12.1. Переход к новой структуре федеративного устройства

В соответствии с указом президента от 13.05.2000 г. на территории Российской Федерации образованы семь федеральных округов. Чем была вызвана необходимость создания новой территориальной формы государственного управления? Во-первых, в 90-е годы ХХ в. была утрачена управляемость государством, подорвана управленческая вертикаль власти – от высшей, федеральной до региональной и местной. Во многих регионах сложилась не «диктатура закона», а режим личной власти, создавший правовой, политический и экономический беспредел. Усиливалась тенденция суверенизации регионов, угрожавшая территориальной целостности государства. Принятые в субъектах федерации правовые акты часто (по некоторым данным, до 20%) противоречили Конституции страны. Федеральные законы не соблюдались более чем в 40 регионах. Дело доходило до того, что некоторые регионы закрепляли за собой право объявлять чрезвычайное положение и даже … войну. Одной из причин нарушения властной вертикали было чрезмерное придание идеологической направленности реформам в ущерб объективным закономерностям. Предавался забвению отечественный (в том числе советский) и зарубежный опыт разумного сочетания плана и рыночных отношений, что тормозило проведение реформ.

Другая причина осложнения федерального управления в регионах – изначально непродуманный характер административного деления и государственно-территориального устройства России. Управление более чем 80-ю регионами из единого федерального Центра весьма затруднительно. Все субъекты федерации, согласно Конституции, имеют равные декларируемые права («симметричная федерация»), но обладают неравным статусом («асимметричная федерация»). Так, республики имеют больше политических и экономических прав, чем края, области и автономные округа. Республики провозглашены государствами, имеющими свои конституции, а края и области руководствуются своими уставами. Республики устанавливают свое гражданство, имеют президента и другие атрибуты государственности. В ответ на это произошли изменения в федеративном устройстве России (см. прил. 7): Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в Пермский край (1 декабря 2005 г.); Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа присоединились к Красноярскому краю (1 января 2007 г.); Камчатская область и Корякский автономный округ объединились в Камчатский край (1 июля 2007 г.); Усть-Ордынский Бурятский автономный округ присоединился к Иркутской области (1 января 2008 г.); Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ объединились в Забайкальский край (1 марта 2008 г.).

Созданная новая вертикаль власти во главе с полномочными представителями президента в округах – макрорегионах повышает эффективность работы федеральных органов государственной власти и контроль за исполнением их решений. Тем самым создан действенный институт федерального управления регионами. Основные властные полномочия полпредов – это контрольно-координирующие функции по отношению к регионам в интересах федеральной власти. Федеративные отношения, следовательно, поднимаются на качественно иной уровень. Центр получает прочную опору в макрорегионах, реально гарантируется территориальное единство страны. Каждый из округов – макрорегионов представляет собой своеобразный народнохозяйственный комплекс, имеющий свою историческую, природную и экономическую специфику, огромный производственный потенциал.

Согласно указу президента РФ Д.А. Медведева от 19 января 2010 г. из состава Южного федерального округа выделен новый, восьмой округ – Северо-Кавказский.

При наличии 11 исторически сложившихся экономических районов (Центр, Север, Северо-Запад, Волго-Вятка, Центральное Черноземье, Северный Кавказ, Повольжье, Урал, Западная Сибирь, Восточная Сибирь, Дальний Восток) наиболее оптималь-ным оказался вариант выделения восьми федеральных округов (табл. 11). Сетка федеральных округов имеет сравнительно небольшие колебания экономического и структурно-организаци-онного потенциала (населения – в 5 раз, количества входящих областных единиц – в 4 раза). Во-вторых, наличие восьми округов почти уравновешивает управленческие нагрузки центра и округа. В-третьих, на стабилизацию социально-политической обстановки в регионах влияет степень «присутствия» национального фактора: максимальный удельный вес населения национальных образований составляет в каждом из восьми округов 35–39% .

Т а б л и ц а 11

Состав федеральных округов России

Продолжение табл. 11

Окончание табл. 11

Система из восьми федеральных округов построена на базе 11 экономических районов и почти совпадает в границах с восемью межрегиональными ассоциациями (табл. 12). При этом необходимо отметить, что эти округа впервые выделены для высшего государственного управления (федеральный уровень) как особые районы – макрорегионы.

Итак, вновь образованные федеральные округа представляют собой административно-экономические макрокомплексы как высшие звенья государственно-территориального устройства. Тем самым обеспечивается системный анализ состояния, проблем и перспектив развития регионов России, эффективное использование мощного ресурсного потенциала территориальных образований, упрочение единого социокультурного, экономического и политико-правового пространства страны.

Т а б л и ц а 12