От государства всеобщего перераспределения к социальному государству

1. Функции и механизмы социальной политики государства

Деятельность государства в социальной сфере служит механизмом предупреждения или снятия социальной напряженности, неизбежно возникающей в рыночной экономике. По отношению к социальной системе государство выполняет роль постоянно действующего стабилизатора, обеспечивающего создание и действие защитных механизмов с помощью подчиненной ему иерархии управления. В этом и заключается его отличие от частного сектора, основной целью которого является получение прибыли.

Социальная политика как политика перераспределения доходов ставит перед собой задачу откорректировать связанное с производством первичное распределение доходов при помощи системы трансфертных социальных услуг (т.е. системы перечисления (передачи) средств) и субсидий в сочетании с необходимым для их финансирования налогообложением. Тем самым классы с низкими доходами и не имеющие доходов получают возможность повысить свою долю в потреблении благ, сделать ее более справедливой и достойной человека. Передача части доходов от одних лиц другим в условиях рыночного хозяйства, естественно, должна проходить таким образом, чтобы стимул к достижению более высоких доходов не исчезал, а помощь оказывалась только тем, кто в ней действительно нуждается. Получатели же трансфертных доходов должны иметь свободу выбора в потреблении, поэтому помощь оказывается преимущественно в денежной форме.

Социальная коррекция распределения доходов при помощи перераспределительной политики осуществляется посредством государственного бюджета и участия государства в организации пенсионного обеспечения и страхования. Прогрессивное налогообложение нивелирует доходы, и через финансируемые из налоговых средств выплаты тем, кто не имеет доходов или получает низкий доход, обеспечивается выравнивание первичного распределения доходов. К числу прямых трансфертов относятся, например, пособия по безработице и неполной занятости, помощь безработным, перечисления в фонды пенсионного и медицинского страхования в дополнение к собственным средствам получателя социальных услуг, социальная помощь, пособия на детей, помощь на получение образования, субсидии на оплату жилья.

Соображения общественного блага диктуют совершенно иной подход государства к принятию решения о реализации какой-либо программы или проекта, чем тот, который присущ частному сектору. Когда правительство решает вопрос о строительстве школ, больниц, дорог и прочих объектов социальной инфраструктуры, оно не может руководствоваться коммерческими мотивами и должно иметь более широкий взгляд, сравнивая в процессе принятия решения общественную пользу от осуществления проекта с общественными издержками. Цели государства значительно шире и масштабней интересов частных лиц и организаций. Вместе с решением экономических вопросов оно должно заботиться о решении социальных проблем (занятости, образования, здоровья, экологии и т.п.). Таким образом, наряду с рассмотрением экономических показателей при проведении социальной политики необходим учет параметров социальной эффективности. С позиций государства они могут иметь значительно большее значение, чем, например, срок окупаемости инвестиций или уровень рентабельности какого-либо проекта.

Важную роль в поддержании динамичного равновесия в социальной системе играет социальная инфраструктура (отрасли социального обслуживания населения). Сегодня она строится на долевом участии средств государства и населения в возмещении расходов, связанных с оказанием социальных услуг. Пропорциональность, в которой находятся средства государства и населения, зависит от меры использования принципа бесплатности предоставления этих услуг. Одни из социальных услуг, такие как образование, подготовка профессиональных кадров, пока в большинстве случаев бесплатны. Другие — такие как здравоохранение, физическая культура — допускают участие в оплате средств населения. Ряд услуг предоставляется на льготных условиях, то есть со значительным участием средств граждан. Это услуги жилищно-коммунального хозяйства, внутригородского транспорта, отраслей культуры, искусства и т.д.

Осуществление социальной политики основывается на использовании комплекса механизмов, основными из которых являются:²⁰²

1. Законодательно-нормативный механизм. Он формируется законодательными органами государства и определяет общие направления социальной политики и устанавливает правила, в соответствии с которыми взаимодействуют различные социальные институты. К важнейшим законодательным актам, непосредственно связанным с социальной политикой, следует отнести своды законов (кодексы), в том числе гражданский, налоговый, бюджетный, трудовой. Разработку нормативных материалов текущего характера в рамках соответствующих законодательных документов осуществляют как законодательные, так и исполнительные структуры. Субъектами нормативно-законотворческой деятельности являются и местные органы управления. Большое значение в практической работе государства в социальной сфере имеют разрабатываемые федеральными и региональными ведомствами нормативы социально-экономического развития, нормативы финансирования объектов социальной инфраструктуры и т.п.

2. Финансово-бюджетный механизм, устанавливающий порядок образования и использования финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения мероприятий социального комплекса, а также деятельность структур, осуществляющих эти функции. Он состоит из двух самостоятельных блоков, один из которых регулирует финансовое обеспечение части собственно социальной политики (нормативы обязательных страховых платежей социального характера, расходные статьи утверждаемых законодателями бюджетов различных уровней и т.п.). В пределах второго блока создаются финансовые ресурсы, предназначенные для государственной поддержки (в случае возникновения такой необходимости) производителей товаров и услуг, которые удовлетворяют платежеспособный спрос населения.

3. Налоговые рычаги и стимулы, используемые исполнительными структурами различных уровней (в пределах своей компетенции) в целях ориентации работодателей на проведение социальной политики как в узком, так и в широком ее понимании, а также членов общества в интересах развития деятельности, позволяющей повысить уровень социальной защищенности за счет собственных усилий.

Примерами первого являются льготное обложение юридических лиц, использующих труд пенсионеров и инвалидов, а также тех юридических лиц, которые выпуском своей продукции (услуг) способствуют удовлетворению платежеспособного спроса населения или же реализуют необходимые для этого инвестиционные проекты.

В качестве примера второго направления льготного налогообложения может служить распространение последнего на некоторые виды деятельности членов общества, не связанные с извлечением прибыли (дохода) сверх некоторого установленного минимума. Налоговые льготы могут предоставляться и тем юридическим лицам, которые реализуют мероприятия, направленные на улучшение качества жизни населения, например, связанные с выполнением природоохранных проектов.

4. Административные решения, используемые органами государственного управления различных уровней. К ним относятся решения, изменяющие порядок социальной поддержки отдельных категорий населения, например, квотирование рабочих мест для молодежи и инвалидов, запрещение властными структурами строительства или закрытие действующих предприятий, существенно загрязняющих окружающую среду и ухудшающих условия жизни местного населения.

2. Смена парадигмы социальной политики – от патернализма к либерализму

Современные социальные процессы в России характеризуются изменением взаимоотношений между государством и отдельными членами общества. Прежде всего следует отметить отказ от принципа патернализма, свойственного социалистическому строю. Таким образом, государство в значительной степени сняло с себя ответственность за обеспечение комплекса условий общественного развития. На смену всеобщей зависимости человека от государственных структур пришел принцип разграничения прав и ответственности между личностью и обществом.

С одной стороны, этот процесс можно рассматривать как благо для отдельных людей, так как он способствует самореализации личности в различных областях деятельности. Если раньше государство прямо и весьма активно вмешивалось в различные сферы общественной жизни, устанавливая при этом жесткие ограничения и заставляя людей действовать в определенных им рамках, то сейчас приоритетным является принцип свободы личности.

С другой стороны, данный процесс привел к возникновению целого комплекса социальных проблем. Происходит отказ от провозглашенных ранее принципов общественной жизни, в частности, уже нет права на гарантированный труд, возникают проблемы с получением бесплатного медицинского обслуживания, все трудней получить бесплатное образование.

В условиях смены фундаментальных ориентиров общественного развития успехи и неудачи все в большей степени начинают зависеть от действий самого человека.

Для новой социальной среды характерны следующие признаки:

• повышенная нестабильность, труднопрогнозируемость, неопределенность, что в свою очередь ведет к росту недовольства и нервозности в обществе;

• обесценивание прежних внутренних регуляторов поведения, способствующее нарушению морали и закона;

• резкое расширение степени свободы личности — при одновременном ослаблении социального контроля;

• повышенные требования к гибкости мышления и поведения в целом;

• доминирование борьбы над согласием в российском обществе.

В то время как социальная среда изменилась буквально за несколько лет, значительная часть людей оказалась не в состоянии быстро изменить свои стратегии и принципы поведения, привычки, способы действий. Им трудно адаптироваться к новым социальным явлениям. В условиях плановой экономики выросло несколько поколений, привыкших к жесткой системе общественных и экономических институтов. В условиях "развитого социализма" каждому человеку полагался некий социально гарантированный минимум. Теперь же, когда государственные гарантии отсутствуют либо не выполняются, в российском обществе нарастает социальная напряженность, усугубившаяся финансово-экономическим кризисом 1998 года. Все больше россиян становится недовольными происходящими в стране социальными и экономическими процессами. Наряду с общим экономическим кризисом в России наблюдается институциональный кризис, выражающийся в резком падении доверия к государственным структурам.

Либеральная социальная политика, осуществляемая российскими властями с начала 90-х годов, наталкивается на сопротивление различных слоев населения. Показательна реакция неприятия населением предложенной правительством Касьянова социально-экономической программы. Против намерения повысить пенсионный возраст высказывается более 89 % опрошенных, сокращение доли бесплатных услуг здравоохранения вызывает протест у 91 %, оплачивать коммунальные расходы в полном объеме не согласны 84 %.²⁰³

Серьезной социальной проблемой стало расслоение общества. Усиливаются противоречия между различными группами населения, например, — между богатыми и бедными, между занятыми и безработными. Вместе с тем общегрупповые интересы в значительной степени являются неустойчивыми и временными. В большинстве своем люди живут собственными интересами и устремлениями.

В этих условиях важное значение приобретает проблема определения общих интересов. В настоящее время Россия переживает становление новой социальной субъектности. Особенность этого драматического процесса осознания личностью своего собственного интереса состоит в неопределенности представлений об общности интересов. На смену принципам коллективизма пришел индивидуализм. В силу того, что гражданское общество еще не сформировано, а механизм защиты прав различных групп населения был прерогативой исключительно бюрократических структур, всякий действительно общий интерес воспринимается ныне с величайшим подозрением.

Отсутствие общих интересов может выражаться в виде социальных конфликтов. Например, в ходе своих забастовок шахтеры преследовали свои узкоотраслевые интересы, а их действия противоречили интересам различных слоев населения — учителям, врачам и другим общественным группам, также не получившим своевременно заработную плату. Перекрывая железную дорогу, шахтеры вступили в конфликт с железнодорожниками и металлургами.

Переход к новой социальной среде привел к появлению множества неформальных связей, которые, на наш взгляд, усложняют процесс социального управления. В стабильном обществе объектом изучения в общественных науках являются в основном формальные связи, так как именно они часто выступают наиболее явственно. В условиях разрушения действовавшей ранее общественной системы и социальных институтов все большее значение получают неформальные связи как на уровне взаимосвязей между отдельными людьми, так и в их взаимоотношениях с социальными организациями.

Современный этап социального развития привел к усложнению процесса исследования отдельных людей, так как человек с позиций новой парадигмы общественной жизни представляет собой сложный и часто противоречивый объект управления. Так, например, отдельный конкретный человек может рассматриваться с нескольких позиций — в отношении занятости (имеющий работу или безработный, т.е. нужно ли ему выплачивать пособие по безработице или нет), в отношении семейного положения (многодетный или нет, т.е. выдавать ли ему пособие на детей) и т.д.

Все перечисленные выше особенности новой системы общественной жизни вызывают необходимость пересмотра многих принципов и методов социального управления и выработки нового механизма управления социальными процессами.

3. Трансформация субъектов социального управления

Отказ от командно-административной системы и присущих ей принципов управления и переход к рыночной системе привел к необходимости создания высокоэффективного управленческого комплекса, соответствующего изменившимся условиям и учитывающего общечеловеческие и социальные ценности нового общества. Важной общественной задачей в настоящее время является определение адекватных экономических форм воздействия на объект управления, организационно включающего различные институциональные уровни (федеральный, региональный, местный). При этом следует также учитывать взаимодействие между различными субъектами управления — государственными, хозяйственными, общественными и другими органами и структурами.

Изменения касаются также форм и методов управленческого воздействия. На смену методам жесткого, централизованного управления в различных сферах социальной и хозяйственной жизни общества приходят методы государственного регулирования, характеризующиеся в основном косвенными способами воздействия на управляемые объекты. Таким образом, весьма актуальной проблемой становится трансформация субъектов общественного управления, а также определение их роли и функций.

Трансформация управленческого комплекса предполагает замену жесткой, детерминированной системы регулирования социальных и экономических процессов более гибкой и в большей степени соответствующей современным условиям. При этом должна происходить замена устаревших организационных форм, методов, инструментов и структур управления.

Достижение поставленных государством целей в социальной политике обусловлено выполнением ряда условий. Рассмотрим основные из них.

1. Оптимальность. Для того чтобы иметь возможность сравнивать различные альтернативы мероприятий государства в социальной сфере, необходимо иметь четкие, однозначные критерии оптимальности рассматриваемых вариантов. Здесь необходимо разграничить интересы государства, отдельных граждан и юридических лиц (институциональных единиц). В отличие от частного сектора, основной целью которого является получение максимальной прибыли, цели государства намного обширнее и включают в себя не только экономическую, но и социальную составляющую.

В условиях недостатка финансовых средств, ставшим в социальной сфере хроническим явлением, необходимо разрабатывать такие мероприятия социальной политики, которые не связаны с дополнительными затратами ресурсов. Поэтому актуальной является проблема определения критериев отбора управленческих решений, приносящих максимальный социальный эффект с учетом ограниченности ресурсов. Важным элементом социальной политики может стать учет параметров социальной эффективности (например, рост занятости, улучшение экологической обстановки) при реализации экономических проектов. Кроме того, целесообразно учитывать не только первичные эффекты при проведении тех или иных мероприятий в социальной сфере и в экономике, но и косвенные. Например, реализация инвестиционного проекта, как правило, приводит к увеличению числа рабочих мест не только на вновь создаваемом производстве, но и на предприятиях-смежниках, производящих соответствующее сырье и полуфабрикаты.

2. Системность управления. Демонтаж командно-административ-ной системы управления привел к усложнению процесса социального управления, образованию множества самостоятельных хозяйственных, социальных и других субъектов, многие из которых в разной степени осуществляют функцию социального управления. Произошло перераспределение полномочий и ресурсов между различными уровнями общественного управления.

Многие органы, организации и структуры, стремясь к достижению определенной цели, получили возможность оказывать влияние на ход тех или иных социальных процессов. Например, вопросами занятости населения помимо Федеральной службы занятости в качестве отдельных ведомственных проблем занимаются министерство труда и социальной защиты, министерство образования и ряд других ведомств. Деятельность их во многом пересекается, дублируется, что приводит к неоправданным издержкам и снижению эффективности принимаемых решений. С другой стороны, в настоящее время нередко наблюдается узковедомственный подход, учитывающий только прямое воздействие планируемых мероприятий на те или иные подсистемы или параметры социальной сферы. В силу этого при выборе оптимальной стратегии социального развития необходимо использовать системный подход. Особенность данного подхода в отличие, например, от ведомственного (отраслевого) заключается в том, что в соответствии с ним социальная сфера должна рассматриваться как единая сложная система, состоящая из множества подсистем, часто имеющих противоположные цели.

3. Информационное обеспечение. В настоящее время одной из важнейших задач социальной политики государства является создание единой информационной базы, способной объединить информационные массивы различных ведомств, в той или иной степени связанных с социальными проблемами населения. Это позволит, во-первых, объединить усилия различных ведомств при реализации мероприятий социальной политики и, таким образом, снизить соответствующие затраты, во-вторых, координировать деятельность субъектов социальной защиты и на основе этого более точно определять наиболее нуждающиеся семьи с целью оказания адресной помощи, в-третьих, проводить детальный и оперативный мониторинг социальной политики государства.

4. Будущее России: социальное государство или...?

Разработка для современной России действенной модели социальной политики, которая способствовала бы адаптации сформировавшихся в условиях командно-административной системы россиян к новым условиям жизни, хотя бы частичному снятию социальных конфликтов, интеграции разобщенных и частично враждебно настроенных по отношению друг к другу слоев общества, является ключевой задачей сегодняшнего дня.

Наибольший интерес у российских политиков и исследователей вызывает концепция социального государства, сформировавшаяся и закрепленная в конституциях западных стран, в том числе ФРГ (1949), Франции (1958), Швейцарии (1972), Швеции (1975), Испании (1978). Социальное государство выражает новое качество самой политической власти, из которого вытекают все другие его свойства. В нем снимается политическое отчуждение личности от власти, гражданское общество "обуздывает" государственные институты, которые начинают служить интересам людей и общества в целом. Поэтому социальное государство возникает не стихийно, но на основе целенаправленной политической стратегии, благодаря которой оно формируется динамичнее в странах с глубокими социал-демократическими традициями. При этом исторический опыт показал, что объективными предпосылками его становления и развития выступают социально ориентированная экономика (социальное рыночное хозяйство), правовое государство, предусматривающее эффективное гражданское, трудовое, социальное и другое законодательство.

Принципами устройства и деятельности социального государства выступают открытость политической власти, ее демократизм, гражданский мир, социальное согласие и солидаризм, социальная справедливость и осуществление сильной социальной зашиты населения, обширных социальных программ в рамках активной и адресной социальной политики. Следование этим принципам в активной политике позволит государству добиваться и снятия отчуждения личности от власти, и гарантированной социальной защиты, и создания справедливых условий и возможностей для достойного уровня жизни, и минимизации социальных рисков. При этом государство от отношений господства и подчинения с гражданами переходит к солидарным партнерским отношениям с ними на основе равноправного социального контракта, как правило, получающего выражение в конституции или социальном кодексе страны. Благодаря этому во всех общественных сферах происходят позитивные трансформации, которые на высокой ступени развития страны приводят к формированию общества всеобщего благоденствия.

В свете сказанного очевидно, что социальное государство — это не только специфическое состояние политических институтов и самой власти, но также и особое состояние всего общества, преобразованного на основе социальных ценностей и содействующего самореализации творческого потенциала личности. Таким образом, это действительно государство всеобщего благоденствия. Наконец, социальное государство представляет собой также особое состояние системы управления социальной сферы. Складывается самостоятельная управляющая система социального государства, функциями которой выступают планирование и реализация активной, сильной, адресной социальной политики, охватывающей все социальные группы, слои и классы общества. Без такой управляющей системы все высокие социальные приоритеты остаются только политическими декларациями, не подкрепленными конкретными механизмами их реализации. В этой системе эффективно действуют не только государственные институты общей компетенции, но также органы власти, имеющие узкую специализацию, функционирующие и в системе законодательной власти (например, парламентские комитеты по социальной политике, труду, здравоохранению и т.д.), и в исполнительной власти (например, министерство труда и социального развития), и в судебной власти. При этом активно поощряется создание и деятельность различных негосударственных институтов, участвующих в осуществлении социальной политики общества. Речь идет о профсоюзных организациях, о частных страховых, пенсионных, благотворительных и иных фондах в поддержку безработных, науки, культуры и т.д.

Следует отметить, что значимыми компонентами управляющей системы государства являются также такие институциональные элементы, как правовые и иные юридические нормы. В развитом социальном государстве, как правило, существует социальный кодекс, в который сведены и кодифицированы основные юридические акты и нормы по социальной сфере общества.

В условиях современной российской модернизации наблюдается процесс одновременного зарождения и становления как предпосылок социальной ориентации экономики, формирование элементов гражданского общества, правовой государственности, демократического политического режима, так и процессуально-институциональных компонентов социального государства как управляющей системы. Последняя имеет преемственность с социальной политикой, осуществлявшейся в советский период, но исключает государственный патернализм и уравнительность. В силу определенных исторических и иных причин, российское государство в большей мере тяготеет к социал-демократической модели.