, должны выполняться. Выполнение этих обязательств должно контролироваться государственными или муниципальными органами.

Государство должно пересмотреть политику в отношении формирования субъектов рынка и создать благоприятную ситуацию для появления крупных хозяйственных структур – корпораций, холдингов, финансово-промышленных групп – поскольку они могут выступить опорой государства в подъеме экономики, прогрессивной структурной перестройке. Особая сфера для создания крупных хозяйственных структур – это наукоемкие производства, а также отрасли, где необходимо сохранение научно-технического потенциала, ибо в обеспечении нормального функционирования всей экономики их роль велика.

В отношении пересмотра итогов приватизации принципиальная позиция правительства заключается не в пересмотре результатов, поскольку этим нарушаются гарантии государства по защите частной собственности; нарушения законодательства о приватизации должны устраняться в судебном порядке.

Ф. Газизуллин, анализируя основные направления государственной приватизационной политики, говорит об «активной приватизации, но по новой модели, когда во главу угла ставятся не доходы в бюджет любой ценой, а эффективный собственник». Чтобы увеличить доходы бюджета от использования государственного имущества нужно усилить участие и дать необходимые полномочия как отраслевым министерствам и ведомствам, так и руководителям регионов и муниципальных образований. Это не возврат к административно-командной системе, ибо, если государство имеет крупную собственность, то оно обязано создать систему ее сохранности, рационального использования и приращения. «Сегодня государство полностью отдало госпредприятия на откуп определенным группам…». Популярной стала схема, при которой проходит так называемая «триединая приватизация, когда последовательно реализуется приватизация руководства предприятия, приватизация денежных потоков, приватизация за бесценок через процедуры банкротства предприятия, сознательно доведенного до разорения».

Для дальнейшей приватизации необходимо оценить деятельность и перспективы развития каждого унитарного предприятия. Для этого с 1 января 2000 года предполагалось сформировать комиссии под руководством отраслевых министерств и ведомств с обязательным участием регионов, общеэкономических министерств и ведомств и в каждом случае принять должное решение о судьбе предприятия: оставить его или нет в госсобственности, преобразовав в казенное предприятие либо в АО со стопроцентным государственным капиталом, или приватизировать. В форме госпредприятий Ф. Газизуллин предлагает оставить предприятия, выполняющие функции, которые не могут быть реализованы предприятиями другой организационно-правовой формы. Для надлежащего управления ими таких предприятий должно быть 1,5 – 2 тысячи.

Вопреки мнению многих экономистов, что высоколиквидные предприятия должны остаться в собственности государства, концепция предполагает их приватизацию с соблюдением баланса между привлечением инвестиций на развитие самого предприятия и максимизацией поступления в госбюджет от их продажи, приблизив оценку таких предприятий к мировому уровню. Низколиквидные предприятия должны приватизироваться с привлечением эффективных собственников; их продажа должна быть предусмотрена (даже по символической цене) при условии принятия новым собственником и выполнения им в полном объеме инвестиционных и социальных обязательств перед предприятиями и государством. Иными словами,принципиальных изменений в государственной политике в отношении приватизационного курса не наблюдается. Учитывая, что практически все прибыльные и значимые объекты уже приватизированы, интерес к приватизационным проблемам значительно уменьшился.

Хотя изменения и дополнения в закон о приватизации еще не внесены, они уже подвергаются критике. Так, Э. Рудык и В. Букреев критикуют законопроект о внесении изменений и дополнений в приватизационный закон, поскольку он предполагает продолжение приватизации, но не содержит никаких указаний на программу, утверждаемую федеральным законом. Исполнительная власть получает полный контроль над процессами приватизации: определение приоритетов приватизационного процесса, установление его ограничений, выработка порядка отчуждения государственного и муниципального имущества. Политика правительства и Министерства имущественных отношений направлена на продолжение «активной приватизации», что обосновывается как поиск «эффективного собственника», который может осуществить инвестиционные программы и существенно улучшить работу предприятия, так и отсутствием у государства возможности наладить эффективное управление, поскольку количество объектов государственной собственности велико. Эти авторы, наоборот, ставят вопрос о необходимости продолжения крупномасштабной приватизации, т.к. приватизированные крупные предприятия доводятся до банкротства умышленно; уже есть прецеденты и протестных выступлений рабочих предприятий, где крупные акционеры не могут поделить власть (например, Выборгский целлюлозо-бумажный комбинат, Ленинградский металлургический завод и др.), и есть судебные прецеденты возврата акционерного имущества в государственная собственность, например, за нецелевое использование акций, предоставленных победителям конкурса.

Обобщая вышеизложенное, необходимо отметить следующее.

1. Позиции правительства Российской Федерации и многих экономистов совпадают в отношении вопросов управления государственной собственностью: налаживание конкретных механизмов функционирования, определение целей управления по каждому объекту, создание института государственных управляющих, обладающих специальными навыками, установление по отношению к ним квалификационных требований, мер ответственности. Для государственных представителей Российской Федерации в ОАО постоянная работа в обществе должна стать штатной обязанностью. Государство должно усилить контроль за использованием государственного имущества, в том числе за арендованным имуществом, а также изменить отношение к дивидендной политике.

2. Вопросы собственно приватизации должны отойти на второй план. На первом месте – проблема развития законодательства об управлении государственной собственностью в РФ; в его рамках может существовать законодательство о приватизации.

3. В постприватизационный период существует необходимость контроля за соблюдением принятых на себя новым собственником экономических и социальных условий конкурса, проверки анализа финансово-хозяйственной деятельности, недопущения доведения прибыльных предприятий до процедуры банкротства.

4. Принятие Закона «О национализации», на основании которого могут быть национализированы предприятия, имеющие стратегическое значение для безопасности РФ, в ближайшее время невозможно. Это обусловлено тем, что реализация такого нормативного документа не соответствует как официальной политике, так и интересам правящей буржуазной элиты.

5. Необходимо изменить позиции правительства Российской Федерации в отношении создания холдингов и финансово-промышленных групп в тех случаях, когда этого требуют экономические интересы хозяйствующих субъектов. Также необходимо внесение долей государства в хозяйственных обществах в уставный капитал других юридических лиц.

6. В соответствии с федеральным Законом «Об оценочной деятельности в РФ» определение цены приватизируемого объекта нужно осуществлять по рыночной, а не по остаточной балансовой стоимости основных производственных фондов (что ведет к занижению цены объекта на несколько порядков).

7. Необходимо предоставлять возможность выкупа приватизируемого имущества в рассрочку и льготы трудовым коллективам при приватизации предприятия.

Приватизационная политика государства за последние годы претерпела существенные изменения: от приватизации государственной собственности любой ценой до решения задач, направленных на эффективное управление государственным имуществом.

Так, на 2001 г. перед Министерством имущественных отношений ставилось две конкретные задачи:

1. Обеспечение продажи акций крупнейших российских акционерных обществ и приватизации федеральных предприятий на принципах открытости и прозрачности.

2. Обеспечение приватизации менее ликвидного федерального имущества с применением способов приватизации, выбранных с учетом конъюнктуры рынка.

При этом в Министерстве имущественных отношений признается, что приватизационный процесс должен совершенствоваться в следующих направлениях:

1. Проведение предприватизационной подготовки в целях выработки обоснованных решений о приватизации объектов (группы объектов).

2. Расширение применения приватизации по индивидуальным проектам с использованием предпродажной подготовки и независимой оценки имущества.

3. Приватизация имущества, высвобождаемого в ходе реорганизации (ликвидации) федеральных государственных унитарных предприятий, а также неиспользуемого имущества, выявленного в ходе анализа финансово-хозяйственной деятельности предприятий, передача этого имущества субъектам малого предпринимательства; вовлечение в хозяйственный оборот неликвидных объектов приватизации, на которые отсутствует спрос, в том числе объектов незавершенного строительства.

4. Создание вертикально интегрированных структур путем внесения государственного имущества в качестве вклада в их уставные капиталы.

5. Обеспечение жесткого контроля за полным соответствием процессов приватизации действующему законодательству.

Качественно иные подходы закладываются и в управление государственным имуществом:

1. Проведение совместно с отраслевыми министерствами и ведомствами регулярного анализа деятельности государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, и выработка на основе указанного анализа предложений о реорганизации (ликвидации) и приватизации предприятий, создании федеральных казенных предприятий.

2. Организацию работ по осуществлению контроля за использованием государственного имущества, в том числе по проведению ревизий и ежегодных аудиторских проверок государственных унитарных предприятий, а также дальнейшее совершенствование процедуры проведения таких проверок.

3. Формирование реестра показателей экономической эффективности деятельности государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности.

4. Обеспечение неукоснительного соблюдения порядка деятельности представителей Российской Федерации в органах управления акционерных обществ в соответствии с требованиями, установленными законодательством Российской Федерации.

В заключение можно отметить, что в государственной политике приватизации изменились приоритеты: «Основной целью политики в области приватизации как составной части государственной политики управления государственным имуществом является кардинальное повышение эффективности функционирования российских предприятий и экономики в целом. Приватизация должна стать одним из элементов системы управления государственным имуществом».