Эволюция хозяйственного механизма ссср и России, по г.Б. Клейнеру

Составлено по: Клейнер Г.Б., Тамбовцев В.Л., Качалов Р.М. Предприятие в нестабильной экономической среде: риски, стратегии, безопасность. М.: Экономика, 1997. С. 48.

В отечественной литературе ранее уже предпринимались попытки системно проследить эволюцию советского хозяйственного механизма с точки зрения повышения степени самостоятельности низовых звеньев. В этом отношении спорной, но интересной представляется периодизация развития экономики СССР и России по критерию выделения основных самостоятельных субъектов экономических взаимоотношений с начала 1940-х до середины 1990-х гг., приведенная в работах Г.Б. Клейнера¹⁸⁵ (см. таблицу 8.5). По его мнению, уровень и размеры основных экономических агентов постепенно снижаются от "экономики государства" и "экономики регионов" к "экономике отраслей, подотраслей, крупных предприятий" и к "экономике малых предприятий и физических лиц". К середине 1990-х годов, как считает Г. Клейнер, российские предприятия утратили черты основного звена экономики. Однако на смену предприятиям пришли не фирмы, как можно было ожидать, а физические лица – руководители предприятий и их подразделений – со своим "тоталитарным стилем внутрифирменного управления". Интересы руководителей в значительной мере вытесняют из пространства их целей интересы руководимых ими предприятий. Наше исследование направлено на то, чтобы уточнить и расширить эту концепцию.

1. "Первый блин – комом" (реформа 1965 г.)

Первой попыткой привести в равновесие права и ответственность хозяйствующих субъектов в двух-, а в некоторых случаях трех- и даже четырехуровневой системе управления советской экономикой была хозяйственная реформа 1965 г. Цель реформы была обозначена как совершенствование важнейшей составляющей хозяйственного механизма — экономических рычагов управления. Идея заключалась в том, чтобы полнее учитывать экономические интересы предприятий, состоящие в получении доходов, источником которых служит произведенный продукт. В отсутствие нормальной системы налогообложения предприятий заинтересованность в результатах производства определялась порядком их распределения. Экономические же рычаги и призваны были служить механизмом распределения (регулирования) доходов предприятий, чтобы стимулировать повышение эффективности производства. Таким образом, центральная идея реформы – активизация экономических рычагов управления промышленностью, опирающаяся на расширение самостоятельности предприятий.

Для активизации экономических рычагов и методов управления предусматривалось следующее: расширить самостоятельность предприятий в выборе хозяйственных решений (сократить круг обязательных плановых заданий); усилить ответственность предприятий-поставщиков за доведение продукции до потребителя, ее качество и вообще соответствие нуждам народного хозяйства (перейти от показателя валовой продукции к показателю объема реализации); стимулировать эффективную работу предприятий в целом (повысить роль показателя прибыли и уровень рентабельности).

В 1968 и 1972 гг. для оценки эффективности мероприятий реформы коллективом сотрудников ИЭиОПП СО РАН под руководством профессора Р.Г. Карагедова был проведен анкетный опрос директоров промышленных предприятий Сибири и Дальнего Востока. Анализ намечавшихся хозяйственной реформой мероприятий и степени их практической реализации привел к выводу об отсутствии заметного и устойчивого воздействия этих мероприятий на темпы развития производства¹⁸⁶. Этот вывод, несомненно, имел большое значение, но более важной задачей, которую поставили исследователи, была задача проанализировать причины, вызвавшие такой результат. Исследование подтвердило, что главные причины кроются в области принципиальных черт схемы управления экономикой, а именно, в несбалансированности прав и ответственности звеньев системы управления.

Так, опрос руководителей выявил их стремление к значительно большей самостоятельности. Интересно, что в начале перехода на новые условия хозяйствования – это показал опрос 1968 г. – права руководителей действительно были несколько расширены, но постепенно – к моменту опроса 1972 г. – эти права урезались до исходного уровня. Отсутствие действительной, реальной самостоятельности предприятий проявлялось, по мнению участвовавших в опросе директоров, в первую очередь в недостаточности прав их руководителей – в области труда и заработной платы, финансов, капитальных вложений, выбора номенклатуры выпускаемой продукции, ценообразования. По-прежнему самой острой проблемой предприятий оставалось материально-техническое снабжение.

Попытка изменить роль и место предприятия в системе управления народным хозяйством не привела к ожидаемым результатам, более того, на долгие годы – до середины 1983 г. – были "законсервированы" урезанные права предприятий и их сугубо подчиненное положение в иерархической системе управления советской экономикой. Укрепившийся за этот период хозяйственный механизм не только ориентировал управление на принятие неэффективных экономических решений, но и вел к накоплению перекосов и проблем, систематический характер которых позволял говорить о закономерности негативных явлений, следовавших именно из условий хозяйствования. Наиболее острой проблемой советской экономики в этот период стало отсутствие прямой зависимости между доходами предприятий и результатами его деятельности – оборотная сторона проблемы рассогласования прав и ответственности. Основные причины этому, укоренившиеся в хозяйственном механизме, состояли в следующем.

1. Централизованное перераспределение финансовых ресурсов (фондов амортизации, оборотных средств, свободного остатка прибыли, недоиспользованных остатков фондов и т.п.) между предприятием, отраслью и государством. Такой порядок перераспределения приводил к тому, что выделение отраслевых средств зачастую не зависело от главного – от объективной потребности в развитии конкретного производства и от конечных результатов деятельности коллектива, а потому воспитывало отношение к этим средствам как к "даровым деньгам", что снижало эффективность их использования. Это привело не только к общему снижению стимулирующей роли прибыли, но и к изъятию вышестоящими органами большей части амортизационных отчислений предприятий, к концентрации в министерствах средств, предназначенных на цели расширенного воспроизводства, но расходуемых на финансирование тех единовременных затрат, которые вполне могли бы быть объектом самофинансирования как предприятия, так и министерства. (Это – средства на оказание финансовой помощи, т.е. на покрытие убытков в части финансирования текущих издержек производства, планово-убыточным предприятиям; для облегчения расчетов с бюджетом по первоочередным платежам; для материального поощрения работников низкорентабельных предприятий).

2. Целевое финансирование затрат предприятия. Действовавший порядок распределения прибыли, остающейся в распоряжении предприятия, предусматривал как направления использования (фонды экономического стимулирования и другие фонды предприятия), так и размеры финансирования (определяемые и нормативно, и в абсолютных размерах). Отсутствие маневренности (конвертируемости) использования финансовых средств предприятия в части перераспределения между фондами экономического стимулирования и другими фондами, а также маневренности во времени их использования привело к широкому распространению практики изъятия недоиспользованной части фондов. Невозможность их накопления была причиной нерационального расходования этих средств, поскольку самым важным оказывался тот факт, что деньги потрачены, и этим гарантировался неснижаемый их размер в будущем.

3. Бесплатный характер части потребляемых предприятиями финансовых ресурсов. Величина этой бесплатной части зависела от финансового положения предприятия: чем менее производительно оно работало, тем большую часть его доходов составляли дотации из госбюджета, из отраслевых средств, списания долгов банку и т.п. Неопределенность порядка перераспределения порождала возможность под видом оказания финансовой помощи покрывать бесхозяйственность одних предприятий за счет хорошей работы других. Это усугубляло и без того пассивную роль предприятий в формировании своих доходов.

2. Вторая попытка реформ (реформа 1983 г.)

К середине 1983 г. руководство страны осознало необходимость серьезного изменения роли и места предприятия в экономике, неизбежность значительного повышения самостоятельности предприятий: требовать от них реальной ответственности за конечные результаты можно только существенно расширив их права в ключевых сферах деятельности. Это нашло отражение в Постановлении ЦК КПСС и СМ СССР № 659 от 14 июля 1983 г. "О дополнительных мерах по расширению прав производственных объединений (предприятий) промышленности в планировании и хозяйственной деятельности и по усилению их ответственности за результаты работы", положившем начало так называемому "широкомасштабному эксперименту". Он проводился в 1984 г. пятью министерствами (двумя союзными и тремя республиканскими), с 1.01.1985 г. его условия распространились еще на 20 министерств, а с 1.01.1986 г. практически все отрасли народного хозяйства стали работать в "новых условиях хозяйствования". Суть эксперимента состояла в том, чтобы реально и существенно расширить права предприятий (объединений) в области планирования, труда и заработной платы, а также техническом перевооружении за счет собственных средств; главный оценочный показатель конечных результатов – реализация продукции с учетом соблюдения договорных обязательств. Анализ итогов эксперимента в 1984 – 1985 гг. на 22-х сибирских предприятиях, выполненный тем же коллективом под руководством проф. Р.Г. Карагедова²⁷, показал следующее:

• в области планирования – условиями эксперимента предусматривалось значительное усиление роли предприятий в разработке планов. Таких изменений не наблюдается ни в процедуре разработки, ни в согласовании годового плана; несколько сократилось число директивных показателей плана, но министерства и ведомства по-прежнему требуют предоставления отчетности по всему кругу показателей, не разделяя их на директивные и расчетные;

• в области труда и заработной платы – главная идея эксперимента здесь состояла в том, чтобы размеры средств на оплату труда, социальное развитие и инвестиции зависели от конечных результатов работы предприятия, поэтому установленные министерством нормативы образования фонда заработной платы не должны были меняться в течение пятилетки. Однако в действительности принцип стабильности нормативов, в том числе и нормативов отчислений от прибыли, нарушался министерствами повсеместно;

• в области технического перевооружения – не реализованы права предприятий на использование дополнительных (собственных) средств на техническое перевооружение за счет амортизационных отчислений, части средств единого фонда развития науки и техники, не усилилась самостоятельность предприятий в использовании средств фонда развития производства.

В целом реализация возможностей, заложенных условиями эксперимента, сдерживалась стилем и методами работы отраслевых органов управления – средним звеном. В сущности, именно этим в первую очередь объясняется то, что неглубокие изменения хозяйственного механизма затронули лишь нижнее звено управления, не задев среднего, а потому экономика не получила ожидаемого эффекта. Условиями широкомасштабного эксперимента не были затронуты основы действовавшего хозяйственного механизма управления, сущностными характеристиками которого были: детализированное директивное планирование на всех уровнях управления, включающее установление обязательных заданий, в т.ч. и по натуральным показателям; жестко централизованные системы ценообразования и материально-технического снабжения; оценка эффективности, качества работы по степени выполнения обязательных плановых заданий; отраслевой принцип планирования и управления. Но, не затрагивая эти принципы, нельзя изменить сложившуюся систему распределения управленческих функций между разными уровнями и звеньями управления, а стало быть, систему распределения между ними прав и ответственности.

По мнению специалистов, оценивавших в начале 1987 г. итоги широкомасштабного эксперимента, он был задуман в правильном направлении, но сдвиг, происшедший в результате принятых мер, не был радикальным, поскольку не произошла реальная переориентация хозяйственного механизма на экономические методы управления.

3. Первые результаты (реформа 1987 г.)

Следующей попыткой изменить роль и место предприятия стала «горбачевская» экономическая реформа, центральной осью которой явилось принятие в 1987 г. (в рамках целого пакета постановлений по совершенствованию хозяйственного механизма²⁸) Закона СССР "О государственном предприятии (объединении)". Разработчики этого закона полагали, что с вступлением его в силу с 1.01.1988 г. в стране произойдет радикальная реформа системы управления экономикой и предприятия, перейдя на полный хозрасчет, действительно станут основным звеном народного хозяйства, т.е. распределение прав и ответственности между нижним (основным) и верхним уровнями управления наконец-то сбалансируется.

Действительно, Закон о госпредприятии, задуманный как механизм формирования новых условий хозяйствования, серьезно расширил возможности производителей в разных сферах деятельности. Важнейшим моментом объявлялся переход к экономическим методам планирования деятельности предприятия на основе контрольных цифр, государственных заказов, долговременных стабильных экономических нормативов и лимитов (фонды в материально-вещественной форме – прокат, трубы, цветные металлы и пр., необходимые для выполнения производственной программы). Тем самым должен был обеспечиваться отказ от директивного плана и замена его направляющим, индикативным планом. Законом вводилось еще одно новшество – прямые заказы потребителей и органов материально-технического снабжения на продукцию. Таким образом, предприятия впервые получали возможность самостоятельного выбора номенклатуры, объемов и параметров качества выпускаемой продукции.

В управлении материально-техническим снабжением, сбытом и ценами сложившийся экономический механизм характеризовался дефицитом ресурсов в самых различных формах, погоней за валом и завышенными запасами, соединившимися в единый саморегулирующийся процесс. Основным фактором воспроизводства этого процесса оказывалось централизованное (фондовое) материально-техническое снабжение, приводившее к асимметрии во взаимоотношениях продавца и покупателя (диктат производителя-продавца), падению качества производства, снижению стимулирующей роли цен, психологическим и моральным издержкам (спекуляция, дефицит и при этом огромные запасы). Новый Закон существенно расширил права предприятия в области снабжения и сбыта: они впервые получили возможность самостоятельно реализовывать, в т.ч. импортировать свою продукцию, в полной мере самостоятельно управлять своим имуществом; создавать кооперативы и совместные предприятия; участвовать во внешнеэкономической деятельности²⁹.

Новые условия хозяйствования существенно меняли роль договоров. Хозяйственный договор оказывался теперь в центре отношений предприятия, им определялось содержание и условия внешних связей, права и обязанности договаривающихся сторон. Новый смысл получило понятие экономической ответственности сторон. Поистине революционный шаг был сделан в области ценообразования: Закон допустил применение трех видов цен – централизованных, договорных и свободных.

В области инвестиционной деятельности к 1987 г. сложилась так называемая "нормативная" концепция, предусматривавшая лимитирование капитальных вложений, мощностей проектных и строительных организаций, материально-технического обеспечения, контроль инвестиционной деятельности по показателям выполнения плановых заданий. На практике реализация этой концепции привела к устойчиво пассивной роли в выработке своей инвестиционной политики предприятий, отдавших "бразды правления" центральным органам управления. Основным направлением инвестирования в результате стало наращивание производственных мощностей (в основном за счет нового строительства) в ущерб работам по их поддержанию, техническому перевооружению и реконструкции. Финансирование инвестиционной деятельности шло из разных источников, в т.ч. за счет бюджетных ассигнований (в среднем от всей суммы инвестиций) – 40%, отраслевых средств (в т.ч. части фондов амортизации, прибыли и т.п.) – 20%, собственных средств предприятий — 30%, заемных средств (долгосрочных банковских кредитов) – 10%. Однако оценка инвестиционных решений осуществлялась не по критерию экономического эффекта, а по показателям числа осуществленных мероприятий и суммы затрат на них.

Насколько же новый Закон изменил условия хозяйствования в инвестиционной сфере? Наряду с централизованно проводимой инвестиционной политикой предприятию предоставлялось право самостоятельно формировать натуральный разрез своей инвестиционной деятельности (в части поддержания производственных мощностей, их технического перевооружения, реконструкции и расширения), разрабатывать проектно-сметную документацию на осуществление инвестиционных работ, титульные списки на объекты строительства, осуществляемого за счет собственных и заемных средств предприятия. Повысились требования к оценке фактической эффективности инвестиционной деятельности: установлена зависимость объема средств, направляемых на научно-производственное и социальное развитие, от размера так называемого хозрасчетного дохода.

К началу 1988 г. сложившийся хозяйственный механизм в финансово-кредитной сфере определялся централизованным и неэффективным перераспределением финансовых ресурсов между предприятиями, отраслью и государством; целевым характером финансирования затрат предприятий (предприятиям устанавливались "сверху" как направления использования прибыли, остающейся в их распоряжении, так и размеры финансирования); бесплатностью для предприятий части финансовых ресурсов (дотации из госбюджета, из министерства, списание долгов банку и т.п.). Это вело к дефициту финансовых ресурсов; отсутствию связи между остающимися в распоряжении предприятия доходами и результатами его деятельности; существованию убыточных предприятий и дотаций; примитивности форм финансово-кредитной деятельности предприятий; "неконвертируемости" денег на их счетах; автоматизму банковского кредитования.

Основные положения нового хозяйственного механизма, сформулированные в Законе о госпредприятии и касающиеся финансово-кредитной сферы, были направлены, во-первых, на установление прямой зависимости между валовым доходом предприятия (как результатом деятельности) и размером остающейся в его распоряжении прибыли (дохода); во-вторых, на обоснование порядка формирования собственных финансовых средств предприятия и в-третьих, на активизацию роли предприятия в финансировании всех видов затрат³⁰.

Почти незамеченными ввиду краткосрочности периода действия Закона о госпредприятии остались попытки его разработчиков заложить основы отечественного корпоративного права и корпоративной культуры, предоставив Советам трудовых коллективов (СТК) – новым демократическим структурам на предприятиях – определенные возможности противовеса и ограничения некоторых полномочий руководителей.

Как же были реализованы идеи, положенные в основу нового хозяйственного механизма? В планировании новые условия, регламентирующие процесс формирования на предприятии производственной программы, оценивались как умеренно-радикальные. Главными причинами этой умеренности явилось то, что за рамками Закона оказались важнейшие характеристики госзаказа: льготные, приоритетные условия, конкурсная основа его размещения, гарантированные сбыт и обеспечение ресурсами; масштабы госзаказа. На практике госзаказ остался тем же самым старым адресным заданием, разверсткой плана сверху. Он по-прежнему не подкреплялся ни экономическими стимулами, ни механизмом взаимной ответственности сторон, включал не только поставку готовой продукции, но и производство её для внутреннего потребления, сбыт произведенной по госзаказу продукции не гарантировался, повсеместно нарушался принцип преимущественного обеспечения госзаказа материально-техническими ресурсами. В этих условиях госзаказ, безусловно, оставался элементом административного централизованного планирования со старой системой прав и ответственности: предприятие "отвечало" лишь за процент выполнения директивного задания, оно по-прежнему "прикреплялось" к централизованно предписанным поставщикам и потребителям, практически ничего не изменилось в ценообразовании.

В управлении материально-техническим снабжением, сбытом и ценами центральной проблемой с введением новых условий хозяйствования оказалось отсутствие у хозяйственных руководителей умений, навыков, практического и теоретического опыта коммерческой работы. Это вело к неконтролируемому росту свободных и договорных цен на продукцию, перепроизводству и дефициту продукции одновременно, низкой надежности формирующейся оптовой торговли, резкому росту запасов товарно-материальных ценностей у предприятий, сложностям выхода на внешний рынок. По-прежнему имело место вмешательство министерств и ведомств, территориальных органов Госснаба в снабженческо-сбытовую деятельность предприятий, поскольку основными для них оставались традиционные снабженческо-сбытовые каналы по фондам и нарядам, доля оптовой торговли составляла всего несколько процентов.

При кажущейся прогрессивности намеченных Законом преобразований в инвестиционной сфере, их можно оценить лишь как умеренно-радикальные: в них явно прослеживался компромисс между директивным и индикативным экономическим регулированием. Предприятиям так и не были открыты все пути быстрейшего накопления финансовых ресурсов для инвестиционных целей, по-прежнему выделение централизованных капитальных вложений не носило конкурсного характера, не была устранена фактическая дискриминация хозяйственного способа строительства (самострой) в части обеспечения его материально-техническими ресурсами и мощностями проектных организаций.

Что касается финансово-кредитной сферы, то установление прямой зависимости между результатами деятельности предприятия и размерами его дохода (собственных средств, прибыли) путем перевода финансовых взаимоотношений на нормативный принцип, несомненно, является шагом вперед по сравнению с директивным планированием направлений использования дохода в абсолютной сумме. Однако при этом не решается главная, коренная проблема – ограждение предприятия от административного вмешательства вышестоящих органов, в ведении которых как раз и находится установление конкретных значений нормативов (распределения прибыли, отчислений в фонды экономического стимулирования, в фонд амортизации). С другой стороны, наряду с каналами изъятия заработанных средств у предприятий, оставалось достаточно много возможностей получения ими незаработанных средств в виде помощи "сверху"³¹. Каналы административного регулирования сохранились и во взаимоотношении предприятий с кредитными учреждениями³².

Таким образом, очередная попытка уравновесить права и ответственность между верхним и нижним звеньями управления к заметным результатам не привела: диктаторские полномочия министерств и ведомств практически не сократились, практика так называемого нормативного распределения прибыли предприятий (в пользу вышестоящих инстанций и плохо работающих предприятий) сохранилась, принцип стабильности и предсказуемости размера этих нормативов нарушался. Верхние уровни управления по-прежнему "владели" промышленностью – имуществом государственных предприятий, отводя самим предприятиям лишь распорядительские функции.

4. Реанимация легального бизнеса (реформы 1987 – 1989 гг.)

Серьезным, прорывным шагом в перераспределении полномочий владения и распоряжения стали аренда предприятий, а чуть позже – возрождение и становление различных форм кооперации.

Заключать договор аренды с вышестоящим органом управления предприятиям "разрешили" еще во второй половине 1987 г., но массовый характер она приняла после опубликования в ноябре 1989 г. "Основ законодательства СССР об аренде". Дело в том, что договор аренды, заключаемый трудовым коллективом с вышестоящим органом (и серьезно повышающий статус самого коллектива³³), давал предприятию ряд очевидных преимуществ:

• право выхода из состава министерства (ведомства) и вообще право работы без опеки "сверху";

• право собственности коллектива арендаторов на прибыль от реализации продукции и на имущество, приобретенное за счет этой прибыли;

• право наращивать долю собственности коллектива арендаторов в имущественном комплексе предприятия;

• право выкупа (если оно предусмотрено договором аренды) предприятия за счет собственных и заемных средств;

• право трудовых коллективов самостоятельно выбирать, назначать или нанимать руководителей; нанимать и увольнять работников;

• право принять или отказаться от госзаказа;

• право свободного установления цен по мере уменьшения доли госзаказа.

С такими возможностями аренда предприятия оказалась очень близка к американским корпорациям с собственностью наемного персонала (система ESOP) и действительно могла стать главным экономическим инструментом разгосударствления и разрушения командно-административной системы. Это вполне могло реализоваться, если бы декларированное право собственности коллектива арендаторов на прибыль действительно давало предприятию еще и полную свободу выбора номенклатуры, объемов производства, потребителей и цен реализации. Полную свободу арендные предприятия получить не могли (не были созданы необходимые для этого институты, т.е. не создана институциональная среда), но тем не менее масштабы перехода предприятий на аренду оказались беспрецедентны: к середине 1990 г. договоры аренды заключили 2000 предприятий с числом занятых свыше 1,2 млн. чел. Это значит, что главным фактором при выборе формы предпринимательской деятельности на тот момент представлялась самостоятельность в единстве двух ее сторон: свободы (идеологической, предполагающей свободу принятия управленческих решений, – освобождение от опеки вышестоящих органов; экономической – право полного владения и распоряжения коллективной собственностью) и ответственности (производственной, экономической, социальной).

Закон "О кооперации в СССР" был принят в мае 1988 г., когда промышленность уже работала на условиях закона "О госпредприятии". Цель этого закона формулировалась так – обеспечить равноправное взаимодействие государственного и кооперативного секторов социалистической экономики, "развитие экономического соревнования, конкуренции на рынке товаров, работ, услуг как между кооперативами, так и кооперативов с государственными предприятиями и организациями". Победа в этом соревновании досталась кооперативам. И это неудивительно – закон о кооперации давал объединившимся для совместного труда членам кооператива гораздо большую по сравнению с госпредприятиями самостоятельность, которая проявлялась:

• в добровольности объединения членов кооператива;

• в полноценном праве собственности на имущество кооператива (владение, пользование, распоряжение);

• в самостоятельном определении номенклатуры и объемов выпуска;

• в самостоятельном выборе партнеров (покупателей и поставщиков – на договорной основе) и продаже (приобретении) продукции по договорным ценам;

• в самостоятельном определении форм организации труда и его оплаты;

• в налоговой форме взаимоотношений с государством (бюджетами разного уровня).

Результаты не заставили себя ждать: за первый год число действующих кооперативов выросло более чем в 4 раза, быстро росли и объемы продаж. В 1990 г. объем выручки кооперативов от реализации товаров и услуг составил 70 млрд. руб., или 8,7% национального дохода страны. Такой бурный старт и высокие темпы развития вызвали недовольство руководителей государственных структур (предприятий, министерств, местных и центральных органов управления) и значительной части населения (из-за роста цен). Все это способствовало активному законотворчеству, направленному на "искоренение негативных явлений в хозяйственной практике, связанных с кооперацией". Результатом этих мер стало сужение самостоятельности кооперативов до уровня госпредприятий и даже ниже этого уровня:

• запрещение или ограничение на некоторые виды деятельности для кооперативов;

• установление местными органами власти предельных уровней цен (тарифов) на основные потребительские товары (услуги), производимые и реализуемые кооперативами;

• дифференцирование налогообложения доходов кооперативов по видам деятельности (по некоторым видам облагалось до 60% дохода);

• уравнивание кооперативов с госпредприятиями по ставке налога (с 1.01.91) при разных налогооблагаемых базах (дохода и прибыли, соответственно);

• тройное налогообложение заработной платы кооператоров — в составе дохода кооператива, в виде отчислений в фонд социального страхования и через личный подоходный налог;

• введение ограничения на прирост фонда заработной платы (3%), введение платы за трудовые ресурсы и более высокой, чем в госсекторе, – за управленческий персонал;

• введение повышающих коэффициентов на сырье, материалы и одновременное ограничение цены на продукцию, произведенную из этого сырья;

• вассальная зависимость производственных кооперативов, работающих по договору с госпредприятием, от своих предприятий-гарантов.

Очевидно, что эти меры были направлены на то, чтобы встроить кооперацию в административную систему хозяйствования, тогда как изначально Закон "О кооперации" был нацелен на создание сектора экономики, альтернативного государственному и способного расшатать административную систему, обеспечить переход от плановой экономики к рыночной.

Таким образом, аренда предприятий и кооперативы стали первыми, возникшими еще в недрах командно-административной системы управления, генераторами так называемого "нового" российского бизнеса³⁴. Именно они пробили брешь в монолитной, единой и неделимой, государственной собственности на имущество предприятий, благодаря заложенным в них механизмам создания и наращивания коллективной собственности арендаторов и кооператоров. А от коллективной собственности до частной – один шаг, который, правда, так и не был сделан. Тем не менее невиданная до тех пор самостоятельность и независимость арендных предприятий и кооперативов позволили им накопить некоторый позитивный опыт и значительно облегчили подготовку к условиям рыночной экономики.

Попытки уравновесить права и ответственность верхнего и нижнего звеньев управления в рамках жестко централизованной модели управления продолжались, но упирались они в проблему перераспределения прав и полномочий собственности: в рамках государственного предприятия это оказалось невозможно, все более очевидной становилась неизбежность глубокой ломки сложившейся системы отношений собственности.

5. Последний клапан (реформы 1990 г.)

Весной 1990 г. в центральных газетах был опубликован принятый Верховным Советом СССР "Закон о собственности в СССР", в котором была сделана еще одна робкая попытка разгосударствления производства через собственность трудового коллектива – альтернативную государственной форме собственности. По сути, в Законе лишь обозначены, но не конкретизированы три возможных канала формирования и пополнения собственности трудового коллектива: за счет части прибыли от хозяйственной деятельности, за счет приобретенного коллективом или переданного ему другими лицами имущества, а также за счет добровольных взносов членов коллектива. Закон вступил в силу с 1.06.1990 г., но слабую заинтересованность госпредприятий в реализации предоставленных им возможностей в реструктуризации имущества можно было предугадать заранее: слишком незначительными представлялись им результаты.

Одновременно со вступлением в силу Закона о собственности Верховным Советом принимался "Закон о предприятиях в СССР". Его новизна состояла в признании правовыми и равными перед законом весьма широкого спектра организационных форм функционирования предприятий – индивидуальных, семейных, коллективных, принадлежащих кооперативу, акционерных (товарищества), производственных кооперативов, государственных всех уровней (от союзного подчинения до городского), совместных, малых, арендных. В отличие от предыдущей версии закона ("О госпредприятии") новый Закон действительно расширил права предприятий в планировании (полная самостоятельность планирования, исходящего из спроса на продукцию), в ценообразовании (резко снижена доля продукции, продаваемой по государственным ценам), нормативное распределение прибыли было, наконец, заменено ее налогообложением. Это и понятно: кому как не госпредприятиям можно указывать сверху, что и как производить, кому и почем продавать и как поступать с заработанной прибылью.

Изменение роли и места предприятия в экономике страны, как видим, становится все заметнее, причем эти изменения, действительные и существенные, идут уже со значительным ускорением. Но самое главное – происходит смена парадигмы управления, т.е. постепенное осознание ущербности прежней системы управления, необходимости ее коренной ломки с тем, чтобы в основание экономики поставить именно предприятие. Важно, однако, отметить, что законодательного признания частной собственности еще не произошло.

6. Завершение возрождения легального бизнеса (реформы 1991 г.)

Первой, обогнав союзных законодателей, частную собственность "узаконила" Россия. В 1991 г. были приняты законы "О собственности в РФ" и "О предприятиях и предпринимательской деятельности в РСФСР", ставшие конкурентами союзным аналогам и оказавшиеся, вообще говоря, более проработанными и логичными. Именно эта "конкуренция" осталась в новейшей истории страны интереснейшим эпизодом — так называемым "парадом суверенитетов", в результате которого расположенные на территории России предприятия в массовом порядке переходили из союзного подчинения в республиканское. Это стало очевидным подтверждением не только изменения роли и места предприятий в экономике, но и того важного факта, что сами предприятия теперь осознали значимость своей роли и стали активными субъектами экономики.

Закон "О предприятиях и предпринимательской деятельности в РСФСР" характеризовался рядом весьма существенных правовых новаций. В нем впервые введено понятие "предпринимательство" и определены "организационно-правовые формы" (ОПФ) его проявления, признано равенство всех ОПФ, включая предприятие в частной собственности, в их составе наведен относительный порядок, а их число сведено до 7³⁵. Частную собственность впервые честно признали, не пытаясь спрятать за суррогатами типа "индивидуальная и семейная собственность" или "собственность советских граждан". Этот закон предоставил предприятиям невиданную до сих пор свободу в планировании, производстве и реализации продукции, ценообразовании, финансово-кредитной и внешней экономической деятельности. Порядок учреждения предприятий из разрешительного стал регистрационным. Однако предоставленная свобода не освободила предприятия от всей полноты ответственности. Российские предприятия, освободившись от "крепостной" зависимости от министерств и прочих "вышестоящих" органов, впервые за полвека стали равноправными партнерами государства (в системе бюджетных взаимоотношений), финансово-кредитных институтов (в отношениях с банками, фондами и компаниями), снабженческо-сбытовых организаций, разделив с ними ответственность поровну.

Впервые предприятия заняли достойное место – основного звена, или основного хозяйствующего субъекта – в российской системе управления экономикой. Важно отметить, что нарастание институциональных изменений в советской, а потом и в российской экономике постоянно ускорялось, достигнув в начале 1990-х годов, в ходе подготовки к радикальной экономической реформе, критических темпов, но внутренние изменения (организационной структуры и внутрихозяйственного механизма) самих предприятий шли значительно медленнее. По сути, очистившись от идеологической шелухи, заняв свое законное место в системе экономических институтов, российское предприятие, казалось бы, почти вплотную приблизилось к "нормальной" фирме.

Дело, казалось, оставалось теперь за "малым": нужно было завершить создание в России новой (рыночной) институциональной среды и "вдохнуть жизнь" в сконструированное "дитя" – предприятие, "оживить" его, чтобы оно не только выплыло и выжило в бурном океане рыночной экономики – океане совершенно новых реалий (институтов) и жесткой конкуренции, но устойчиво и стабильно развивалось дальше. Формирование новой институциональной среды в России началось с либерализации цен (с 1 января 1992 г.) и приватизации. Либерализация цен привела к тому, что к началу широкомасштабной приватизации (середина 1992 г.) предприятия практически остались без оборотных средств.

7. Приватизация 1992 – 1995 гг. и ее итоги

Методы, технологии и способы приватизации определили не только механизм трансформации сложившихся в России институтов собственности, но и полученные в результате состав собственников и структур собственности приватизированных предприятий. Спектр методов приватизации, практиковавшихся в России, включал акционирование предприятий (выставление их акций на продажу), выкупы работниками (менеджерами и служащими), разовые прямые продажи (продажи на аукционе, по конкурсу, на инвестиционных торгах), а также массовую приватизацию. Технологией, или способом ускорения массовой приватизации в России, стал ваучер, обеспечивший формально равное участие населения в приватизации.

К способам приватизации в России принято относить так называемые варианты льгот, которые обеспечивали участникам приватизации (в первую очередь администрации предприятий и их трудовым коллективам) фиксированные размеры пакетов акций. К этим вариантам необходимо добавлять еще один – аренду с выкупом, позволявшую инсайдерам получить до 100 % акций. Доля предприятий, приватизировавшихся последним способом, довольно значительна, особенно среди предприятий строительства (некрупных) и промышленности строительных материалов, а также пищевой и легкой промышленности (более 50%). По данным Мирового Банка, на 1996 г.³⁶ (когда широкомасштабная приватизация в России в основном была завершена) 55% активов государственных предприятий оказались выкуплены работниками предприятий (менеджерами и служащими), 11% – населением через ваучеры, 34% оставались в собственности государства.

Ответив на вопросы, кто и чем в результате приватизации стал владеть, попытаемся понять, чем стали, во что превратились госпредприятия, пройдя через приватизацию, приблизились ли они к рыночной фирме.

Состав, тип и потенциал корпоративных собственников определяют конфигурацию прав собственности, которая, в свою очередь, определяет поведение корпорации (АО). По составу среди новых российских собственников выделяют три группы: физические, юридические лица, а также институциональные собственники. Каждая из указанных групп внутри себя также подразделяется на типы. Группа физических лиц, например, может включать следующие типы – инсайдеры (все работники-акционеры приватизированного предприятия, в том числе менеджеры — представители администрации), аутсайдеры, иностранные инвесторы и т.п. Группа юридических лиц (организаций) по типам подразделяется на акционеров-партнеров (поставщиков и прямых потребителей), посредников, других членов финансово-промышленной группы, в которую входит данное предприятие и т.п. Институциональные собственники также образуют несколько типов – государство в лице федерального, областного, муниципального Фонда имущества, банки, инвестиционные компании, финансово-промышленные группы и т.п.

В качестве иллюстрации³⁷ по результатам летнего 1996 г. обследования приватизированных предприятий Западно-Сибирского региона³⁸ в таблицах 8.6 и 8.7 приведены состав корпоративных собственников и структура акционерного капитала.

Однако потенциал собственника (инвестора) измеряется не только размером капитала, но и его конечной эффективностью (ценностью для корпорации), т.е. способностью поддерживать оптимальный объем капитала, быть стратегическим инвестором (расширять временной горизонт планирования), диверсифицировать риск, преодолевать рыночные барьеры, снимать конфликты интересов и т.п. Очевидно, что эффективным собственником способен быть далеко не всякий акционер. Например, не только трудовой коллектив (инсайдеры) не способны к этому, но и менеджеры, обладающие зачастую весьма солидным пакетом акций, далеко не всегда оказываются в состоянии олицетворять эффективных собственников. Поэтому весьма существенными при оценке постприватизационного состояния предприятия (с позиций приближения их к рыночной фирме) оказываются следующие факторы:

• соотношение власти служащих, менеджеров и внешних собственников;

• отделение собственности от контроля (отстранение собственников от процесса принятия решения);

• действенность механизмов контроля по защите участников корпоративных отношений от произвола менеджеров (полнота, надежная защита и достаточная спецификация прав собственности);

• возможности развития на предприятии корпоративной культуры (возможности участия акционеров в управлении, доверие и финансовая прозрачность внутри предприятия).

Оценка по этим критериям российских приватизированных предприятий пока не позволяет говорить об их превращении в рыночные фирмы. Интересным в этом отношении представляется взгляд Г.Клейнера³⁹ на "нормотворческую" роль современных российских предприятий, формирующих новые социально-экономические институты — традиции, обычаи хозяйственного оборота и поведения. Рассмотренное с этой точки зрения предприятие, с одной стороны, подразумевает внутреннюю целостность, а с другой, сопряжено с признанием значимости внешней институциональной роли предприятия в обществе, позволяющей ему концентрировать и эффективно использовать интересы и возможности своих деловых партнеров, работников, инвесторов, банков, представителей муниципальной и федеральной администрации, жителей прилегающих к предприятию территорий и множества других организаций и физических лиц, так или иначе связанных с предприятием (stakeholders — заинтересованных лиц). Именно институциональность рассматривается автором как внешний и внутренний потенциальный источник средств и ресурсов выживания и развития предприятия.

Следуя этой логике, автор выстраивает функционально-управленческую конфигурацию предприятия как многоугольник, вершины которого соответствуют экономическим агентам, наиболее тесно связанным с предприятием в рамках системы взаимных ожиданий, а стороны и диагонали — отношениям взаимодействия, взаимного или одностороннего влияния этих субъектов друг на друга. Полученный в итоге контур оказался для российских предприятий шестиугольным, т.е. включающим шесть главных типов потенциальных "действующих лиц" (на нечетных местах — физические лица, на четных — относительно устойчивые коллективные субъекты) с присущими им сферами интересов, полномочий и ответственности:

1. руководитель предприятия (генеральный директор);

2. администрация предприятия;

3. работники предприятия как физические лица;

4. трудовой коллектив предприятия;

5. акционеры (собственники) предприятия как физические или юридические лица;

6. собрание акционеров предприятия как управленческий орган.

Традиционное для западной теории корпоративного управления описание функционально-управленческой конфигурации в виде классического треугольника "менеджеры — акционеры — работники" для российских условий, по мнению Г.Клейнера, принципиально неполно, т.к. не учитывает весьма важных для отечественных предприятий реалий — роль коллективов, склонность лидеров к пренебрежению мнением и интересами подчиненных, недостаточную степень законопослушания, исключительную роль "первого лица" предприятия.

Шестиугольный контур начал складываться с середины 80-х годов и устойчиво оформился к середине 90-х, пройдя несколько стадий метаморфозы, уже отмеченных в предыдущем историческом очерке — исключение из функционально-управленческой конфигурации представителей вышестоящих организаций и включение (ненадолго) Совета трудового коллектива, исчезновение партийных органов и снижение роли профсоюзных организаций (например, подмена их Советами арендных коллективов на арендных предприятиях). Однако процесс формирования на этом не закончился, поскольку сложившийся контур не является сбалансированным по интересам, полномочиям и ответственности для каждого из участников системы взаимодействия, и это, являясь основной проблемой корпоративных предприятий в переходном периоде, напрямую связано с неэффективностью функционирования предприятий.

Наиболее разбалансированным с позиций соответствия полномочий и ответственности с учетом долгосрочных интересов, как показывает Г.Клейнер, является статус трудового коллектива, а наиболее сбалансированным — статус администрации предприятия. На нынешнем этапе развития корпоративного сектора российской экономики мера ответственности в целом оказывается заниженной, в перспективе она должна быть распределена между руководством предприятия и его трудовым коллективом. Автор приходит к выводу, что для успешной работы предприятия необходимо (а в некоторых случаях и достаточно) , чтобы институциональный баланс интересов, сил и возможностей основных участников деятельности предприятия был сбалансирован, т.е. его функционально-управленческая конфигурация была консолидированной, образовывала гармонически согласованную структуру, а объемы власти и ответственности каждого из участников конфигурации были соразмерными. Он называет это принципом институционального разделения и функционального взаимодействия властей.

Таблица 8.6