10.2. Взаимоотношения федерального Центра и субъектов федерации

Сепаратизм и его проявление. В период 1993–1999 гг. многим субъектам РФ удалось закрепить за собой такой политический статус, который разрушал саму природу истинно федеративного государства, выводил властные отношения за рамки конституционно установленных принципов. Наиболее острой проблемой во взаимоотношениях Центра и регионов являлся региональный (национальный и территориальный) сепаратизм.

Сепаратизм (лат. separatus – отдельный) – теория, политика и практика обособления, отделения части территории государства с целью создания нового самостоятельного государства или получения статуса широкой автономии. Объективные предпосылки для проявления регионального сепаратизма – уменьшение идущих из Центра бюджетных поступлений и увеличение собственной налогооблагаемой базы. Типология сепаратизма представлена типами сепаратистских моделей, основанными на конституциях республик, в которых регламентировалось, в частности, положение республик в составе Российской Федерации:

1-й тип (наиболее радикальный) – в конституциях декларировалось установление ассоциированных, т.е. конфедеративных отношений с Россией (Башкортостан, Татарстан);

2-й тип – признавался федеративный договор, но с сохранением за республикой права на выход из состава Российской Федерации (Республика Тыва);

3-й тип – провозглашалось верховенство законов республики на ее территории при признании федеративного государства (республики Коми, Саха (Якутия)).

Сепаратистские настроения усиливались не только на республиканском уровне, но и в ряде краев и областей. В чем была причина сепаратизма? Первоочередную роль сыграл экономический фактор. При этом следует учитывать, что этнический сепаратизм (как и религиозный фундаментализм) характерен для периодов экономической неопределенности. Экономическая неопределенность, экономические трудности стимулировали претензии регионов к Центру. Подобная экономическая неопределенность выражалась, в частности, в неравномерности экономического развития регионов. Так, по итогам 1998 г. промышленное производство увеличилось лишь в 25 регионах, в том числе в 16 регионах европейской части России и в девяти регионах Урала, Сибири и Дальнего Востока. В 16 регионах промышленное производство сократилось на 10%. Наибольшее падение наблюдалось в Республи- ке Алтай (на 18,9%), Калмыкии (на 16,3%), в Эвенкийском и Чукотском автономных округах (соответственно на 18,6 и 15,8%).

Такие элементы реформы федеративных отношений, как введение института федерального вмешательства в регионах и гармонизация законодательства, имели целью борьбу с сепаратизмом. Оформление института федерального вмешательства было проведено федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”», принятом Государственной думой 19 июля 2000 г.

Этот закон предусматривал следующее:

• ответственность органов государственной власти субъектов федерации за нарушение Конституции РФ и федерального законодательства;

• возможность роспуска регионального законодательного органа президентом РФ (при условии одобрения Государственной думой);

• отрешение от должности главы исполнительной власти субъекта РФ указом президента РФ в случае издания главой исполнительной власти нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ и федеральному законодательству;

• временное устранение президентом РФ главы региональной исполнительной власти от должности в случае мотивированного представления генерального прокурора РФ (т.е. предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления).

Второй срок президентства В.В. Путина ознаменовался усилением централизации. 13 сентября 2004 г. на расширенном заседании правительства в качестве мер по борьбе с терроризмом президент обозначил новые подходы к государственному управлению. Была провозглашена необходимость (и реализована через федеральный закон, принятый Госдумой) перехода к избранию глав исполнительной власти субъектов РФ законодательными собраниями регионов по представлению президента РФ.

Такой элемент административной реформы, как гармонизация законодательства, не проводился специальным федеральным законом или указом президента. Однако обсуждавшиеся новые федеральные законы относительно местного самоуправления и общих принципов организации государственной власти в субъектах федерации содержали положения, согласно которым уже принятые региональные правовые акты, противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству, должны быть приведены в соответствие этим документам, а нормативные акты органов местного самоуправления – в соответствие федеральным и региональным законодательствам. Оптимизация отношений между Центром и субъектами федерации основана, во-первых, на изучении реального положения дел в регионах и, во-вторых, на учете социального самочувствия разных групп населения.

Факторы социального самочувствия:

1) политические: отношение населения к власти (федеральной и региональной); политические предпочтения населения; доступ к власти различных национальных и социальных групп; дискриминация по национальному признаку; наличие протестного движения; готовность разных групп населения участвовать в конфликтах; восприятие административных границ между регионами как реальных границ между этносами;

2) социально-экономические: состояние производства и сферы обслуживания; степень глубины кризисных явлений; обнищание населения; разрыв в уровне доходов разных групп населения; представления населения о более обеспеченных (материально) группах; занятость и масштабы безработицы; экологическая ситуация;

3) социокультурные: уровень образования; распространенность национальных традиций и обычаев; наличие национально-культурных обществ, оценка их деятельности; наличие национальных (региональных) СМИ и культурных учреждений; состояние религиозности населения.