Институты командно-административной экономики

Каковы основные черты институциональной структуры и организации функционирования советской экономики? Здесь следует обратить внимание не только на формальные "внешние" институты, но и на функционировавшую десятилетиями систему стимулов экономических агентов, стереотипов их поведения и механизмов адаптации к институциональной среде. Нет нужды говорить, что сформировавшаяся в принципиально иных условиях культура политических, правовых, экономических отношений еще долгое время будет определять характер развития экономической ситуации в России (до 80% основных фондов, которые используются сегодняшними предприятиями, созданы при советской власти, около 70% работников получили образование в старой системе, и через десять лет такие еще будут составлять почти половину).

Итак, сложившаяся уже к середине 60-х годов (и просуществовавшая без значительных изменений до 1988 года) структура советской экономики базировалась на следующих фундаментальных принципах.

Во-первых, преобладала государственная (общенародная) собственность на средства производства. Справедливости ради следует отметить, что существовала и кооперативно-колхозная форма собственности, однако реальный контроль над ней был сосредоточен в руках государства.

Во-вторых, отсутствовали механизмы рыночной конкуренции, замещаемые жестким государственным регулированием цен практически по всем видам продукции, определяемых по затратному методу. Вся экономическая система была выстроена на основе строгой иерархической структуры управления материальными потоками.

В-третьих, товарно-денежные отношения имели второстепенное значение (в основном для обслуживания населения). Деньги же играли лишь учетную функцию и, отчасти, выданные в виде заработной платы, оказывали влияние и на движение материальных ресурсов (рабочей силы), не являющихся прямым объектом натурального распределения.

В-четвертых, сам факт отсутствия равновесных цен и рыночных сигналов к их коррекции не мог не привести к возникновению товарного дефицита – этой неотъемлемой черты "социалистической" экономики – и, следовательно, колоссальных структурных диспропорций.

Ниже мы более подробно остановимся на перечисленных особенностях (недостатках) советской экономики и политике государства в этой связи, а также выявим факторы, обусловившие закономерность «российского» варианта смены институциональной среды и в какой-то степени предопределившие столь длительный переход к рыночной экономике.

В советской Конституции было записано, что субъектом государственной собственности является весь советский народ. Но мог ли он выступать в роли residual claimant, т. е. предъявлять права на остаточную собственность? Нет, ведь народ фактически был отстранен от голосования и не имел отношения к реальному выбору. Может быть, как считали Милован Джилас и Михаил Восленский¹¹⁰, этим собственником являлась номенклатура – все руководители, входившие в административную и партийную иерархии? Однако, если внимательнее посмотреть на цели и приоритеты номенклатуры, ее возможности свободно распоряжаться объектами общенародной собственности, то оказывается, что этот "новый класс" правильнее было бы считать исполнителями с весьма специфической целевой функцией. Номенклатура не имела возможности напрямую подменить общенародные интересы своими собственными, и в этом крылось противоречие, ведущее к крайне неэффективному управлению собственностью. Чтобы разрешить это противоречие, необходимо было подавать обществу своеобразные "сигналы" того, что деятельность чиновников осуществлялась во имя и на благо процветания народа. Затевались грандиозные проекты (строительство Дворца Советов, БАМа¹¹¹ и т.д.), на "управлении" которыми можно было сделать карьеру и нажить состояние. С экономической точки зрения, все эти "стройки коммунизма" представляли собой невиданную по масштабам растрату ресурсов, так как у советской бюрократии просто отсутствовали (в нормальном понимании) критерии эффективности таких проектов. Таким образом, в советской экономике фактически не существовало верховного собственника, то есть не было субъекта – носителя права конечного контроля и права на остаточный доход. В этом смысле "общенародность" собственности заключается в ее "ничейности". Конечно, в каждом по-советски широкомасштабном проекте можно было найти заинтересованную группу людей, однако их "заинтересованность" никак не сочеталась с эффективностью управления собственностью. Если еще можно было найти субъектов прав владения, пользования, управления и т.д., то конечными правами не был наделен НИКТО!

Проблемой размещения материальных ресурсов в масштабах всего народного хозяйства призван был заниматься Госплан. По сути, механизмы реализации общенародной собственности были осуществлены через централизованное управление этой огромной государственной монополией¹¹². На практике такая командно-административная система оказалась чрезвычайно громоздкой, негибкой и слишком грубой, чтобы быть эффективной: Госплану удавалось отследить и агрегировать только около 4% реальной номенклатуры продукции, что вело к огрублению оценок, управляющих воздействий и, в конечном итоге, вызвало отставание в системе технологических допусков на продукцию¹¹³. Это не могло не сказаться и на уровне производственной культуры подавляющего числа работников советских предприятий. Тенденциям огрубления, являвшимся следствием высоких издержек измерения, а также являющимся следствием ограниченной рациональности органа центрального планирования (даже с учетом применения западной электронно-вычислительной техники у Госплана была бы возможность обработать информацию лишь о 100 тысячах из более миллиона наименований продукции), в какой-то степени противостояли институты военной приемки, потребительского спроса и Госстандарта. Роль последнего была исключительно важна, так как он не позволял предприятиям дезинформировать центр и подменять плановые задания (спускаемые по разнарядке) по номенклатуре продукции.

Такая грубая, и вместе с тем хрупкая советская система централизованного планирования не смогла бы функционировать длительное время, если бы институционализация форм адаптации экономических агентов к ней не привела бы к появлению своего рода стабилизаторов, позволявших сглаживать ее недостатки. К их числу следует отнести постоянную корректировку планов, направленную на приведение в соответствие реальных возможностей предприятия со спускаемыми сверху разнарядками. В результате план становился похожим не на закон, а лишь на систему ориентиров, что дискредитировало саму идею планирования, однако позволяло всей системе работать.

Другим таким институтом была денежная система. С одной стороны, она обеспечивала функционирование рынков конечной продукции – потребительского и колхозного, где действовали относительно независимые потребители и (пусть в ограниченном количестве) производители и где расчет осуществлялся посредством наличных денег. С другой стороны, существовали безналичные деньги в форме финансовых планов, служащих подтверждением выполнения плана по материальным поставкам и уменьшающих вероятность недобросовестного поведения директоров предприятий, так как это служило дополнительным инструментом контроля за их деятельностью.

Еще одной важной задачей финансовой системы являлось кредитование предприятий через специальные отраслевые банки по практически нулевым процентным ставкам¹¹⁴.

Такие кредиты позволяли предприятиям привлекать дополнительные ресурсы (производственные фонды и рабочую силу) в обход Госплана, взаимодействуя на горизонтальном уровне между собой, что, несомненно, увеличивало их способность адаптироваться в меняющихся условиях. Однако это порождало и проблему "мягких бюджетных ограничений", когда предприятие распоряжалось фактически не принадлежащими им ресурсами. В свою очередь, такое поведение приводило к широкомасштабному товарному дефициту, причем в отсутствие внутренних стимулов в системе попытка заменить их жесткой бюрократической субординацией оборачивалась возникновением "бюрократического рынка". Товарный же рынок не мог удовлетворить потребительский спрос населения, в результате чего накапливался огромный инфляционный навес, лишь частично аккумулировавшийся в сберкассах. Инфляция, таким образом, грозила перейти из подавленной формы в открытую¹¹⁵.

Одним из принципов государственной экономической политики служило также финансирование секторов, связанных с конечным потреблением (легкая и пищевая промышленность, сельское хозяйство), по остаточному принципу. Несбалансированная в натуральных потоках экономическая система выживала за счет "недофинансирования" предприятий, не принадлежащих к приоритетным секторам (таким как оборонная и тяжелая промышленность, транспорт, металлургия, энергетика). Естественно, это служило своего рода макроэкономическим стабилизатором в весьма неустойчивой системе натурального планирования, но вместе с тем порождало товарный дефицит и приводило к гигантским структурным диспропорциям в экономике, позволявшим тем не менее довольно длительное время осуществлять политику догоняющей импортозамещающей индустриализации. Доминирование крупных предприятий – монополистов в своих секторах, лишенных обратной связи с потребителем (и потому имевших крайне негибкую производственную базу) и незаинтересованных в увеличении прибыли, кроме накапливавшихся годами деформаций в относительных ценах, привело к еще одной проблеме: появление институционального инвестора требовало наличия у последнего крупного запаса денежных средств, что в условиях уже российской экономики повлияло на выбор варианта приватизации в пользу бесплатного.

Следует подчеркнуть, что устойчивость институтов отнюдь не гарантирует их эффективность, хотя и является необходимым условием для ее достижения. Искаженная природа стимулов как следствие деформированной структуры относительных цен привела к тому, что даже незначительное ослабление и так крайне низкого уровня контроля над исполнителями, а также внешних факторов стабильности (благоприятная конъюнктура экспортных цен, наличие внешнего врага и т.д.) вывело систему из равновесия. Необходимость перемен стала осознаваться практически всеми членами общества, но неясность пути реформирования и неопределенность относительно результатов преобразований, а также высокая инерционность системы не дали пойти политикам во времена перестройки дальше полумер, что окончательно разрушило традиционный уклад в экономике, но не создало эффективной замены. В этом и состоит «переходный» характер отечественной экономики, когда уже не работают старые институты, а эффективность новых снижается из-за сильнейшего влияния неформальных ограничений (по своей природе инерционных), являвшихся продолжением и конкретизацией старых, отмирающих правил поведения экономических агентов.