2. Государственное регулирование территориального развития. Региональная экономическая политика государства
Отечественные и зарубежные исследования регионалистов показывают, что обеспечение территориального развития требует активного государственного регулирования.Причем, чем больше масштабы государства, тем более разнородны его регионы по экономическим, экологическим, социальным, политическим параметрам. Устойчивость, сбалансированность и социальный прогресс, в конечном счете, целостность государства нереальны при наличии глубоких региональных диспропорций, при соседстве относительно процветающих и безнадежно депрессивных регионов. Поэтомурегиональная политика государства - это прежде всего средство сглаживания территориальных диспропорций,приводящих к территориальной дезинтеграции страны.
Территориальные различия естественны,более того, они являются необходимым условием экономического и социального развития. Формируя условия межрегиональной конкуренции, территориальные различия способствуют повышению эффективности размещения производства, оптимизируют структуру расселения и рынков труда.
Однако, стихийное саморазвитие зачастую приводит к территориальным различиям,которые приходится признаватьаномальными, нежелательными.Они обусловливают массовую миграцию, политические выступления, порождают сепаратистские устремления.
Аномально высокая территориальная дифференциация - характерная черта современной российской действительности.Так, в 1995-1996годах существовали следующие различия между отдельными субъектами Федерации:
продолжительность жизни различалась на 17лет у мужчин и на 12лет у женщин;
доля пенсионеров в населении различалась в 3,5раза,
среднемесячные доходы населения различались в 14,
средняя оплата труда с учетом социальных выплат -в 1 1,5,
стоимость набора девятнадцати основных продуктов питания -в 4,2раза,
отношение этой стоимости к средней заработной плате -в 7,3раза,
разница между покупательной способностью населения (отношения среднедушевых доходов к региональному прожиточному уровню) в 1996году была шестикратной и продолжает расти,
более чем в 10раз различаются показатели официально зарегистрированной безработицы;
в «разы» отличаются субъекты Федерации по насыщенности дорогами, развитию систем связи, энерго-, топливо-, и водоснабжению,
то же относится и к социальной инфраструктуре, к потреблению населением социальных услуг.
В условиях отсутствия единого рыночного пространства, слабости всех государственных институтов идет стихийное рассечение страны на атомарные образования, нередко с антагонистическими интересами. По большинству параметров наиболее резко начинает выделяться Москва как уникальный финансовый и социальный центр.
Традиционно главной движущей силой «самовыравнивания» территориального развития была социальная мобильность населения.Люди сами снижали социальную нагрузку на худшие территории, переселяясь в более благоприятные места. Классическим примером в этом отношении являются США. Но, вопреки расхожему мнению, русские «всегда были легки на подъем», иначе не состоялось бы самостоятельное заселение огромных пространств России. В настоящее время «голосование ногами» теряет свою прежнюю значимость как фактор «саморегулирования». Основная часть населения неблагополучных регионов не имеет финансовых возможностей переезда из депрессивных территорий: переезд семьи из 3-х человек на расстояние в 1000 км потребует He менее 500минимальных зарплат. Кроме того, ни в одном регионе переселенцев не ждут как необходимую рабочую силу.
Столь же маловероятно и направление частных инвестиций в депрессивные регионы: спад экономики в них формирует плохие ожидания прибылей. Отсюда ясна необходимость государственного регулирования регионального развития.Более типично сейчас обозначение государственного регулирования территориального развития как проведение региональной политики государства.
Региональная политика государства в широком смысле слова -это правовая, экономическая и социальная деятельность центральных и региональных властей по оптимизации взаимодействия Федерации и регионов для обеспечения устойчивого, сбалансированного и социально ориентированного развития регионов.
С учетом того, что наше государство многоуровневое, регулирующие воздействия могут быть также многоуровневыми и осуществляться:
федеральным центром;
органами субъектов Федерации;
местными органами.
В силу того что Конституция РФ закрепила самостоятельность местного самоуправления, государственное регулирование и государственную региональную политику следует рассматривать в федеральном и субфедеральном уровнях. Остановимся первоначально на федеральном уровне региональной политики, или, иначе говоря региональной политике Центра.
Федеральная региональная политикапредставляет собой систему намерений и действий, позволяющих реализовать общенациональные интересы в отношении регионов.
Проведение федеральной региональной политики необходимо осуществлять с учетом того, что регионы - не только объекты, но и реальные субъекты реформ,имеющие специфические региональные интересы,далеко не всегда тождественные общегосударственным. В отличие от последних,региональные интересы,которые в нормальных условиях, прежде всего,ориентированы настабильное воспроизводствои приумножение социального (в том числе национально-этнического), природноресурсного и экологического, демографического, хозяйственного потенциала региона.
Поскольку поддержка конкретного субъекта Федерации, с одной стороны, полезна для всей Федерации, а, с другой, она идет, по крайней мере частично, за счет прочих субъектов Федерации, федеральная региональная политика должна быть результатом решений всей Федерации, всех ее субъектов,а не одного лишь Центра.
В Правительственных Программах 90-х годоврегиональная политика занимает довольно значительное место.Проследим эволюцию их регионального аспекта.
Раздел «Региональный аспект реформы» содержался уже в «Программе углубления экономических реформ» (1992-1995гг.). В ней указывалось,что региональная политика призванаослабить внутренние социальные напряжения,сохранить целостность и единство страны.Вэкономическойсфере ставиласьцельрационального использования многообразия экономических возможностей регионов, объективных преимуществ территориального разделения труда и экономической кооперации регионов.
Кроме традиционныхстратегических задач, таких как:
реконструкция экономики старопромышленных районов,
преодоление депрессивного характера АПК Нечерноземья, Южного Урала, Сибири и Дальнего Востока;
создание условий для возрождения малочисленных народов;
развитие межрегиональных и региональных инфраструктурных систем и т.п. были сформулированы новые задачи региональной политики:
переспециализация новых приграничных районов, создание здесь новых рабочих мест и ускоренное развитие социальной инфраструктуры;
стимулирование развития экспортных зон, формирование свободных экономических зон, технополисов и региональных центров внедрения достижений отечественной и мировой науки;
осуществление региональных программ создания новых экономических форм, адаптированных к местным условиям (приватизация, аграрная реформа, рыночная инфраструктура и т.д.).
В Программе предусматривался перенос центра тяжести с административных регуляторов на экономические.В качестве форм прямого участия предусматривались:
региональные программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных средств;
осуществление особо важных структурообразующих инвестиционных проектов;
размещение заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд.
Однако преобладающей формой государственного экономического регулирования территориального развития должно было стать финансовое, денежно-кредитное, налоговое регулирование.В примерный перечень экономических регуляторовбыли включены:
создание специального фонда регионального развития(его источником предполагалась дифференциальная рента, частично изымаемая у предприятий и регионов, использующих благоприятные природные и географические факторы, эффект прежних государственных инвестиций);
стимулирование привлечения частных отечественных и иностранных инвестиций в регионы за счет налоговых льгот, льготных кредитов и т.п.;
введение ускоренной амортизациидля предприятий, расположенных в регионах со сложными условиями и т.д.
Для осуществления региональной политики, согласованной на всех уровнях, Программа предусматривала разработку Комплексного прогноза развития и размещения производительных сил Российской Федерации на период до 2000года.
Программа создавалась в ситуации, когда угроза дезинтеграции России была весьма реальной, а правовые нормы общероссийского рынка еще отсутствовали. Поэтому задачей-минимумомставились:
сохранение внутреннего рынка, общей денежно-кредитной системы, единства ключевых инфраструктурных сетей.
недопущение введения регионами явочным порядком одноканальной системы налогообложения,
недопущение полной децентрализации экономического механизма природопользования,
содействие снятию ограничений межрегионального движения товаров и услуг, капиталов и труда,
недопущение отказа от поставок продукции другим регионам и иных подобных шагов.
Программа поддержала инициативу «снизу» по созданию региональных и межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, по разработке и осуществлению совместных программ по возрождению малых городов. заповедных зон и т.п.
Программа «Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах» (1995 г.) включала раздел «Региональная экономическая политика»
В программе отмечалось, что общий спад производства, галопирующая инфляция, кризис неплатежей и др. негативные макроэкономические факторы оказывают решающее влияние на ухудшение социально-экономического положения регионов.Вместе с тем, кризисные явления имели значительныерегиональные особенности.
Наибольший спад был характерен для трех групп регионов.
с высокой концентрацией отраслей с сокращающимся спросом (особенно оборонной промышленности и тяжелого машиностроения),
не выдержавших конкуренцию внешнего рынка («текстильные» регионы),
удаленных от основных поставщиков и потребителей (Крайний Север и Дальний Восток).
Продолжала усиливаться территориальная дезинтеграция.
Из экономического кризиса первыми начали выходитькрупные городские агломерации -центры банковского и торгового капитала, регионы с развивающейся рыночной инфраструктурой межрегионального значения, регионы, экспортирующие продукцию с высокой валютной эффективностью.
В Программе региональная экономическая политика характеризуется как«часть общей региональной политики, создающая экономические основы целостности Российского государства, всех жизненно важных направлений развития российского общества»45.
В Программе были определены долговременные цели региональной экономической политикицентра:
повышение уровня и качества жизни населения, обеспечение примерно равных условий социального развития во всех регионах России;
укрепление экономического единства страны на основе принципов федерализма, местного самоуправления и общероссийского рынка;
Документ содержал конкретизацию этих стратегических целей региональной политики, подробный список проблем, выделенных в качестве приоритетных на ближайшие годы.
Программа содержала положения о необходимости государственного регулирования регионального развития на основе экономических методов: через бюджетно-финансовые рычаги, государственное финансирование федеральных программ регионального развития, размещение федеральных заказов.
Приоритетным направлениемрегиональной политики была выделенаподдержка проблемных регионов, вкачестве которых были определены:
отстающиев экономическом отношении, имеющие низкий уровень среднедушевых доходов населения, слабо развитую производственную базу и недостаточный налоговый потенциал;
депрессивныерегионы, обладающие достаточным экономическим потенциалом, но испытывающие непреодолимый в среднесрочной перспективе спад производства, связанный с перестройкой структуры национальной экономики;
кризисныерегионы, в которых проблемы экономического, социально-политического и экоприродного порядка оказались крайне острыми вследствие чрезвычайных обстоятельств;
регионы особого стратегического значения,к которым отнесены Крайнего Севера, Дальнего Востока инового приграничья46.
Указывалось, что федеральное содействие развитию проблемных регионов может осуществляться через финансовую поддержку на основе разработанных федеральных программ.Большинство проблемных регионов требовало государственного содействия в кредитовании, привлечении частных инвестиций, предоставлении налоговых льгот, в переподготовке кадров, техническом переоснащении производства и в других формах.
Развитие экономического федерализма и межрегиональной интеграции - вторая важнейшая задача региональной политики, выдвинутая Правительством на 1995 - 1997 гг.Она требовала развития бюджетно-налоговой системы, разделения государственной собственности и доходов от собственности (включая приватизацию) между федеральным, региональным и муниципальным уровнями, уточнения разграничений предметов ведения и экономической ответственности между федеральными органами, органами субъектов Федерации и местного самоуправления.
В 1996году были одобрены Правительством и утверждены Президентом«Основные положения региональной политики в Российской Федерации»47. Раздел «Основные положения региональной экономическойполитики» занимает в них центральное место. В нем очерчены стратегические цели и задачи региональной политики, методы и формы ее реализации. В особый пункт выделены вопросы государственного регулирования международной и внешнеэкономической деятельности субъектов Российской Федерации.
В полном соответствии с изложенными выше принципами территориального развития выделен раздел «Основные положения региональной политики в социальной сфере».
Думается, при разработке местных программ социально-экономического развития необходимо руководствоваться положениями этого важного документа.
В начале 1997 года была опубликована Концепция среднесрочной программы Правительства РФ на 1997-2000 годы «Структурная перестройка и экономический рост». Ее 9-й раздел - «Региональная экономическая политика».
Ядро основных стратегических целей региональной политики сохраненои практически полностью совпадает с соответствующими предыдущими документами Правительства. И это справедливо. Основные задачи, методы и формы региональной экономической политики не могут быть краткосрочными и изменяться ежегодно. Такой подход характерен при подготовке социально-экономических программ на любом уровне: государственном, региональном, межгосударственном. Непременной их чертой является повторение стабильной части, обновление и корректировка разделов и частей, которые требуют модификации.
Итак, в области региональной экономической политики на 1997 - 2000гг. федеральное Правительство обозначило следующиецели:
обеспечение единства экономического пространства страны.
укрепление экономической самостоятельности регионов посредством разграничения компетенции и ответственности между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, местного самоуправления;
укрепление финансовой самостоятельности регионов на основе принципов бюджетного федерализма;
'- сглаживание региональных различий (в Программе отмечено, что за годы реформ региональная дифференциация усилилась) за счет централизованной финансовой поддержки;
стимулирование развития регионов, располагающих мощным научно-техническим и производственным потенциалом, могущих стать «точками роста»;
государственное регулирование социально-экономического развития регионов Крайнего Севера;
поддержка районов экологического бедствия, с демографическими и др. проблемами;
Оказание финансовой помощи регионам предполагается проводить в целях реализации конституционных социальных гарантий.
По формам такой поддержки регионы разделены на два типа: «сильные» и «слабые». Для «сильных»предполагается оказыватьсодействиеихсамостоятельному развитию,укреплению и расширению налогооблагаемой базы.Для «слабых»регионов активная экономическая политика будет включатьучастие центра в программах структурной перестройкиэкономики регионов, испытывающих трудности,формирование условий для привлечения в них инвестиций, осуществления программ создания дополнительных рабочих мест с минимальными затратами.
Все годы переходного периода были годами усиления региональной дифференциации. «Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2000года», выполненный Минэкономики РФ в 1996 году, предполагает двукратное усиление дифференциации уровня социально-экономического развития регионов к 2000-му году. Прогнозируется трехкратное увеличение численности группы регионов «крайне низкого уровня развития». Это говорит о том, что используемые меры государственной региональной политики «не работают» и нуждаются в серьезной модернизации.
В 90-е год социально-экономическое положение ухудшилось в каждом регионе -субъекте Российской Федерации, усилилась региональная дифференциация, раскручивалась экономическая дезинтеграция страны.Недостаточная результативность проводившейся региональной политики, казалось бы, очевидна.Но, во-первых, отрицательный опыт -тоже результат. Во-вторых, начинать разработку и реализацию новой региональной политики теперь уже не приходится «с нуля». Специалисты подчеркивают, как минимум, три положительных момента, связанных с реализацией федеральной региональной политики 90-х: она способствовала:
формированию достаточно развитой нормативной базы региональной политики;
содействовала пониманию региональных проблем и способов их решения;
способствовала координации региональной политики субъектов Федерации и консолидации усилий регионов России по решению проблем территориального развития.
- Раздел I. Введение в общую экономическую теорию Глава 1. Основные этапы становления и развития экономической теории
- 1. Основные этапы становления и развития экономической теории
- 2. Главные направления современной экономической мысли
- 3. Краткая характеристика российской экономической мысли
- 4. Предмет и методология
- Глава 2. Экономические системы и экономические ресурсы.
- Экономическая система общества: сущность и структура.
- Экономические ресурсы: типы, виды, ограниченность.
- Глава 3. Собственность и модели организации экономической системы.
- 1. Собственность как экономическая категория и право собственности.
- 2. Формы собственности в современном хозяйстве.
- 3. Приватизация: сущность, цели, этапы, результаты и проблемы.
- Раздел II. Основы рыночной экономики Глава 1. Основные черты становления и функционирования рыночного хозяйства
- 1. Условия становления, сущность и функции рынка.
- 2. Товар и его свойства
- 3. Деньги: их функции и формы
- 4. Многокритериальный характер структуры рынка.
- 5. Экономическая роль государства в современной рыночной экономике.
- Глава 2. Рыночный механизм. Основы теории спроса и предложения
- 1. Теории стоимости и цены
- 2. Анализ рыночного спроса
- 3. Анализ рыночного предложения
- 4. Формирование рыночной цены. Рыночное равновесие
- 5. Эластичность спроса и предложения
- Раздел III. Микроэкономика Глава 1. Микроэкономика как часть экономической теории
- 1. Методология и основные понятия микроэкономики
- Глава 2. Поведение потребителей в рыночной экономике
- 1. Принципы рационального поведения потребителя. Потребительские предпочтения. Кривая и карта безразличия.
- 2. Бюджетные ограничения. Изменение покупательной способности потребителя. Условие потребительского равновесия
- Глава 3. Фирма в системе рыночных отношений. Организационная структура предпринимательства.
- 1. Фирма как субъект рыночного хозяйства.
- 2. Организационно-правовые формы предпринимательства.
- Глава 4. Теория издержек. Предпринимательский капитал
- 1. Экономический и бухгалтерский подход к определению издержек и прибыли.
- 2. Постоянные и переменные издержки. Закон убывающей предельной отдачи.
- 3. Средние и предельные издержки производства
- 4. Предпринимательский капитал.
- Глава 5. Оптимальное поведение фирмы в различных моделях рынка
- 1. Равновесие конкурентной фирмы
- Прекращение предложения конкурентной фирмой
- 2. Условие максимизации прибыли монополистом
- 3. Социально-экономические последствия монополии. Антимонопольная политика государства.
- Глава 6. Рынки факторов производства и распределение доходов. Заработная плата
- 1. Спрос на экономические ресурсы
- 2. Рынок труда и заработная плата
- 3. Монополизм на рынке труда. Деятельность профсоюзов в условиях рыночного хозяйства.
- Глава 7. Рыночные отношения в аграрном производстве. Земельная рента и ее виды.
- 1. Аграрное производство и аграрные отношения
- 2. Земельная рента: сущность и формы
- Раздел IV. Макроэкономика Глава 1. Введение в макроэкономику
- Макроэкономика: понятие, цели и инструменты
- 2. Воспроизводственная и отраслевая структура национальной экономики
- 3. Метод "затраты-выпуск" и модель межотраслевого баланса в анализе и прогнозировании структурных взаимосвязей в экономике
- Глава 2. Национальная экономика: результаты и их измерение. Валовой национальный продукт.
- 1. Характеристика основных макроэкономических показателей.
- 2. Структура и измерение валового национального продукта (внп
- 3. Макроэкономические показатели как измерители национальной экономической динамики.
- Глава 3. Экономический рост
- 1. Цели, эффективность и качество экономического роста
- 2. Факторы и типы экономического роста
- 3. Основные модели экономического роста
- Глава 4. Макроэкономическое равновесие на рынке благ.
- 1. Совокупный спрос
- 2. Совокупное предложение
- 3. Макроэкономическое равновесие в модели ad -as
- Глава 5. Макроэкономическая нестабильность: экономические циклы
- 1. Экономические циклы
- 2. Безработица: типы, измерение, социально-экономические последствия
- 3. Инфляция: измерение, причины, формы и последствия
- Глава 6. Теоретические основы макроэкономического регулирования рыночной экономики
- 1 Классическая и кейнсианская макроэкономические концепции
- 2.Потребление, сбережения, инвестиции
- 3.Кейнсианская модель макроэкономического равновесия и инвестиции.Эффект мультипликатора.
- 4. Финансовая политика государства: интерпретация с помощью кейнсианской модели
- Глава 7. Государственные финансы. Бюджетная и налоговая система в условиях рыночного хозяйства.
- 1. Государственные финансы: сущность, функции, структура.
- 2. Государственный бюджет. Бюджетная система. Бюджетный федерализм.
- 3. Налоговая система
- Глава 8. Банковская система и денежно-кредитная политика государства
- 1. Кредит в рыночной экономике
- 2. Двухуровневая банковская система: Центральный и коммерческие банки.
- 3. Денежный рынок
- 4. Денежно-кредитная политика: цели и инструменты
- Глава 9. Современные макроэкономические проблемы и концепции
- 1. Кривая Филлипса. Стагфляция
- 2. Современные макроэкономические концепции
- Глава 10. Введение в региональную экономику. Региональная экономическая политика в российской федерации
- 1. Предмет и задачи курса «Региональная экономика». Территориальное развитие и региональная экономика
- 2. Государственное регулирование территориального развития. Региональная экономическая политика государства
- 3. Проблемы совершенствования региональной политики
- Раздел V. Мегаэкономика.
- Глава 1. Интернационализация хозяйственной жизни. Международная торговля. Международные валютно-финансовые отношения
- 1. Интернационализация хозяйственной жизни. Мировое хозяйство.
- 2. Теории международной торговли и торговая политика. Россия в мировой торговле.
- 3. Международные валютно-финансовые отношения.
- Раздел I. Введение в общую экономическую теорию 3