2.Формирование бюджетно-налоговой системы

Бюджет государства – это плановый баланс доходов и расходов государства как эконо-мического субъекта – см.: таблица 4.2:

Бюджетный процесс в начальный период либеральных реформ (1992-1994 гг.). В на-чале 1992 года была поставлена задача «сбить» инфляцию после либерализации цен и для этого сбалансировать бюджет любой ценой. На этот момент государственные расходы составляли 55-60% ВВП, а доходы консолидированного бюджета – 40-45%. Сокращение расходов и обязательств государства стало задачей №1, но ее решение столкнулось с яростным сопротивлением парламента, ЦБ, отраслевого блока в правительстве, регионов.

К началу года была подготовлена и осуществлена налоговая реформа, введен НДС вза-мен налога с продаж (последний в доходах изменения налоговой базы в связи с инфляци-ей).

Сокращение бюджетных расходов в начале 1992 года было наряду с либерализацией цен главным фактором того, что можно назвать российским вариантом шоковой терапии. Результатом стал кризис неплатежей. В 1 квартале 1992 года осуществлялась практика недофинансирования бюджетных расходов против плана: народное хозяйство- 75% плана; капитальные вложения – 58; социально-культурные мероприятия – 62%. С марта давление на Правительство нарастало, Е.Гайдар на 3 Съезде советов подавал в отставку, но прави-тельство устояло.

Весь указанный период продолжались периоды сжатия и ослабления давления вплоть до «черного» вторника (11.10.94).

Льготы, субсидии, бюджетные ссуды. Как же происходил процесс адаптации хозяй-ства и его субъектов к жестким бюджетным ограничениям. Одни стремились спастись, выжить; другие – обогатиться, половить рыбку в мутной воде ломки всех экономических

и социальных отношений.

Неплатежи – являлись одним из таких способов.

Льготы по налогам – наиболее популярный способ уклонения от жестких бюджетных ограничений в 1992-1994 годах.«Мы денег не просим, вы только позвольте оставить у себя суммы, которые мы перечисляем в бюджет». Льготы под давлением лоббистов давались, потом их с колоссальным трудом и потерями приходилось отнимать. Яркий пример: 23.11.93 выдана льгота Национальному фонду спорта для поддержки спорта и подготовку спортсменов к Олимпийским играм. Через несколько месяцев едва ли не все

- 28 -

алкогольные и табачные изделия ввозились в Россию без пошлин. Ценой огромных уси-лий в несколько триллионов из бюджета, А.Б.Чубайсу в 1995-1996 году удалось пере-крыть этот кран.

Аналогично - льгота ветеранам Афганистана.

По инициативе В.Павлова еще в горбачевские времена применялись различные изъятия из доходов предприятий за счет отнесения на себестоимость продукции. Так «Газ-пром» еще в 1995 году имел стабилизационный фонд в 29 трлн. руб. Подобными льготами пользовались:

- учреждения культуры и искусства;

- учреждения кинематографии;

- предприятия нефтяного комплекса;

- АвтоВАЗ;

- АО AVVA (Автомобильный всероссийский альянс) Б.А.Березовского

и другие.

Субсидии и дотации. Формально бюджетные дотации получали только две отрасли – угольная промышленность и сельское хозяйство. Но давление лоббистов приводило к их нерациональному использовании. Деньги с подачи «Росуголь» (Минуглепром СССР) шли на дотации убыточным шахтам, а не на реструктуризацию отрасли и социальную помощь высвобождаемым шахтерам. Еще ярче: строительство угольного терминала порт Усть-Луга в Финском заливе, через который планировали за 6-7 тыс. км везти уголь из Куз-басса в Европу при сверхльготном ж/д тарифе. На самом деле никто ничего возить не собирался, хотели расходовать деньги на строительство.

Бюджетные ссуды. Средства на осуществление госзакупок в федеральные и региональ-ные продовольственные фонды. Осенью 1993 отменены льготные кредиты ЦБ в том числе и сельскому хозяйству а также субсидии на импорт продовольствия. Теперь федеральный центр мог давать ссуды только через бюджет – а его утверждает парламент. И необходи-мость в кредитах исчезла.

Провалы бюджетной политики новой России в период 1995-1998 годов.

В этот период были характерны два противоположных процесса:

- процесс первый – последовательное ужесточение бюджетных ограничений, отмена льгот и привилегий;

- процесс второй – изобретение новых форм ухода от жестких бюджетных ограни-чений и новых способов обогащения за счет государства, прямые попытки олигархов купить или захватить государственную власть.

К первому процессу относится:

- отмена льгот Национальному фонду спорта и другим общественным организациям;

- принятие Указа Президента а затем закона о валютном регулировании, которым запретили любые льготы по уплате таможенных пошлин;

- установление Указом Президента лимита на бронирование средств на текущих счетах предприятий в случае недоимок по налогам не более 5% поступлений. Это вызвало возражения в ряде регионов и местные власти (Ярославль) увеличили его до 30% и явоч-ным порядком было реализовано. Тогда и возник вопрос приоритета оплаты труда или

обязательств перед бюджетом;

- введение единого счета недоимщика в целях прекращения уклонения от оплаты налогов путем открытия большого количества счетов в разных банках. В 1998 году счет недоимщика был отменен (С.В.Кириенко), в том числе и потому что стимулировал рост неплатежей, бартера и «черного нала»;

Ко второму процессу можно отнести то, что сам МФ стал изобретать способы финан-сирования в отсутствие реальных доходов и без эмиссионных кредитов ЦБ: это стали КО, КНО, гарантии МФ.

- 29 -

Казначейские обязательства (КО) 9.08.94 предполагалось гасить через 4 месяца с 40% годовых. Банки скупали КО с большим дисконтом, предъявили их МФ.

Казначейские налоговые освобождения (КНО): МФ рассчитывался по долгам перед предприятиями КНО – как взаимозачет. Далее произошло то же что и КО. Программу свернули под давлением МВФ.

Кредитование коммерческими банками текущих бюджетных расходов под гарантии или поручительства МФ. Ограбление бюджето-получателей кредиторами с предъявлением ими требований к МФ в полных суммах.

Взаимозачеты по прямой схеме – примерно тоже что и КНО, но без эмиссии бумаг. Составляется цепочка взаимозачетов с участием бюджета, которую кто-то кредитует.

Взаимозачеты по обратной схеме – появились в 1997 году. Отличается от прямой тем, что цепочку взаимозачетов кредитует сам МФ.

Государственные казначейские обязательства (ГКО) – в 1995-1997 годах основная форма внутреннего заимствования. Пирамида ГКО привела к 17 августа 1998 года.

Бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм – понятие, отражающее организацию финансовой системы в странах с федеративным устройством, в рамках которой определе-ны принципы и методы распределения доходов и расходов между уровнями власти.

В США такими уровнями являются федеральный центр и штаты, в Германии феде-ральный центр и земли.

В первые два года с начала реформ и самостоятельной жизни РФ отношения с центра с регионами – субъектами федерации и соответственно субъектов федерации с уровнем местного самоуправления строились по традициям СССР. А, следовательно характеризо-

вались произволом и благоприятными условиями для коррупции. Это становилось источ-ником сепаратизма, напряжения в отношениях центра и субъектов. Необходим цивили-зованный бюджетный федерализм – но как:

Вариант 1. – американский – закрепление определенных доходных источников за видами бюджетов: один налог – один бюджет. В США за федеральным бюджетом закре-

плены: подоходный налог с физических лиц, налог на доходы корпораций (налог на при-быль) за бюджетами штатов – как правило, налоги с продаж и на имущество.

Вариант 2. – германский – разделение (расщепление) поступлений от всех или большинства основных налогов между видами бюджетов в определенном процентном соотношении, например 50:50.

В первом же приближении было ясно, что вариант США нам не подходит: федеральный центр мог остаться без доходов, т.к. регионы брали налоги натурой, вводили разделение налогов уже на стадии сбора в первую очередь себе.

Первый проект бюджетного федерализма в России предполагал разделение основных налогов – НДС и налога на прибыль, ежегодно утверждаемое при принятии федерального бюджета, и образование фонда финансовой помощи регионам (ФФПР), в который отчис-лялось 22% НДС, поступающего в федеральный бюджет.

В 1995 году эта цифра составила 27% НДС, в 1996 году – 15% всех налоговых поступ-лений, в 1988 – 14%.

Суммы помощи, выделяемые регионам (трансферты), определялись с учетом бюджет-ной обеспеченности (доходы регионального бюджета на душу населения) региона по отчету 1991 года.

Другие налоги закреплялись: подоходный налог и налог на имущество – за региональ-ными бюджетами (по традиции), доходы от внешней торговли, акцизы – за федераль-ным бюджетом.

Однако в первый опыт построения российская жизнь не вписывалась: огромные разли-чия между регионами, необходимость крупномасштабного перераспределения сред-

- 30 -

ств через федеральный бюджет (поддержание социальных стандартов). Особенно вызывала возражения база 1991 года.

Трансферты начала исчерпываться: в 1995 году из 89 субъектов РФ – дотационными были 70.

Комиссия по экономической реформе правительства молодых реформаторов в 1997 году активно дискутировала проблему межбюджетных отношений:

- принцип распределения трансфертов;

- целевой подход к формированию трансфертов;

- обусловленность получения трансфертов регионами определенными требованиями.

Принцип распределения трансфертов. Предлагались два подхода: по отчетной базе – модифицированный прежний. Его суть – приблизить отчетную базу (год перед распреде-лением) и с помощью двухшаговой процедуры обеспечить сначала самые неотложные нужды самых кризисных регионов, а затем уже по выровненным условиям применить общую процедуру распределения с учетом бюджетной обеспеченности.

Нормативный метод – суть подхода в том, чтобы определить минимальные нормативы обеспечения тех или иных нужд, на их основе подсчитать потребность региона в финансо-вых ресурсах, сравнить ее с собственными доходами и таким образом определить необхо-димый размер трансфертов.

Предпочтение было отдано нормативному подходу (не смотря на то, что он был весьма трудоемким). Пороки первого метода были еще серьезнее (опыт СССР).

Целевой подход к формированию трансфертов – суть его в том, что нормативы фор-мируются не вообще, а на определенные цели, программы (образование, здравоохране-ние). Но до сих пор трансферты выделяются на общее покрытие бюджетных потребнос-тей. Причина – глубокая дифференциация между российскими регионами.

Обусловленность получения трансфертов. Речь идет не об определении величины трансферта, а о суммах их фактических выплат с учетом тех или иных условий. Эта обус-ловленность, заемная из практики МВФ, совокупность условий, которые получатели кре-дита или трансферта должны выполнить, чтобы его получить.

Первым таким предварительным условием в 1997 году перед регионами было выдви-нуто продвижение жилищно-коммунальной реформы. Затем, учитывая желание регионов переложить ответственность за оплату труда работников бюджетной сферы, было выдви-нуто требование, чтобы не менее 40% расходов регионального бюджета шло на оплату труда и погашение долгов перед бюджетниками.

В июле 1998 года был принят Бюджетный кодекс, а в августе правительство Кири-енко одобрило Концепцию реформирования межбюджетных отношений в РФ на 1999-2001 гг. С 2000 года расходы консолидированных бюджетов субъектов федерации долж-ны были полностью оцениваться нормативным методом.

В 2000 году вопросы бюджетного федерализма стали решаться иначе, опираясь на леги-тимность нового президента и его решимость сделать приемлемым своеволие губернато-ров и усилить федеральный центр.

В мае 2001 года Правительство одобрило Программу развития межбюджетных отноше-ний до 2005 года, в частности постепенный переход к американской системе.

Бюджет 2000 года был утвержден с соотношением федерального и регионального бюджетов 70:30 (ранее оно было 50:50 и фактическое исполнение шло в пользу регионов).

Разработка, утверждение и исполнение бюджета. Эти вопросы в учебных програм-мах обычно не рассматривают – однако, знание этого процесса одна из ключевых сторон жизни экономики.

Разработка бюджета на год начинается обычно в марте предшествующего года. Не позднее мая появляется бюджетное послание Президента, определяющего концепцию очередного бюджета и директивы к его разработке. В конце августа проект бюджета должен быть внесен в Государственную Думу.

- 31 -

Работа начинается с прогноза развития экономики на следующий год, в котором должны быть определены показатели физического объема производства, темп инфля-ции, курс рубля. Такой прогноз должен быть консервативным (объем занижен, инфляция занижена, рубль завышен). МФ и МНС выдают показатель собираемости налогов.

Далее идет определение трех ключевых показателей бюджета: доходы, расходы, дефицит (профицит) – в них выражается концепция бюджета.

Структура расходов – важнейшее отражение бюджетной и структурной политики, главный параметр – соотношение между расходами на текущие нужды и на развитие.

Утверждение бюджета – это процесс его принятия Думой, Советом Федерации вплоть до подписания Президентом закона о бюджете. Процедура укрупнено выглядит следующим образом:

- Комитет Думы по бюджету и налогам. Комитет предоставляет свое заключение

Думе в трех вариантах: отвергнуть и вернуть, принять, передать в Согласительную

Комиссию;

- с заключением Комитета бюджет попадает в Думу для обсуждения в первом чте-

нии (всего их четыре);

- подписание Президентом закона о бюджете.

Исполнение бюджета. В первую очередь это работа Министерства по налогам и сбо-рам, Государственного таможенного комитета и других «доходных» ведомств по мобили-зации доходов и в работе федерального казначейства по распределению средств в соот-ветствии с бюджетными назначениями.

Различают две системы исполнения бюджета – банковская и казначейская. Банки участвовали в этом процессе до 1998 года. Теперь ведут только счета таможни (при лише-нии лицензии банки налоговые платежи исчезали со счетов не доходя до бюджета).

На казначейскую систему переход в России был начат в 1993 году и шел с большим трудом.

Становление налоговой системы в новой России

Настоящая налоговая реформа, приведшая к восстановлению налоговой системы в России, была проведена в конце 1991 года – начале 1992 года. В основных чертах эта система действует, и по сей день:

Прямые налоги – налог на прибыль предприятий;

- подоходный налог с физических лиц;

- налоги на имущество;

- платежи за природные ресурсы;

- платежи в социальные фонды.

Косвенные налоги – налог на добавленную стоимость (НДС);

- налог с продаж;

- акцизы;

- таможенные пошлины.

В 1997 году Правительство внесло в Думу первый проект Налогового кодекса, однако до кризиса 1998 года определенных действий не предпринималось.

До 2002 года были платежи за пользование недрами (роялти): акцизы на некоторые виды сырья, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Акциз на газ сос-

тавлял 30% стоимости продаж (без НДС) при поставках на экспорт и 15% - при постав-ке внутри страны и в Белоруссию. Роялти варьировал от 6 до 16% стоимости добытого сырья. Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, из которых финанси-ровались поисковые геологоразведочные работы по нефти, составляли около 10%.

Номинальное и реальное налоговое бремя. Номинальное налоговое бремя - представ-ляет собой абсолютную сумму налогов, исчисленных по установленным ставкам, умно-женным на потенциальную налоговую базу. Так по имеющимся оценкам, номинальное

- 32 -

налоговое бремя в 2001 г. составляло 50-55% ВВП. Если бы все налогоплательщики были законопослушными – для российской экономики это было бы непосильной ношей.

Реальное налоговое бремя – определяется как сумма фактически уплаченных налогов и обязательных платежей. В 2000 году оно составило 39% ВВП.

Иногда показатель налогового бремени используют для характеристики участия госу-дарства в экономике. В России это участие в 1999 году составляло 35%, США – 34%, Японии – 32%, Франция – 45%, Германия – 48%, Швеция – 60%. (Имеем в виду, что в США практически не существует государственного пенсионного обеспечения и социаль-ного страхования).

Проблемы налогового администрирования. Суть налогового администрирования – в обеспечении сбора налогов в размерах, соответствующих закону, т.е. сближение реаль-ного и номинального налогового бремени. В конце 20-го века эти функции выполняли: налоговая служба (МНС), таможня (ГТС), налоговая полиция (ФСНП), ведомство по банкротствам (ФСФО) – в общей сложности примерно 300 тыс. человек.

Уклонение от налогов – одно из важнейших свойств теневой экономики, играющей существенную роль в России. А одно из главных орудий теневой экономики, обращенное прежде всего против системы налогового администрирования, - коррупция.

Вопросы для повторения: