Влияние государства на функционирование рынка ценных бумаг

На российском фондовом рынке государство выполняет следующие основные функции: 1) эмиссия при выпуске государственных ценных бумаг; 2) инвестирование при управлении крупными портфелями акций промышленных предприятий; 3) профессиональное участие при торговле акциями в ходе приватизационных аукционов; 4) регулирование при написании нормативных документов; 5) верховный арбитраж в спорах между участниками рынка посредством системы судебных органов. Особый интерес представляет такая функция государства, как инвестирование. Это актуально и в свете реформы федерального железнодорожного транспорта, и решения вопросов, связанных с управлением портфелями акций приватизированных предприятий.

Говоря о роли государства как крупного инвестора, необходимо отметить, что любой инвестор (и, прежде всего, государство) может существенно влиять на развитие акционерного общества в том случае, если его пакет акций можно условно назвать контрольным. Далеко не всегда это 50 % плюс одна акция. Значительное влияние на размеры контрольного пакета оказывает география размещения акций, а для государства – и понятие «золотая акция». Поэтому очень часто пакет акций в 10 – 15 %, принадлежащий государству, может быть при определенных условиях связующим звеном для мелких инвесторов и, в особенности, для акционеров – работников предприятия.

Необходимо отметить, что в последние годы в стране наметилась тенденция взвешенной продажи имущества, принадлежащего государству [65]. В настоящее время федеральное имущество – это 37 тыс. государственных предприятий. «Государственный сектор экономики и размер государственного имущества остаются значительными и требуют управления, адекватного складывающейся экономической ситуации» [32]. По мнению Министерства имущественных отношений в форме государственных должно остаться 1,5 – 2 тысячи предприятий. Судя по темпам приватизации [29], дальнейший процесс разгосударствления растянется на несколько десятков лет (что в большей мере соответствует мировому опыту, чем быстрая разверсточная приватизация).

Вместе с тем остаются нарушения законодательства по приватизации, а государственная собственность продается по заниженным ценам. Так, при продаже 40 % акций АО «Тюменская нефтяная компания» государство потеряло около 8 млрд рублей, а предприятие «Роснефть» было продано за 500 млн долларов при фактической цене 12 млрд долларов [17].

В 2000 году особое внимание уделялось реализации акций, принадлежащих государству. Планировалось реализовать акции 242 обществ из 24 отраслей, а также акции 1,5 тысяч АО (которые будут преобразованы из государственных унитарных предприятий) [6]. В частности, планировалось продать акции Газпрома – 3,7 %, Славнефти – 19,68, СИБУРа – 14,78, Кузнецкугля – 80,67.

Однако уже в мае 2000 года вице-премьер правительства Виктор Христенко заявил, что в настоящее время нет необходимости продавать с целью пополнения бюджетного дефицита пакеты акций, принадлежащие государству. Продажа таких пакетов возможна только после экономического обоснования [65].

Государство намерено продавать, кроме внутреннего рынка, пакеты акций на западных биржах, выпуская американские депозитарные расписки (ADR), которые будут размещаться на Нью-Йоркской и Лондонской фондовых биржах [49]. Однако этот способ вряд ли широко распространится, т.к. он приемлем только для крупных российских предприятий.

Многие крупные менеджеры и ведущие ученые соглашаются в одном: рынок как категория производственных отношений всегда регулируемый, а в переходный период (от планового ведения хозяйства к рыночному) – в особенности. Во всех странах с рыночной экономикой регулируется хозяйственная деятельность, например, акционерные железные дороги США, которые не имеют государственной доли в уставном капитале и испытывают влияние со стороны государства через правительственные программы развития железных дорог.

Государство, владея акциями акционерных обществ, преследует следующие основные цели:

– влияние на предприятия (для улучшения их производственно-хозяйственной деятельности);

– предприятия должны реализовывать общегосударственные функции;

– получение доходов в федеральный бюджет;

– влияние на реформирование предприятий и отраслей в целом.

Так, в 1999 г. государство являлось акционером в 4000 акционерных обществах, в т.ч. в 2500 акционерных обществах, где его доля составляла более 25 % [5]. Кроме того, в 580 акционерных обществах государство владело «золотой акцией».

Государство управляет пакетом акций в акционерных обществах через своих представителей, назначенных правительством. В январе 2000 года таких представителей насчитывалось около 3 тыс. человек, 8 % из которых – работники МГИ, а 92 % – представители отраслевых министерств и ведомств.

Однако правительство Российской Федерации признает, что в настоящее время имеется неэффективное управление пакетами акций, принадлежащими государству [6]. Причины этого:

– отсутствие системы отбора, подготовки и оценки управляющих;

– недостаточный профессиональный уровень подготовки управляющих (это, как правило, чиновники невысокого ранга, без опыта такой работы);

– отсутствие системы отбора, подготовки и оценки управляющих;

– низкая эффективность системы ответственности за результаты деятельности;

– отсутствие системы вознаграждения в зависимости от результатов деятельности;

– неопределенность целей и задач государства в данном акционерном обществе (в этих случаях управленцы осуществляют стратегическое планирование деятельности сторон по своему усмотрению, что часто приводит к искажению изначальной идеи менеджмента);

– не разработанность способов достижения целей, отсутствие системы получения информации, отчетности и контроля управляющих;

– несовершенство законодательного поля акционерных обществ (по отношению к интересам государства), что приводит к несозвучности учредительных документов и целей государства.

Последняя причина – одна из самых серьезных, поскольку несовершенство законодательства позволяет «вымывать» долю акций, принадлежащих государству, двумя способами: дополнительной эмиссией или консолидацией акций общества [7]. В первом случае государство может выкупить свою долю в результате дополнительной эмиссии. Во втором случае – чем больше у инвестора пакет акций, тем меньше он теряет акций в общем объеме. Суть консолидации заключается в конвертировании нескольких акций в одну новую. Появляются дробные акции, которые по законодательству выкупаются обществом по рыночной цене. Таким образом, численность мелких инвесторов резко сокращается, а крупные инвесторы получают большие доли акций только в результате этой операции. Безусловно, второй путь направлен на мелкого инвестора, однако и государство в этом случае может потерять часть пакета акций, т.к. выкупать дробную часть оно не в состоянии.

Практика показала, что действующая система управления государственным пакетом акций не эффективна. Но сегодня нет должного решения этой проблемы. Очевидно одно: деятельность органа по управлению пакетами акций, принадлежащими государству, должна быть направлена на:

– создание и приумножение общественного достояния, заключенного в государственном пакете акций;

– определение стратегии компании;

– контроль над деятельностью акционерного общества.

Но эти три основополагающих идеи справедливы для любой организационно-правовой формы и формы собственности.

Для успешного управления государственным имуществом необходимо решить – по мнению Министерства имущественных отношений – четыре задачи [29]:

– кардинально улучшить информационное обеспечение управления государственным имуществом;

­– качественно и, по возможности, количественно улучшить кадровое обеспечение управления государственным имуществом;

– разработать стандартные процедуры и решения по повышению эффективности использования государственного имущества;

– обеспечить надлежащий контроль над выполнением решений.

За время приватизации в России отношение к государственной собственности сильно изменилось. Иллюзии по поводу того, что приватизация создает новый класс эффективных собственников, а государство перестает оказывать влияние на народное хозяйство, рассеялись. Практика показала, что в российских условиях отказ от государственного управления ведет к развалу хозяйства. Государство должно выступать гарантом реализации системы правовых норм, определять приоритеты развития общества. Большая «роль государства как регулятора хозяйствования на макроуровне признается практически всеми и реализуется через правительственные программы» [60].