К новой теории реформ

К началу XXI века среди большинства экономистов во всем мире практически не осталось разногласий по поводу того, каковы условия для устойчивого и самоподдерживающегося экономического роста: рынки должны быть свободными, собственность – защищенной, торговля между странами – беспрепятственной. Для достижения этих целей правительствам надо, с одной стороны, проводить политику минимального вмешательства в экономику в сфере ценообразования и управления деятельностью предприятий, с другой – служить надежным гарантом выполнения контрактных обязательств, ответственным образом подходить к проблеме регулирования, проводить сбалансированную бюджетную политику, устранять различного рода торговые барьеры. Когда государство в лице правительства выполнит данные условия, можно ожидать роста национального дохода.

После краха коммунистических режимов в Европе в конце 80-х – начале 90-х годов, новые правительства не испытывали недостатка в подобного рода рекомендациях. Некоторым странам удалось достичь большинства из поставленных целей сравнительно быстро, другим – нет. И причину следует искать не только в различных стартовых условиях и степени разбалансированности экономики к моменту начала рыночных реформ, но и в проводимой политике. Если среди стран с переходной экономикой конечные цели реформирования различались несущественно, то политические ограничения, конфигурация институциональной среды, наличие влиятельных групп интересов и т.п. варьировались весьма значительно. Успех реформ в огромной степени предопределялся способностью (возможностью) обеспечить "базу" для дальнейших преобразований.

Россия в процессе реформирования экономики столкнулась с проблемой преодоления инерции "административного рынка". В ущерб долгосрочным целям приходилось решать тактические задачи: формирование сил, способных поддержать продолжение реформ, противодействие лоббированию со стороны "заинтересованных" лиц (stakeholders), препятствующих проведению реформ¹²⁵.

Однако реформаторам предстояло осуществить не только трансформацию производственных отношений в рыночном направлении, но и провести кардинальную структурную перестройку, суть которой состояла в переходе от индустриальной к постиндустриальной экономике. "А формирование новых секторов экономики, когда уже действует жесткая индустриальная система со своими приоритетами и мощными группами интересов, — задача никак не более легкая, чем создание современных секторов непосредственно"¹²⁶.

Наконец, еще одним вызовом, с которым пришлось столкнуться России 90-х годов, стала всеобщая глобализация экономической деятельности, в условиях которой возросшая мобильность мирового капитала, многократно увеличившиеся объем и скорость информационных потоков сформировали принципиально новые условия для вхождения в мировое сообщество, с которыми необходимо считаться при определении долгосрочной стратегии экономических реформ. Речь здесь идет о необходимости формирования качественно новой системы институтов, позволившей бы российской экономике полноценно использовать свои сравнительные конкурентные преимущества и стать полноправной участницей глобального рынка.

Рассмотрим причины неудач реформ в России и попытаемся, выдвинуть институциональные и политико-экономические обоснования нового подхода к теоретическому анализу процесса реформирования экономики.

1. Попытка реализации "Вашингтонского консенсуса"¹²⁷

Экономические реформы начала 90-х годов в России в целом базировались на принципах, получивших в литературе название "раннего Вашингтонского консенсуса"¹²⁸:

1. Установление фискальной дисциплины. Общий бюджетный дефицит должен быть достаточно малым, чтобы быть профинансированным без использования инфляционного налога. Операционный дефицит не должен превышать 2% ВВП.

2. Государственные расходы должны быть перенаправлены с политически значимых статей (администрирование, оборона, субсидии) на финансирование образования, здоровья, инфраструктуры.

3. Налоговая реформа заключается в расширении налогооблагаемой базы и улучшении налогового администрирования.

4. Финансовая либерализация — достижение умеренных положительных процентных ставок.

5. Обменный курс должен быть унифицированным и находиться на уровне, достаточном для конкурентоспособности экономики в сфере нетрадиционного экспорта.

6. Торговая либерализация — квоты должны быть заменены на тарифы, которые надо постепенно снижать до уровня 10%.

7. Прямые иностранные инвестиции – стимулируются путем отмены барьеров для входа иностранных фирм на рынок.

8. Приватизация предприятий, находящихся в государственной собственности.

9. Дерегулирование экономической деятельности. Регулирование со стороны государства должно касаться лишь вопросов безопасности, охраны окружающей среды и надзора за финансовыми институтами.

10. Права собственности должны быть гарантированными и доступными для неформального сектора.

В качестве несколько модифицированной версии Вашингтонского консенсуса может служить Декларация о сотрудничестве с целью поддержания устойчивого роста мировой экономики (1996 г.). Среди 11 пунктов декларации для стран с переходной экономикой, как справедливо замечает Мария Лавинь, наиболее значимыми являются:

пункт 1 (денежная, бюджетная и структурная политики коплементарны и поддерживают друг друга),

пункт 3 (о необходимости создания благоприятного климата для частных инвестиций),

пункт 7 (целью бюджетной политики должен стать сбалансированный в среднесрочном плане бюджет и сокращение государственного дефицита),

пункт 9 (структурные реформы должны быть последовательными с акцентом на рынок труда),

пункты 10 и 11 (предостережение против коррупции в общественном секторе)¹²⁹.

После десяти лет рыночных реформ большинству западных экономистов¹³⁰ стало очевидно, что реформы в России оказались гораздо более сложной и неоднозначной задачей. Появился целый ряд публикаций, в которых реформаторы (а вместе с ними и международные финансовые организации, предлагавшие в разное время советы по реформированию российской экономики) обвинялись в недооценке институциональных факторов, а также критиковался сам подход "шоковой терапии" в сфере институциональных реформ¹³¹. Мы уже говорили, что выстраивание нового институционального базиса требует времени. Абсолютно справедливой является критика действий правительства в сфере создания не только новых правил ведения бизнеса, но и механизмов принуждения к соблюдению этих правил. Однако следует учитывать и политическую реализуемость тех или иных шагов в этом направлении, а этот вопрос как раз менее всего затрагивается в теоретических моделях, и весьма незаслуженно.

При анализе той или иной государственной политики необходимо четко различать цели данной политики и средства их достижения. Здоровая финансовая система, низкая инфляция и бюджетный дефицит, стабильный обменный курс и т.п. являются лишь средствами для достижения устойчивого экономического роста и улучшения благосостояния граждан. Следует признать, что ни одна из этих целей не была реализована в полной мере. Такие важные изменения, как приватизация и либерализация экономики, не должны сами по себе становиться ядром политики реформ и подменять собой конечные цели реформирования. В противном случае, это может привести к искажению проводимой политики в пользу краткосрочных мер, когда стратегические цели отходят на второй план. Такого рода противоречие между целями и средствами, долгосрочными ориентирами и краткосрочными выгодами не может найти объяснение в наивности экономистов или ленивости политиков. Разрыв между теорией и практикой обусловлен не применением "правильных" или "неправильных" теорий, а является следствием политического антагонизма, наличием очень ограниченного набора реализуемых альтернатив дальнейшего развития (не всегда желательных), существующими институциональными рамками принятия решений.

Экономические реформы последнего десятилетия в странах с переходной экономикой оказались так или иначе под значительным влиянием Вашингтонского консенсуса. С другой стороны, сам процесс трансформации плановой хозяйственной системы и события, его сопровождающие, повлияли на пересмотр этой политики; тот факт, что предлагаемые и реализуемые меры экономической политики не привели к желаемому результату, вызвал интерес к поиску альтернативных подходов. После финансового кризиса в Восточной Азии рекомендации Вашингтонского консенсуса стали все чаще подвергаться критике, причем и со стороны представителей Бреттон-Вудских институтов – идеологов прежнего подхода. Так, бывший ведущий экономист Всемирного Банка Джозеф Стиглиц призывает к формированию общественного мнения в поддержку "пост-Вашингтонского консенсуса".

2. Институциональный подход к теории реформ

Предыдущее обсуждение показало, что при исследовании переходной экономики необходимо расширить существующие рамки теоретического анализа данной проблематики путем включения в рассмотрение институтов. Исторические, культурные, политические и социально-экономические факторы играют определяющую роль в периоды, когда экономические агенты вынуждены действовать в условиях неопределенности, как в случае переходной экономики. Далее мы попытаемся с теоретической точки зрения объяснить динамику переходной экономики, а также проанализировать возможные следствия с точки зрения экономических реформ.

Неопределенность, присущая всем экономическим системам, в переходных экономиках достигает огромных масштабов и носит принципиально структурный характер. Институты прошлого более не являются операциональными, а новые формальные институты не созданы (например, не обеспечиваются механизмы принуждения к соблюдению новых правил).

Политики сталкиваются с такого рода "структурной" неопределенностью и вынуждены с ней считаться. Однако они также являются и главными действующими лицами, способными снизить неопределенность путем создания новых формальных институтов.

Динамика переходного процесса во многом определяется тем фактом, что результаты экономических реформ влияют на действия политиков и наоборот. К примеру, "плохие" реформы могут повлиять на экономическое поведение так, что укоренятся старые привычки и стереотипы, а появляющиеся новые не возникнут из-за преступности и коррупции, вызывая (замыкая) так называемый "порочный круг".

Взаимосвязь между реформами и экономической деятельностью, степень обусловленности одного другим зависят от того, какие результаты демонстрирует экономика. Это, в свою очередь, влияет на "экономические привычки" агентов, поддержку дальнейших реформ, их направление и скорость.

Для анализа динамики развития формальных и неформальных институтов, а также взаимоотношения между ними, можно выделить два аналитических инструмента: 1) представить переходный процесс как три стадии институционального развития и 2) воспользоваться концепцией траектории развития.

Первая стадия переходного процесса (от плановой экономики к рыночной) берет начало, когда страна имеет стремление и получает возможность идти по пути реформ самостоятельно или вынуждена это делать под влиянием внешних факторов. Эта стадия – условно называемая нами "стагнацией" — может быть либо короткой, как в первом случае, либо очень длинной, когда существует давление извне, а внутри страны нет консенсуса по поводу стратегии реформ.

Вторая стадия представляет собой этап реформ формальных институтов: принятие законов о праве на частную собственность, о конкуренции, банкротстве и т.д. Нет смысла лишний раз говорить, что крайне желательно в этом случае иметь децентрализованную экономику, в которой значительная доля предприятий приватизирована, решения агентами принимаются самостоятельно и рыночные стимулы являются определяющими. Однако на практике это условие редко выполняется. Неформальные институты должны также, пусть и медленно, меняться. Однако трудно ожидать конгруэнтности формальных и неформальных институтов на этой стадии хотя бы потому, что они характеризуются разной скоростью изменения и имеют принципиально различную природу.

На протяжении второй стадии переходного процесса неопределенность достигает максимума, так как требуется время для применения и принятия новых правил и механизмов регулирования. Только при возникновении новых институтов неопределенность может начать снижаться. В идеале неопределенность должна постепенно снижаться на второй и третьей стадиях, однако, поскольку границы стадий не определены, всегда возможен откат назад, и такого снижения может не произойти. Тем не менее процесс перехода может завершиться лишь при значительном сокращении неопределенности.

К началу третьей стадии основные формальные институты уже сформированы, предельные изменения возможны, но носят лишь характер "тонких настроек", необходимых при внедрении новых правил. На этом этапе акцент смещается в сторону изменения поведенческих характеристик экономических агентов. Важным здесь является то обстоятельство, что люди принимают сложившуюся систему формальных институтов по сути. Завершением этой стадии можно считать наступление "гармонии" между формальными и неформальными институтами, иначе новые институты будут неэффективными, и переходный процесс скатится в предыдущую стадию.

Концепция траекторий развития говорит о необходимости учета специфики данной страны, начиная от географического положения региона и заканчивая культурными особенностями нации. Эффект предшествующего развития (path dependence effect) в большей степени сказывается на первой стадии, непосредственно следующей за социалистическим периодом. Далее, по мере реформирования экономики все новые события становятся важными. Хотя теория траектории предшествующего развития является полезным инструментом для объяснения особенностей переходных процессов в отдельной стране, оказывается весьма трудным точно предсказать, будут ли и в какой стране те или иные реформы успешными или нет. Об этом говорит также так называемая теорема Элстера о невозможности, которую надо иметь в виду при анализе стационарного состояния постсоциалистической экономики¹³². В соответствии с ней невозможно предсказание долгосрочных глобальных изменений и чистых эффектов применения различных механизмов (тенденций) и контр-механизмов (контр-тенденций), то есть с учетом издержек на "внедрения" и последствий крупномасштабных изменений в экономической системе. Это утверждение очень близко по духу к мнению Хайека о неизбежности существования разрыва между объяснением и предсказанием, а также о том, что все предсказания относительно пост-социалистического развития должны носить глобальный характер¹³³. Однако сам Элстер указывал на возможность уточнения такого рода прогноза, подчеркивая необходимость использования "институциональной логики" при анализе смешанных систем, а также использования междисциплинарного подхода (истории, социологии и компаративистики)¹³⁴.

Перед тем, как перейти к анализу возможных способов применения данного подхода к проблеме выбора оптимального вектора реформ, следует указать на некоторые ограничения данного метода. Во-первых, такой подход указывает на необходимость анализировать каждую страну в отдельности. Но это означает, что невозможно дать никаких общих рекомендаций на этот счет. Во-вторых, институциональный анализ фокусирует внимание на нескольких направлениях одновременно, значит, должны быть учтены достаточно сложные взаимодействия между агентами, и их формализация представляется крайне проблематичной.

Политическая стабильность и грамотная макроэкономическая политика до сих пор (по крайней мере, до появления критических замечаний со стороны научного сообщества в отношении "Вашингтонского консенсуса") считались единственными предпосылками для устойчивого экономического развития. Однако, как показала практика реформ, в странах с переходной экономикой они не являются достаточными. Проведенные ведущими западными экономистами исследования показали, что без существенных институциональных преобразований экономический рост, обусловленный только макроэкономическими реформами, является неустойчивым¹³⁵. Институциональные преобразования, направленные на повышение производительности труда, способны облегчить фискальные задачи государства и ликвидировать многие диспропорции в экономике, повышая тем самым эффективность реформ на макроуровне.

В контексте выбора стратегии и тактики реформ, более пристальное внимание институциональным факторам следует уделять еще и потому, что некоторые институциональные реформы могут принести ощутимые результаты уже в краткосрочном периоде. Это обстоятельство представляется весьма важным при составлении "пакета реформ" и определении последовательности реформирования, так как государство нуждается в поддержке своих действий в области экономической политики (даже если оно получило, казалось бы, неограниченный кредит доверия со стороны населения). Но именно это обстоятельство является сугубо специфической характеристикой отдельно взятой страны и отнюдь не является "общим местом" для стран с переходной экономикой.

В этом смысле, к примеру, антимонопольная политика государства способна расширить "базу реформ", то есть увеличить потенциальное количество "выигрывающих" от конкретных преобразований. Если население видит, что борьба с локальными естественными монополиями и картельными образованиями помогает снизить цену, которую оно платит за электричество, отопление, продукты и т.д., если население видит, что власти озабочены развитием инновационного предпринимательства и свободной торговли, то оно гораздо более склонно мириться с личными неудобствами и потерями в благосостоянии в расчете на то, что государству удастся построить более эффективную экономику. Это снижает степень недовольства проводимой политикой и уменьшает вероятность формирования антиреформистских групп давления, что увеличивает политическую желательность и общественную поддержку реальных экономических преобразований. Однако, справедливости ради, следует указать на то, что из среды "проигравших" в результате таких преобразований могут возникнуть противоположные по своему влиянию группы интересов, причем их интересы оказываются выраженными более четко, а рычагов для их лоббирования оказывается больше. Поэтому определяющим является расклад политических (и иных) сил в каждой стране.

Последовательность реформ. С точки зрения предложенного анализа представляется важным указать на тот факт, что, во-первых, некоторые, так называемые, "желательные" реформы, сформулированные как Вашингтонский консенсус, независимо от того, насколько широко они определены, могут быть вообще неприменимы в конкретно взятой стране. Во-вторых, в тех странах, где подобного рода рекомендации потенциально применимы, последовательность (в том смысле, в каком она трактуется мировыми финансовыми и экономическими институтами) осуществления практических действий не имеет значения.

Первое утверждение исходит из того, что такой пакет реформ подходит только к странам, которым не приходится слишком много внимания уделять проблемам формирования собственной государственности, новой конституции, проблемам этнических меньшинств, установлению нового языка, вводу новой валюты, поиску новых торговых партнеров, развитию новых секторов промышленности и т.д. Некоторым странам (Туркменистан, Узбекистан) приходится решать задачу не только перехода от плановой экономике к рыночной, но также, фактически, деколонизации.

Второй тезис касается релевантности рекомендаций по последовательности реформ. Дискуссия о том, что должно осуществляться в первую очередь — стабилизация, либерализация, приватизация или реструктуризация, – на практике оказывается бесполезной, так как ведется де-факто апостериори, к тому же различия между этапами весьма размыты. Более того, влияние интересов нового возникающего частного сектора на реализацию конкретных мер по реформированию всегда недооценивается, что неизбежно ведет к коррекции первоначальных планов. Все это не означает, что последовательность не имеет значения. Напротив, она важна, но ошибочно было бы рассматривать только стандартные экономические реформы и предлагать конкретные меры на основе абстрактного анализа.

Приоритеты реформ. Предыдущее рассмотрение вопросов последовательности реформ тесно связано с определением приоритетов в отношении отдельных направлений реформирования. Однако для нас в этой связи более важным представляется не вопрос выбора оптимального времени для осуществления того или иного мероприятия, а вопрос применимости его в конкретной стране.

Например, является ли приватизация необходимой составляющей для любого пакета реформ в любой стране с переходной экономикой без исключения? Или вопрос должен ставиться по-другому, а именно: каким образом на свет должен появиться частный сектор? Россия продвинулась на пути приватизации государственной собственности, пожалуй, дальше любой другой страны с переходной экономикой, но эффективность нового частного сектора остается крайне низкой (см. §8.3 и §14.1). Некоторые производства не рекомендуется закрывать по социальным соображениям, и это оказывается определяющим.

Методы реформ. Далее возникает вопрос: должны ли страны с одинаковыми экономическими условиями применять одни и те же реформы? Традиционный подход дает положительный ответ. Институциональный подход может дать аналогичный ответ тогда и только тогда, когда политические, социальные, культурные особенности, а также сама структура экономики имеют много общего. Значительное изменение вектора реформ в Чехии и Словакии после их отделения друг от друга лишний раз подтверждает справедливость данных рассуждений.

Скорость реформ. За годы реформ дискуссия между сторонниками так называемой "шоковой терапии" и градуализма приняла несколько иной оттенок, нежели десять лет назад. Выше мы уже говорили о стадиях переходной экономики и о взаимодействии формальных и неформальных институтов. Под таким углом зрения вопрос переходит в плоскость именно институционального анализа, и проблема, которую приходится решать политикам, — это уменьшение неопределенности, что может быть достигнуто путем выстраивания формальных институтов "коллинеарно" неформальным, когда для этого есть все необходимые (не только экономические) условия. Иначе приходится мириться с длительным периодом приспособления вторых к первым.

Каким же образом приведенный выше подход может помочь ответить на вопрос: почему Россия достигла гораздо более скромных результатов в процессе реформ, чем, скажем, Польша или Чехия? Дело в том, что трудности, с которыми пришлось столкнуться реформаторам в этих странах, не были так уж радикально отличными, однако их было в России больше и с ними пришлось бороться одновременно. Во-первых, страны Восточной Европы не имели проблем с национальной интеграцией и федеральным устройством. Действительно, одной из причин распада Чехословакии на два независимых государства стала фактически неспособность Праги справиться с катастрофическим спадом в тяжелой промышленности Словакии. Российское федеративное устройство с существенной децентрализацией власти обусловило длительное противодействие принятию налогового кодекса и программам макроэкономической стабилизации, которые требовали бы существенного сокращения государственных дотаций регионам или приводили бы к росту безработицы. Первому российскому президенту и его правительствам так и не удалось создать более эффективную в экономическом плане федеральную структуру.

Во-вторых, наиболее конкурентные сектора в российской экономике сконцентрированы как по отраслям, так и географически. В такой ситуации значительной политической властью обладают как отдельные губернаторы, так и широко представленные в Думе лоббистские группы давления, способные сформировать мощные коалиции, противостоящие проведению реформ, выгодных обществу в целом, но ущемляющие их «узкокорпоративные» интересы. Ни одна промышленная группа в Польше или Чехии не обладала столь сильными политическими и экономическими рычагами, воздействовавшими на государственную политику реформ¹³⁶.

Все это привело к тому, что одну из ключевых задач реформ – достижение сбалансированного бюджета – так и не удалось решить. И это обстоятельство, по крайней мере в настоящее время, перечеркивает многие результаты реформ последнего десятилетия XX века в России.

Действительность показала, что успехи и неудачи реформ в разных странах должны рассматриваться в контексте политических и институциональных ограничений, характерных для каждой страны, и без учета национальной специфики, на основе лишь общей теории весьма рискованно строить конкретные практические рекомендации. Сложность процесса реформирования «без карты» предопределяет и функции государства, которые доминируют в постсоветской России. Их анализу и посвящены следующие главы.