11.1. Исторические предпосылки федеративного устройства

Территориальное деление всегда использовалось для управления государством, для выделения его отдельных сфер и отраслей хозяйства по функциональному признаку. В соответствии с последним различаются специальные округа: военные, горные, энергетические, путей сообщения и т.д. Федеральные округа, согласно Конституции России (ст. 71, 78, 83), являются инструментом общего управления государства и относятся к административно-тер-риториальному делению высшего федерального уровня.

В истории России было несколько крупных реформ административного деления и территориального управления. Петр I своим указом от 18 декабря 1708 г. учредил «для всенародной пользы» восемь губерний с приписанными городами: Московскую, Ингерманландскую (с 1710 г. – Санкт-Петербургская), Архангелогородскую, Смоленскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую и Сибирскую. Позже Смоленская губерния была ликвидирована, выделились Нижегородская, Астраханская и Рижская. Губернии состояли из провинций, а последние из дистриктов, вместо которых были вновь созданы уезды, образованные еще в ХVII в.

При Екатерине ΙΙ произошла значительная децентрализация власти. В результате проведенной в 1775 г. губернской реформы вместо 23 губерний было создано 40, а позже, за счет новых территорий, их число выросло до 51. Все губернии объединялись в наместничества (их было 13) и делились на округа или уезды. Целью этой реформы, основанной на принципе удобства «управления подданными», оставалось единство правоохранительной, военной и налоговой политики государства. При этом явно превалировал административный фактор над экономическим, а также слабо учитывались интересы национальных меньшинств. По состоянию на 1914 г., в границах современной России насчитывалось 47 губерний и областей.

Следующая реформа административного деления и территориального управления была осуществлена после Великой Октябрьской социалистической революции. Научные основы административно-территориального деления на базе экономического районирования стали разрабатываться начиная с 1921 г., когда был образован Госплан. Создание этого высшего планового органа совпало по времени с заменой продразверстки продналогом, т.е. развертыванием рынка. Согласно проекту Госплана, утверждалась идея единства экономического и административного районирования на всей территории Советского Союза; уже в 1930 г. было образовано 35 крупных политико-территориальных и админист-ративно-территориальных единиц – союзных республик, краев, областей и автономных союзных республик, в том числе в РСФСР – 14.

В предвоенные годы в Советском Союзе были осуществлены два крупных административно-территориальных преобразования: централизация управления крупной промышленностью и организация территориального управления сельским хозяйством. В послевоенные годы продолжилась работа по совершенствованию районирования в масштабах всей страны. После 1963 г. общее число крупных экономических районов достигло 18, в том числе в РСФСР – 10 (с 1982 г. – 11). Неудачный эксперимент с восстановлением (1957–1964) совнархозов (они возникли еще в 1918 г.) подтвердил ту истину, что ослабление роли Центра в управлении государством, нарушение пропорций между планом и рынком сдерживают социальный прогресс.