Глава 6. Государственный бюджет и финансовая система российской федерации

Возникновение финансов ведет начало от регулярного товарно-денежного обмена. Сам термин "financia" (лат. - денежный платеж) известен с XIII в. Этот термин стал в дальнейшем употребляться как понятие, связанное с системой денежных отношений, образованием денежных ресурсов, мобилизуемых государством для выполнения своих функций.

Товаропроизводитель любой формы собственности, вырабатывая продукцию для общественного потребления, одновременно способствует выполнению определенных функций финансов. В процессе производства товаров и их реализации возникают экономические отношения между его участниками - государством, предприятиями, трудящимися, - связанные с использованием денег. В процессе закупки сырья, подготовки оборудования для товарного производства, выплаты зарплаты и уплаты всевозможных налогов товаропроизводитель и население участвуют в создании общегосударственных фондов потребления.

Имея денежную форму выражения экономических отношений, финансы отличаются от денег по своему содержанию и функциям. Это особая экономическая категория, характеризующая процесс образования и использования фондов денежных ресурсов. Финансы государства включают в себя денежные отношения, не только связанные с образованием общегосударственных денежных фондов, но и возникающие в процессе производства.

Таким образом, финансы как экономическая категория выражают систему денежных отношений, возникающих по поводу образования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в процессе распределения и перераспределения совокупного общественного продукта и части национального богатства в целях обеспечения расширенного воспроизводства и удовлетворения потребностей общества.

Общегосударственные финансы состоят из государственного (федерального) бюджета, бюджетов регионов, специальных фондов. Общегосударственный фонд денежных средств образуется на основе распределения и перераспределения чистого дохода предприятий всех форм собственности и населения и их использования на общегосударственные нужды. Общегосударственные финансы, включая специальные фонды, участвуют в перераспределении части национального дохода на безвозвратной основе. В отличие от этого финансы предприятий и общественных организаций участвуют в кругообороте средств производства и реализации продукции, за исключением использования фондов потребления.

Финансы выполняют следующие основные функции: формирование денежных доходов и денежных фондов; финансовое обслуживание процесса воспроизводства; использование денежных доходов и денежных фондов; контрольная функция.

Общегосударственные денежные фонды образуются путем перечисления средств в форме налогов и обязательных взносов в государственный бюджет. Образование общегосударственных денежных фондов происходит в финансовой и кредитной формах. В финансовой форме - путем зачисления платежей предприятий и населения. В кредитной форме в общегосударственный фонд зачисляются средства от продажи ценных бумаг, кредитов иностранных банков и Центробанка России, связанные с покрытием бюджетного дефицита.

В процессе материального производства образуются денежные доходы и соответствующие фонды. При непрерывном цикле производства вложенный капитал должен создавать прибавочную стоимость по классической формуле: Деньги - Товар - Деньги. Полученные от реализации средства в первую очередь направляются на возмещение затрат производства, включая оплату труда, на создание фондов, в том числе страхового. Происходит первичное распределение вновь созданной стоимости. Образование и использование соответствующих фондов (развития производства, потребления и резервного) направлены на стимулирование материального производства. Фонд развития позволяет восстанавливать износ оборудования и обновлять его.

Процесс дальнейшего перераспределения денежных доходов предприятий происходит при уплате налогов, направлении в общественный фонд финансовых ресурсов, отчислении средств в фонды: пенсионный, социального и медицинского страхования, занятости населения и др. Процесс перераспределения личных доходов граждан происходит при уплате налоговых платежей и отчислений в соответствующие фонды.

Зачисляемые в бюджет налоги и отчисления средств в соответствующие общегосударственные фонды направляются для решения общегосударственных задач, в первую очередь для удовлетворения потребностей членов общества.

Создаваемые денежные фонды на предприятиях и отчисления в общегосударственные фонды преследуют конкретные цели и имеют возвратный характер. Фонд развития производства направляется на воссоздание используемой в процессе производства части оборудования. Для покрытия временной потребности в денежных средствах фонд развития может пополняться за счет свободной прибыли и амортизации, а также выпуска ценных бумаг и внешних кредитов.

Отчисляемая предприятиями и населением определенная часть их доходов на создание общегосударственного пенсионного фонда используется на цели, предусмотренные Положением об этом фонде. Средства фонда занятости населения могут направляться на выплату пособий по безработице и создание новых рабочих мест. Фонд медицинского страхования также имеет целевой характер. В отличие от множества целевых фондов, образуемых регионами, налоговые платежи имеют безвозвратный характер. Налогоплательщик не знает направления этих средств. Чистый доход общества, создаваемый в сфере материального производства, в основном используется на финансирование непроизводственной сферы.

Невозможно провести четкую грань между каждой из функций финансов. Если предприятие производит начисление налогов (первая функция), то в последующем возникает и третья, контрольная, функция за полнотой передачи средств в общегосударственный фонд. Физические лица, передавая часть своего дохода в бюджет в порядке перераспределения национального дохода, несут ответственность за полноту передачи части дохода в бюджет перед налоговой службой.

Обвальное падение промышленного производства, инфляция, отсутствие четкого механизма обеспечения поступления платежей в централизованный фонд финансовых ресурсов в последнее время в России не дают возможности в полном объеме контролировать формирование и использование денежных фондов. Об этом наглядно свидетельствует тот факт, что в бюджет ежегодно недопоступает до 40% запланированных налогов.

Счетная палата осуществляет ревизию и контроль за полнотой денежных поступлений и расходованием бюджетных ассигнований в сравнении с утвержденными показателями бюджета во взаимодействии с контрольными органами Правительства Российской Федерации и субъектов Федерации. Большинство субъектов Федерации, включая Башкортостан, Татарстан, создали контрольно-счетные палаты. Образование счетной палаты на федеральном и региональном уровнях позволяет контролировать деятельность исполнительной власти по финансово-бюджетным вопросам со стороны органов представительной власти.

Любые производственные отношения связаны с финансовыми. Однако первым принадлежит ведущее место. В то же время для осуществления производственных отношений необходимы финансовые средства. Финансы всего народнохозяйственного комплекса взаимосвязаны с общегосударственными финансами через государственный бюджет.

К числу финансовых учреждений можно отнести Министерство финансов с его подразделениями, государственное казначейство, государственную налоговую службу и финансовые службы предприятий. Каждая из этих служб, работая самостоятельно, выполняет общую задачу обеспечения консолидированного бюджета.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 08.12.92 создано федеральное казначейство в составе Министерства финансов РФ. Это финансовый орган, ведающий кассовым исполнением бюджета. Основными задачами казначейства являются: организация, контроль за исполнением республиканского бюджета РФ; регулирование финансовых отношений между республиканским бюджетом и внебюджетными фондами. Казначейство организует: бюджетное и финансовое исполнение республиканского бюджета и внебюджетных фондов; распределение в установленных размерах доходов между федеральным бюджетом и бюджетами территорий, осуществляет взаимные расчеты.

В целях экономии средств на содержание аппарата казначейства большинство капиталистических государств функцию кассового исполнения бюджета возложили на эмиссионные банки. С первых дней образования социалистического государства в России эта работа была возложена на государственный банк страны. При сохранении аппарата Министерства финансов, самостоятельной налоговой службы содержание казначейства (численность 20 тыс. человек) считается нецелесообразным. Многие регионы не дают согласия на создание территориальных казначейств, считая это ущемлением их интересов и бюджетных прав.

Возникшие финансовые отношения в сфере материального производства составляют основу всех финансов страны. Прочность финансовой системы в материальном производстве определяет прочность всей финансовой системы, в том числе стабильность работы непроизводственной сферы. Данная сфера на основе бюджетного финансирования в основном связана с социально-бытовым обслуживанием: жилищно-коммунальное хозяйство, пассажирский транспорт, ряд других отраслей непроизводственной деятельности, здравоохранение, образование, культура.

По укрупненным показателям финансовая система страны распределяется на три основные отрасли, связанные с общегосударственным обслуживанием, материальным производством и непроизводственной сферой, взаимодействие которых позволяет функционировать общественному хозяйству. Взаимодействие материальной сферы с федеральными и местными органами власти обеспечивает четкую работу государственного механизма. Централизация части средств отраслей материального производства стимулирует решение общегосударственных задач. В то же время децентрализация финансов материального производства в регионах и отраслях дает возможность решения проблем на местах. Финансы непроизводственной сферы, связанные с бюджетом, отражают завершение распределительного процесса на основе сметно-бюджетного финансирования.

Финансы предприятий сферы материального производства всех форм собственности, финансы предприятий, учреждений и организаций непроизводственной сферы составляют единую взаимосвязь финансовой системы и характеризуют экономический потенциал региона. Для определения его ежегодно составляется сводный финансовый баланс, который отражает взаимосвязь формирования, распределения и использования всех финансовых ресурсов территорий.

Конституция Российской Федерации законодательно закрепляет существование частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Предпринимательская деятельность, осуществляемая с привлечением наемного труда, должна регистрироваться в органах исполнительной власти как предприятие. Предприятия могут находиться в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных организаций. Могут создаваться предприятия смешанной формы собственности, не исключая совместных предприятий с привлечением иностранного капитала.

Государственные предприятия учреждаются на основе бюджетных ассигнований и вкладов других государственных предприятий и передаются в хозяйственное ведение трудового коллектива. Муниципальные предприятия образуются за счет средств местного бюджета и вкладов других муниципальных предприятий. Индивидуальные частные предприятия создаются путем объединения имущества граждан (семьи) для осуществления предпринимательской деятельности либо приобретения ими государственного и муниципального предприятия или части предприятий.

Для совместного осуществления хозяйственной деятельности объединения граждан и юридических лиц могут создавать полные товарищества, которые несут неограниченную ответственность по обязательствам товарищества всем своим имуществом. Более распространенным и безответственным стало образование товариществ (обществ) с ограниченной ответственностью. Это объединение физических и юридических лиц, уставный фонд которого образуется только за счет вкладов учредителей.

Для нормальной производственной деятельности предприятие должно иметь стартовый капитал. Наряду с учредительными взносами, причисленными к уставному капиталу, предприятия могут использовать временно свободные средства амортизационных отчислений и другие средства специального назначения.

В связи с большими неплатежами за реализованную продукцию предприятие вынуждено обращаться в учреждения банка за кредитом. Часть прибыли после уплаты процента за взятый ссудный капитал предприниматель направляет на дальнейшее расширение предпринимательской деятельности. С этой целью может быть использована курсовая разница акций предприятий. Курс акций и облигаций предприятий складывается из спроса и предложения.

В целях стимулирования производства вновь создаваемые малые предприятия, занятые производством потребительских товаров, в первые два года освобождаются от налогообложения. Стимулируется использование труда инвалидов путем понижения ставки налога наполовину. Из облагаемой прибыли исключается сумма средств, направляемая на инвестиции. Резервом деятельности предприятий является ускоренная амортизация основных средств за счет прибыли.

Повышение тарифа на энергоресурсы, увеличение себестоимости продукции привели к неконкурентоспособности отечественного товаропроизводителя, в то же время беспошлинный ввоз потребительских товаров способствует процветанию иностранных товаропроизводителей на российском рынке.

Статья 78 Конституции Российской Федерации предусматривает введение в отдельных регионах свободной экономической зоны. В свободной экономической зоне (СЭЗ) предоставляются определенные льготы в таможенных, налоговых и прочих сферах. Сумма налогов, поступающая в федеральный бюджет, фиксируется на момент образования СЭЗ. Все сверхобразованные поступления от налогов идут на развитие зоны. Были образованы СЭЗ в Калининградской области, на Камчатке, в Кабардино-Балкарской Республике и некоторых других. Установление беспошлинного ввоза товаров в эти зоны способствует поддержанию достаточного жизненного уровня населения этих регионов. Предоставление льгот по налогам способствует притоку инвестиций за счет образования на их территории коммерческих структур.

Финансы учреждений и организаций непроизводственной сферы в основном формируются за счет бюджетных ассигнований. Так же, как и бюджетные учреждения и организации, они имеют и специальные средства, которые образуются за счет оказания дополнительных платных услуг (коммунальных, медицинского характера, образования, спортивного, подсобных хозяйств, научно-исследовательских работ). С введением обязательного медицинского страхования учреждения здравоохранения получают дополнительное финансирование из больничной страховой кассы.

Дополнительным источником финансирования образовательных учреждений является введенный специальный налог на нужды образовательных учреждений. Установленный сбор с предприятий в фонд борьбы с преступностью существенно пополняет бюджет правоохранительных органов.

В большинстве высших учебных заведений широко развита научно-исследовательская деятельность. По договорам с предприятиями на кафедрах разрабатываются разнообразные программы. Для этих целей предусматривается и бюджетное финансирование. На контрактной основе учебные заведения готовят кадры по специальностям, создаются группы на коммерческой основе.

В период демократизации российского общества стало возможным существование различных политических движений, общественных организаций и обществ с образованием юридического лица. Существуют эти общественные объединения на добровольные пожертвования физических и юридических лиц. Создаваемые ими предприятия производят соответствующие отчисления своим учреждениям в установленном порядке.

В связи с важной ролью и значением финансов и финансовой системы в современных экономических системах следует рассмотреть основные положения основных финансовых концепций. Финансовая концепция Кейнса базируется на следующих основных положениях:

- важнейшие проблемы расширенного воспроизводства необходимо решать не с позиции изучения предложения ресурсов, а с позиции спроса, обеспечивающего реализацию ресурсов;

- рыночная экономика не может саморегулироваться и поэтому вмешательство государства неизбежно;

- кризисы перепроизводства нежелательны, поэтому проблему равновесия следует решать с позиции "эффективного спроса", который выражает равновесие между потребителем и производством, доходом и занятостью;

- введение термина "эффективный спрос" стимулировало анализ макроэкономических показателей, что позволило выяснить, как функционирует экономическая система в целом, движется поток производимой, распределяемой и потребляемой стоимости;

- основным инструментом регулирования экономики признавалась бюджетная политика, на которую возлагались задачи обеспечения занятости рабочей силы и производственного оборудования.

В этих условиях теория государственных финансов стала рассматриваться как составная часть теории занятости и дохода, а финансовая политика - как неотъемлемая часть экономической политики. Создание спроса Дж. Кейнс понимал как психологическую потребность. Если совокупный спрос ниже предложения, предприниматель не может покрыть издержки производства и получить прибыль. В этом случае он снижает инвестиции и увольняет рабочих. Если спрос выше предложения, предприниматель стремится увеличить инвестиции и привлечь дополнительное количество рабочих, что позволяет ему получить больше прибыли. Правительственный спрос, обеспеченный налогами и займами, также должен оживить предпринимательскую деятельность и привести к росту валового национального продукта и занятости. Дж. Кейнс основывался на функциональной зависимости национального дохода от налогов. Это означает, что сумма изъятых налогов зависит от размера национального дохода: чем выше его уровень, тем большая сумма налогов поступает в бюджет. При кризисном падении производства и росте безработицы налоги, сокращаясь, способствуют росту доходов, что пробуждает "склонность к потреблению" и стимулирует спрос.

Новаторской является концепция роста государственных капитальных вложений, которые дополняют правительственные меры по стимулированию "склонности к инвестированию". Правительственные инвестиции, финансируемые через займы, приведут к расширению "склонности к инвестированию", а финансирование текущих государственных расходов вызовет увеличение "склонности к потреблению". Рост задолженности центральных и местных властей Дж. Кейнс расценивал как неотъемлемую часть государственного регулирования "эффективного спроса". Рынок ссудных капиталов он считал одним из инструментов достижения "эффективного спроса", а дефицит государственного бюджета - одним из способов регулирования экономики.

В 40-60-е годы теория Дж. Кейнса имела успех и приносила определенные положительные результаты. Вплоть до 70-х годов финансовая политика большинства развитых стран основывалась на исходных положениях Дж. Кейнса.

Последователи Дж. Кейнса завершили разработку фискальной антициклической теории. Сущность ее сводится к тому, что путем изменений в государственных доходах или расходах можно добиться равновесия в экономическом развитии. Приоритет в финансовой теории кейнсианцы отдавали государственным расходам, рост которых должен обеспечивать экономические условия для динамичного равновесия между спросом и предложением на долгосрочную перспективу. Считалось, что правительство может влиять на занятость: с помощью своих продаж или покупок; посредством предоставления ссуд частным лицам или же займа у них денежных средств; путем выплат субсидий одним лицам и взимания налогов с других.

Получила развитие концепция "мультипликатора", смысл которой состоит в том, что государственные меры по стимулированию экономики за счет расширения спроса имеют множественный эффект, т.е. приращение совокупного спроса равно приращению инвестиций, помноженному на величину мультипликатора, который определяет предельную "склонность к потреблению". Поэтому государственные меры по стимулированию спроса должны быть направлены на то, чтобы как можно меньшая доля приращенного дохода направлялась в сбережения.

Развитие концепции "мультипликатора" позволило экономистам исследовать количественную зависимость роста государственных расходов, налогов от государственного долга, движения фондов накопления, потребления от занятости. Совершенствование методов количественного анализа явилось шагом вперед в изучении реальных явлений экономической жизни.

Признание государственного долга нормальным явлением, способствующим "оздоровлению" экономики, дало толчок к развитию теории "дефицитного финансирования" с основными ее направлениями "бюджетного накачивания" и "компенсирующего бюджета". Главным в концепции "бюджетного накачивания" является то, что бюджетные фонды должны создаваться за счет денежных ресурсов, высвобождаемых из производства. Доказывая необходимость и целесообразность бюджетного дефицита, западные экономисты утверждают, что совокупный спрос общества можно увеличить путем расширения государственных расходов вне зависимости от методов их покрытия. Рост государственных расходов, считают они, должен благотворно повлиять на спрос и помочь успешной реализации всего совокупного общественного продукта.

С развитием теории экономического роста и экономической динамики получила развитие "компенсирующая" бюджетная концепция, согласно которой в современных условиях должен иметь место постоянный, хронический дефицит бюджета. Сторонники этой теории полагают, что если рыночная экономика не всегда способна обеспечить необходимый спрос частного хозяйства, то государство должно возместить его недостаток дефицитным бюджетным финансированием. При сокращении расходов и инвестиций частными лицами государство должно компенсировать это сокращение и недостаток эффективного спроса расширением государственных инвестиций, финансируемых за счет займов.

Приверженцы направления "эффекта ликвидности" выделяют три составные части воздействия финансовой политики на экономическое развитие: комплексное влияние бюджетной политики на движение национального дохода, его распределение и перераспределение в процессе взимания налогов и получения государственных заказов, трансфертов, субсидий; финансовая политика в области налогов, трансфертов, государственных закупок товаров и услуг должна поощрять потребительский спрос и инвестиции; поступление средств из бюджета в частный сектор и обратный процесс могут изменить сумму финансовых активов государства и соответственно частного сектора.

Концепция "неоклассического синтеза" - это теория равновесия в условиях неполной занятости, в которую включен денежный фактор. Согласно этому направлению спрос должен регулироваться не только изменениями в области государственных расходов или налогов, но и мерами, предусматривающими изменение учетной ставки, процента и проведение соответствующих операций на открытом рынке.

В теории "общественного товара" ставится вопрос о распределении финансовых ресурсов общества между государственным и частным сектором экономики. На государственный сектор возлагается финансирование экономической и социальной инфраструктуры, неприбыльной и низкоприбыльной для частного сектора. Производство таких специфических "товаров", как научные теории, просвещение, связь и транспорт, информатика, улучшает структуру производства, повышает общественную производительность труда и конкурентоспособность частного капитала на мировых рынках. С середины 70-х годов происходит широкая приватизация государственной собственности, и те товары, которые раньше были "общественными", переходят в разряд частных. Финансовая политика стала направляться на сокращение производства "общественных товаров" с целью уменьшить налоги, займы и дать возможность частному сектору больше сберегать и инвестировать. Частичная приватизация сопровождается расширением смешанной экономики, которая в нынешнее время оказалась более конкурентоспособной и гибкой при финансировании новых инвестиций.

Финансовые концепции современной неоклассической школы основываются на следующих положениях: главное - это поведение "экономического человека", его побудительные мотивы, предпочтения которого базируются на анализе макроэкономических показателей (цены, конкуренции, прибыли, заработной платы, ренты, капитала и т.п.); концепция "саморегулирования" экономики и ограниченного государственного вмешательства развивается на основе идеи свободного предпринимательства; в основе формирования стоимости продукта лежат три производственных фактора - капитал, труд, земля.

На основе данных положений развиваются теории государственных финансов и финансовой политики. В этой связи предлагается сократить общий объем государственных расходов, изменить их структуру в сторону увеличения доли затрат, на стимулирование научно-технического прогресса, развитие образования и науки. В литературе получили распространение понятия - "инвестиции в человеческий капитал", "инвестиции в человека".

Развитием неоклассического направления является концепция "экономики предложения". Причинно-следственные связи экономического развития согласно этой теории выстраиваются в следующую цепочку: сбережения - капитальные вложения - производственный продукт, который сам себе создает рынок сбыта. Главная цель экономической и финансовой политики - это создание государством через налоговую систему необходимых условий для формирования сбережений, достаточных для обеспечения инвестиций в частном секторе.

Сторонники неоконсервативного направления считают, что налоговая политика должна стимулировать экономический рост в долгосрочном плане. Основная идея состоит в создании "нейтральной" для развития экономики налоговой системы, способствующей действию рыночных сил. Так, с помощью графика американский экономист А. Лаффер показал, что повышение налоговых ставок до определенного предела приводит к росту бюджетных доходов, а затем начинается "запретная зона налогообложения", в границах которой взимание налогов приводит к значительному сокращению бюджетных доходов, так как высокие налоги подавляют частную инициативу, подрывают стремление к новым инвестициям, выпуск продукции сокращается, доходы падают, налоговая база сужается. Неоконсерваторы выступают за государственную финансовую политику, нацеленную на снижение государственных расходов, налогов, дефицитов и долгов.

Современные неоклассические концепции государственного вмешательства базируются на приоритете денежной политики. В основу наиболее популярной в последнее время монетаристской политики регулирования экономики легли следующие теоретические положения американского ученого М. Фридмена: деньги являются главной сферой, определяющей движение и все развитие производства; спрос на деньги имеет постоянную тенденцию к росту, поскольку определяется склонностью людей к сбережению. Поэтому для достижения устойчивого роста экономики необходимо обеспечить постоянное увеличение денег в обращении; предложение денег характеризуется нестабильностью прежде всего из-за неправильной политики кредитно-денежных институтов; разрыв между денежным спросом и предложением вызывает циклические колебания воспроизводства, носящие кратковременный характер. Частное предпринимательство способно восстанавливать экономическое равновесие за относительно короткое время. В условиях экономического кризиса частное хозяйство "саморегулируется" и возвращается к подъему и полной занятости.

В этой связи М. Фридмен утверждает, что фискальная политика кейнсианской школы ухудшила состояние рыночной экономики и особенно денежного обращения. По его мнению, денежная политика должна быть ориентирована на обеспечение соответствия спроса на деньги и их предложения. Поэтому необходимо установить определенный процент прироста денег в обращении, соответствующий среднему росту национального дохода, занятости, цен и сальдо платежного баланса. По подсчетам М. Фридмена, денежная масса в обращении должна соответствовать темпам экономического роста. Умеренные спады деловой активности, комментирует он, приносят пользу, так как приводят к ликвидации низкорентабельных, неконкурентоспособных хозяйств, а безработица сдерживает борьбу работающих за повышение заработной платы.

Неоконсерваторы утверждают, что общий уровень социальных расходов нужно сократить, так как государственные пенсии и пособия ослабляют стимулы к труду, развивают лень и иждивенчество. Социальные расходы, расценивает М. Фридмен, развращающе влияют на развитие общества, ослабляют семью, подавляют побудительные мотивы к труду, сбережениям, внедрению нововведений, препятствуют накоплению капитала.

В настоящее время наблюдается конвергенция ведущих направлений западной финансовой мысли: неоконсервативные идеи проникают в кейнсианскую теорию, а ее положения - в неоклассическую. Показательной здесь является постановка вопроса о необходимости сочетания бюджетной, налоговой и кредитно-денежной политики. Сторонники кейнсианства считают, что финансовая теория должна быть "кейнсианско-монетаристской", а экономическая политика - основываться на равенстве прав бюджетной и кредитно-финансовой политики. Неоконсерваторы признали, что продуктивность использования теории "экономики предложения" будет более высокой, если включить в нее некоторые элементы кейнсианства.

Центральное место в финансовой системе занимает государственный бюджет.

Эпоха феодализма не знала такого единого финансового документа, который объединял бы расходы и доходы государств. Для каждого расхода изыскивался и закреплялся соответствующий доход. Расходы и закрепляемые за ними доходы оформлялись в виде отдельных самостоятельных смет, общее количество которых порой достигало многих десятков. Иногда расходы производились без всякого отражения их в документах.

Глава государства, как правило, полновластно и бесконтрольно распоряжался казенными средствами. Расточительство являлось одной из первенствующих форм соперничества в богатстве между феодальными монархами. Известно, что на содержание французского короля Генриха IV (1594-1610) ежегодно расходовалось около половины всех собираемых в стране государственных доходов. В штате при дворе короля Людовика XIV (1643-1715) состояло 14 тыс. гражданских и военных чинов. Чтобы скрыть от народа масштабы расходов, все финансовые операции были окружены государственной тайной.

В результате буржуазных революций глава страны утратил право распоряжаться финансами. Его касса была отделена от казны. Над государственными расходами, налогами был установлен контроль, стало практиковаться утверждение бюджета.

Существуют специальные принципы построения бюджета:

- единство бюджета, означающее сосредоточение в нем всех производимых расходов и собираемых доходов. Оно предполагает, что государство должно иметь лишь один бюджет, охватывающий все государственные расходы и доходы. Единство бюджета выражается в существовании единой бюджетной системы, в единообразии финансовых документов, бюджетной классификации;

- полнота бюджета, предусматривающая учет всех затрат и поступлений по каждой статье. Это облегчает установление контроля за государственными финансами, введение отчетности по исполненным расходам;

- реальность, или правдивость, предусматривающая правдивое отражение в бюджете финансовых операций правительства, характера расходов и доходов, соответствие утвержденных по бюджету сумм их исполнению;

- гласность, обязывающая правительство публиковать бюджет, т.е. придавать гласности основные расходы и источники доходов.

Отход от принципов полноты и единства бюджета выражается в появлении, помимо государственного бюджета и бюджетов административно-территориальных единиц, большого количества различных специальных и внебюджетных фондов, смет или бюджетов самостоятельных в финансовом отношении государственных учреждений. Через бюджет США не проходят такие виды доходов, как выручка от реализации государственного имущества, ценных бумаг, которая используется на погашение различных обязательств казначейства. Большое количество внебюджетных фондов имеется в Японии, Великобритании и других капиталистических странах.

Существуют также многочисленные секретные сметы и фонды, в стремлении скрыть подлинные размеры военных расходов, например, путем проведения части этих расходов по сметам гражданских ведомств, использования не по назначению целевых фондов, бюджета социального страхования. Так, в США значительная часть ресурсов по бюджету социального страхования помещается в государственные ценные бумаги и тем самым служит источником покрытия бюджетных дефицитов, в ФРГ - направляется на финансирование капиталовложений.

В каждой стране структура государственного бюджета имеет свои национальные особенности и зависит от характера административной системы, структурных особенностей экономики и других факторов.

В США федеральный бюджет построен по принципу "полного" бюджета и состоит из двух частей: собственно правительственный бюджет (или федеральные фонды) и доверительные (траст) фонды.

Собственно правительственный бюджет охватывает и финансирует общенациональные программы, связанные с политическими, экономическими и социальными функциями государства. В составе его расходов - военные, занимающие центральное место, экономические, внешнеэкономические и внешнеполитические, выплата процентов по федеральному долгу, социальные, на аппарат управления. Доходы в своей подавляющей части формируются за счет налогов (личный подоходный налог, налог на прибыль корпораций, акцизы, таможенные пошлины).

Вторую часть федерального бюджета образуют доверительные фонды. Они носят целевой характер. Большинство этих фондов связано с деятельностью отдельных видов государственной производственной инфраструктуры: содержание федеральных автострад, аэропортов, гидроэлектростанций. Крупнейшими в этой группе выступают фонды социального страхования, охватывающие различные виды пенсионного обеспечения, а также пособия по безработице. Доходы доверительных фондов образуются от эксплуатации государственной собственности. Фонды социального страхования в частном секторе создаются за счет взносов работающих и предпринимателей, а для государственных служащих - из взносов самих служащих и федерального правительства.

В Великобритании государственный бюджет состоит из двух частей: так называемого обычного бюджета и национального фонда займов. Обычный бюджет охватывает финансирование текущих затрат государства. Его расходы подразделяются на ежегодно утверждаемые парламентом и консолидированный фонд постоянных затрат. К первым относятся затраты на оборону, экономические, социальные цели, субсидии местным органам власти, помощь развивающимся странам.

Ко вторым принадлежат расходы консолидированного фонда постоянных затрат, которые не рассматриваются парламентом. Это выплаты по государственному долгу, взносы в бюджет и другие фонды ЕС, платежи по "цивильному листу", которые включают содержание королевы и королевского двора, жалованье генеральному контролеру. Подавляющую часть доходов обычного бюджета составляют налоги. Удельный вес прямых и косвенных налогов примерно равный.

Национальный фонд займов представляет собой бюджет капиталовложений. Из него осуществляются платежи по государственному долгу, долгосрочные кредиты на капиталовложения государственным предприятиям и местным органам власти. Доходы национального фонда займов поступают в форме процентов по долгосрочным кредитам, прибыли эмиссионного департамента Банка Англии, а также средств, поступающих из обычного бюджета при образовании положительного сальдо. Дефицит в обычном бюджете покрывается ссудой из национального фонда займов. На эту сумму правительство увеличивает государственный долг и выпускает государственные займы.

Во Франции центральный бюджет состоит из общего (или государственного) бюджета, присоединенных бюджетов различных государственных организаций и специальных счетов казначейства. Общий бюджет в своей расходной части делится на функциональный и институционный. Первый группирует расходы исходя из их функций. При этом все расходы разделяются на текущие и капитальные. Второй агрегирует расходы по ведомствам, исполняющим бюджет.

Расходы, сгруппированные по функциональному признаку, имеют следующий характер: на содержание административных служб, на обслуживание государственного долга, капиталовложения, трансферты, затраты, сопутствующие капиталовложениям. Расходы, построенные по институционному принципу, подразделяются на оборону, уплату процентов и погашение государственного долга, экономические, социальные, общегосударственные дела и экономическую помощь развивающимся странам.

Основными видами доходов общего бюджета являются прямые и косвенные налоги, а также поступления от предпринимательской деятельности государства.

Присоединенные бюджеты введены для организаций, не имеющих статуса юридического лица, но осуществляющих торгово-промышленную деятельность и обладающих финансовой автономией. К их числу относятся бюджеты почты, телеграфа, телефона, социальных сельскохозяйственных пособий, национальной типографии, монетного двора и др.

Специальные счета казначейства, которых насчитывается около 20, охватывают различные фонды, например, инвестиционно-дорожный, национально-спортивный, а также различные торговые счета казначейства.

В Японии, наряду с центральным бюджетом, или так называемым общим счетом центрального правительства, имеются инвестиционный бюджет, а также 57 специальных счетов. Расходы центрального бюджета построены по функциональному признаку. Они отражают основные задачи и функции государства. Наиболее крупными расходами являются экономические, социальные, общегосударственные, оборона, целевые перечисления местным бюджетам, выплата процентов по государственному долгу.

Инвестиционный бюджет представляет собой ежегодно устанавливаемую программу капиталовложений и займов, предназначенных для государственных корпораций и местных органов власти. Специальные счета охватывают счета государственных предприятий, корпораций, имуществ, фондов. Большое количество специальных счетов - характерная черта финансовой системы Японии. Местные органы власти насчитывают около 7 тыс. подобных счетов.

Бюджетный год - это период, в течение которого действует утвержденный бюджет. Обычно он равняется 12 месяцам.

В разных государствах начало бюджетного года различно. Так, во Франции, Германии, Италии, Бельгии, Голландии, Швейцарии оно совпадает с календарным годом; в Великобритании, Японии, Канаде бюджетный год начинается с 1 апреля и заканчивается 31 марта, в Швеции, Норвегии - с 1 июля по 30 июня, в США - с 1 октября по 30 сентября. Это обычно объясняется историческими причинами, традициями, связанными со сроками созыва сессий законодательных органов. В федеративных государствах бюджетный год у членов федерации может не совпадать с федеральным бюджетом. В США, например, многие штаты имеют иное начало бюджетного года, чем это установлено для федерации.

Льготный срок - время, предоставляемое для завершения финансирования отдельных объектов, закрытия финансовых счетов. Этот период колеблется по странам от одного до пяти месяцев, в России - один месяц. В течение этого времени правительство имеет право производить финансирование за счет средств, предусмотренных по уже закончившемуся бюджетному году, не спрашивая новых разрешений. Бюджетный год с включением льготного срока образует счетный период, под которым понимается фактический период исполнения бюджета с добавлением льготного срока.

Бюджетная классификация представляет собой определенную группировку расходов и доходов, основанную на однородных признаках. Правильная, научно построенная бюджетная классификация позволяет определить цели расходования бюджетных средств, установить задачи и курс финансовой политики правительства. В то же время она показывает источники бюджетных ресурсов, степень участия отдельных общественных классов и их формирования.

Для расходов основными видами классификации являются следующие: министериальная, предметная, экономическая и смешанная. При министериальной, или ведомственной, классификации расходы группируются по министерствам (ведомствам), а затем внутри ведомства (министерства) разносятся по управлениям, отделам, секторам и другим административным подразделениям. Такая классификация позволяет скрывать подлинное направление ассигнуемых средств, характер расходов. Например, средства на содержание пограничных войск, береговой охраны, гражданской обороны, на строительство отдельных военных объектов, дорог стратегического назначения не включаются в состав военных расходов, а проходят по различным гражданским ведомствам.

При предметной, или отраслевой, классификации расходы распределяются по отраслям хозяйства и управления. Они делятся на разделы, параграфы, соответствующие их отраслевому характеру (просвещение; школы, высшие учебные заведения и т.д.). Предметная классификация намного реальнее отражает цели расходов. Именно поэтому она почти не встречается в чистой форме, а сочетается обычно с другими видами.

Экономическая классификация предполагает дифференциацию расходов по хозяйственным признакам или производственным элементам: капитальным вложениям, заработной плате, субсидиям, дотациям и т.д.

Смешанная, или комбинированная, классификация строится на определенном сочетании ведомственных и предметных признаков. Наиболее распространено составление окончательного свода расходов по министерствам, а в пределах каждой из административных единиц по предметам расходов. Возможна также группировка бюджетных расходов по предметам, а затем по сметам отдельных ведомств. Наконец, расходы могут быть сгруппированы в шахматном порядке с использованием министериального и предметного принципов в вертикальном и горизонтальном направлениях. Как показывает практика, смешанная классификация наиболее популярна.

Наряду с так называемыми классическими системами классификации расходов в последнее время в бюджетной практике возник ряд новых ее видов. Наибольшую известность получили целевая классификация и классификация по функциональным признакам. Первая основывается на разбивке расходов в соответствии с имеющимися общенациональными, политическими, экономическими и социальными целями или программами. Такое деление расходов значительно шире, чем, например, по ведомственному признаку. Оно нередко охватывает десятки департаментов.

Классификация по функциональным признакам основана на концепции государственных финансов, которая рассматривает госсредства как инструмент политики правительства. В этом случае расходы группируются в соответствии с основными функциями государства. Например, социальные расходы, здравоохранение, обеспечение занятости, транспорт и связь, внутренние дела, оборона. В свою очередь, эти расходы подразделяются по отдельным категориям затрат (зарплата, текущие расходы, оборудование и т.д.).

Под бюджетным устройством понимаются организация и принципы построения бюджетной системы, функционирующей в соответствии с бюджетным законодательством. Бюджетное устройство определяется государственным устройством. Существуют две формы государственного устройства - унитарное (единое) государство и федеративное (союзное) государство.

В унитарных государствах бюджетная система, представляющая собой совокупность бюджетов всех территориально-административных единиц, состоит их двух звеньев: государственного бюджета и бюджетов местных органов самоуправления. Главная роль принадлежит государственному бюджету, с помощью которого центральные власти аккумулируют в своих руках основную часть национального дохода, перераспределяемую через финансовую систему. За госбюджетом закреплены важнейшие доходы, в том числе подоходный налог, налог с корпораций, наиболее массовые косвенные налоги, поступления от государственных предприятий. Он же охватывает военные, экономические, социальные расходы, оказание помощи иностранным государствам, управление государственным долгом, административные и др. Распределение доходов и расходов между отдельными видами бюджета закреплено в законодательном порядке.

Местные бюджеты играют подчиненную роль. Они служат для обеспечения финансовыми ресурсами местных органов самоуправления. Каждая административно-территориальная единица имеет свой бюджет. Эти бюджеты обособлены и функционируют автономно. Они составляются, утверждаются и исполняются соответствующими местными властями и формально не связаны с государственным бюджетом. Местные бюджеты используются для реализации задач, которые центральные власти перекладывают на местные органы самоуправления в целях большего маневрирования, освобождения от второстепенных функций, вовлечения местных финансов в решение общенациональных задач по воспроизводству рабочей силы, повышению образовательного уровня населения под влиянием научно-технической революции.

Доходы местных бюджетов формируются из второстепенных источников: местные налоги, в том числе поимущественный, промысловый, поземельный, некоторые виды косвенных налогов, различные сборы, надбавки к государственным налогам, поступления от муниципальной собственности.

Важную роль играют субсидии из государственного бюджета. Широкое распространение в современных условиях получили местные займы, к которым органы самоуправления прибегают для покрытия бюджетных дефицитов. Что касается расходов, то помимо затрат, связанных с административной деятельностью местных властей и управлением местным хозяйством (предприятиями коммунального хозяйства, ремонтом и строительством дорог, жилищным строительством), на местные бюджеты возложена часть расходов по просвещению, здравоохранению.

В федеративных государствах бюджетная система состоит из трех звеньев: государственного (федерального) бюджета, бюджетов членов федерации и местных бюджетов. Бюджетная система США, например, имеет федеральный бюджет, бюджеты штатов и более 82 тыс. бюджетов местных административных подразделений (округов, муниципалитетов, городов и тауншипов, школьных и специальных округов). В Германии бюджетная система состоит из федерального бюджета, бюджетов десяти земель и бюджетов общин; в Канаде - из федерального бюджета, бюджетов десяти провинций и бюджетов местных органов власти (общин, областей, графств).

При федеративном бюджетном устройстве, как и при унитарном, каждое звено функционирует самостоятельно. Местные бюджеты со своими расходами и доходами не входят в бюджеты членов федерации, а последние - в федеральный бюджет. Ведущая роль принадлежит федеральному бюджету, который является финансовой основой центрального правительства. В США на его долю приходится около 60% всех средств, проходящих через бюджетную систему, в Канаде - около 50, в Германии - чуть более 40.

Распределение и закрепление функций, а вместе с тем доходов и расходов между отдельными властями и звеньями бюджетной системы осуществляются на основе законодательных актов.

За федеральным бюджетом закреплены главные доходы. В США, например, на долю федерации приходится свыше 80% поступлений от индивидуального подоходного налога и налога на прибыль корпораций. В то же время большая часть акцизов служит источником доходов штатов и местных органов власти.

На федеральный бюджет возложены важнейшие расходы. Среди них: военные, экономические, часть социальных, выплата процентов по государственному долгу, административные.

В круг задач членов федерации входят административное управление, стимулирование сельскохозяйственной и промышленной деятельности, решение социальных вопросов, ряд из которых находится в совместной компетенции федерации, ее членов и органов самоуправления.

Доходы бюджетов членов федерации состоят из налогов, поступлений от принадлежащего им имущества, средств, привлекаемых за счет выпуска займов. Поступающие в бюджет налоги взимаются на основе закона, предусматривающего их разграничение между федерацией и ее членами. Важную роль играют субсидии из федерального бюджета, которые составили в США в конце 80-х годов около 25% в доходах штатов и местных органов власти. Основная часть этих субсидий имеет целевой характер и предоставляется для реализации соответствующих программ. В Канаде субсидии провинциям и муниципалитетам равнялись 10% их доходов.

Расходы бюджетов членов федерации связаны с осуществлением экономической и социальной деятельности, оказанием финансовой помощи сельскому хозяйству и отдельным отраслям промышленности, с содержанием административного аппарата, органов правосудия, полиции. Функции местных органов власти, состав доходов и расходов их бюджетов остаются в условиях федерации такими же, как в унитарном государстве.

Бюджетный процесс - это регламентированная законодательством деятельность государственных и местных органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению государственного и местных бюджетов.

Составление бюджета. Работа по составлению проекта бюджета начинается за 12-18 месяцев до начала нового бюджетного года (во Франции - за 14, в США - за 18 месяцев). Разработкой проекта бюджета занимаются министерства финансов (казначейства), а в США - административно-бюджетное управление (при президенте), на которое также возложен контроль за исполнением бюджета. Составление проекта бюджета начинается с подготовки министерством финансов (в США - административно-бюджетным управлением) документов, содержащих финансовую информацию, контрольные цифры для подготовки министерствами и ведомствами своих смет, а также сроки их представления.

За последние десятилетия методы составления бюджета претерпели глубокую эволюцию. Начиная с 60-х годов сначала в США, а затем в других капиталистических странах основным методом разработки бюджета с некоторыми модификациями стал программно-целевой метод управления и выработки решения. Его главными элементами являются выбор конечной цели, а затем промежуточных - для достижения конечной цели. Программно-целевой метод предусматривает систематическую корректировку принятых решений в соответствии с происходящими в политической, экономической, социальной и других сферах изменениями.

В Германии программно-целевой метод имеет форму составления конъюнктурно-нейтрального бюджета. Его построение основано на сохранении единой пропорции роста национального дохода и федерального бюджета. При этом пропорция имеет не арифметический, а корреляционно-статистический характер.

В Великобритании действует метод "программного анализа и обзора", в основе которого лежит программно-целевая система. Он предусматривает анализ и альтернативный выбор наиболее перспективных вариантов программ. Программы оцениваются с нуля. Ряд правительственных органов создан для руководства и контроля за составлением бюджета. Среди них: комитет по программному анализу и отбору, комитет по бюджетным расходам. Координация финансовой политики возложена на комитет по составлению обзоров государственных расходов.

Во Франции вариантом программно-целевого метода служит система под названием "рационализация выбора бюджетных решений". Она представляет собой общую структуру модели, в составе которой имеются специфические модели.

Рассмотрение и утверждение бюджета. Проект бюджета после одобрения кабинетом министров (в США президентом) поступает в законодательный орган, который рассматривает и утверждает его. В Великобритании законодательным органом является парламент, в США - конгресс, во Франции - парламент, в Германии - бундестаг. В США проект бюджета передается в конгресс в январе, т.е. за девять месяцев до начала нового бюджетного года. Вместе с ним направляется бюджетное послание президента, в котором даются основные направления финансовой политики, а также правительственные оценки ожидаемых расходов, доходов и бюджетного сальдо на предстоящий и последующие четыре года. Во Франции для осуществления парламентом контроля в области увязки бюджета с экономическими программами проект бюджета направляется вместе с докладом о выполнении индикативного плана, состоянии и ходе финансирования программ. Проект бюджета поступает сначала в нижнюю палату законодательного органа, имеющую более широкое представительство, а затем - в верхнюю. В некоторых странах - одновременно. В Великобритании нижней палатой является палата общин, верхней - палата лордов; в Конгрессе США нижняя палата - это палата представителей, верхняя - сенат; во Франции - соответственно национальное собрание и сенат.

Важное значение при рассмотрении и утверждении бюджета имеет бюджетная инициатива, под которой понимается право членов законодательного органа вносить изменения в представленный правительством проект бюджета.

Исполнение бюджета. После утверждения бюджета наступает третья стадия бюджетного процесса - его исполнение. Важнейший элемент здесь - кассовое исполнение бюджета, организация сбора бюджетных средств на территории страны, их хранение и выдача, а также ведение учета и отчетности.

Существуют три системы организации кассового исполнения бюджета: казначейская, банковская и смешанная. При казначейской - кассовое исполнение бюджета возложено на специальные органы министерства финансов (приписные кассы), при банковской - на банки и их учреждения, при смешанной - на казначейские кассы и банки.

В основе кассового исполнения бюджета лежит принцип единства кассы: все собранные на территории страны доходы поступают на единый счет министерства финансов в Центральном банке, с которого производятся ассигнования в соответствии с утвержденными расходами. Центральный банк выступает кассиром правительства.

Последней стадией бюджетного процесса является утверждение отчета об исполнении бюджета. Отчет составляется Министерством финансов и утверждается законодательным органом.

В Российской Федерации бюджет представляет собой форму образования и распределения денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти. Российская Конституция законодательно закрепляет за каждой территориальной единицей право самостоятельно формировать свой бюджет. Совокупность бюджетов всех административно-территориальных единиц, связанных между собой и имеющих определенные, установленные законом взаимоотношения, составляет бюджетную систему.

Статья 2 Закона Российской Федерации об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса гласит: "Бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского бюджета Российской Федерации, бюджетов республик в составе Российской Федерации, бюджетов национально-территориальных и административно-территориальных образований Российской Федерации". Бюджетная система является частью финансовой системы и включает финансы юридических и физических лиц.

В Законе Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" закреплены права органов власти в финансово-бюджетных вопросах. Дается следующее определение консолидированного бюджета: консолидированный бюджет - это свод бюджетов нижестоящих территориальных уровней и бюджета соответствующего национально-государственного или административно-территориального образования.

При наличии самостоятельности каждого из бюджетов существует единство бюджетной системы, основанной на взаимодействии бюджетов всех уровней, регулировании денежных источников и их частичном перераспределении. Для каждого уровня бюджетов установлены собственные источники доходов, называемые закрепленными доходами. В целях заинтересованности обеспечения поступления всех налогов, собираемых на территории, производятся отчисления от общефедеральных доходов, называемые регулируемыми доходами. Одним из обязательных условий бюджетно-финансовой политики является сбалансированность бюджетов всех уровней. Превышение расходов над доходами составляет дефицит.

Составление и исполнение бюджетов являются функцией органов исполнительной власти, в то время как утверждение и контроль за ходом его исполнения осуществляют органы представительной власти. Согласно Закону Российской Федерации об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса рассмотрение проекта бюджета на предстоящий год начинается в мае. Правительство Российской Федерации представляет в Государственную Думу Федерального Собрания РФ: основные направления бюджетно-налоговой политики; проект сводного финансового баланса; принципы взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации; проект консолидированного бюджета; проект федерального бюджета. Представленный Правительством Российской Федерации проект бюджета направляется на рассмотрение комитетов Думы. Комитеты Государственной Думы в течение семи дней дают свои предложения в Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам, который готовит сводное заключение и представляет на рассмотрение Государственной Думы. Парламент рассматривает основные направления бюджетно-налоговой политики, заслушивает доклад Правительства и содоклад комитета Думы.

В первом чтении проект бюджета может быть либо отклонен, либо принят за основу. На заседании Государственной Думы рассматриваются доходы консолидированного бюджета, утверждается распределение доходов между федеральным бюджетом и бюджетом субъектов Российской Федерации, утверждаются доходы федерального бюджета, предельный размер дефицита, расходы федерального бюджета, а также перечень защищенных статей бюджета.

В случае непринятия основных показателей бюджета вопрос передается на разрешение согласительной комиссии. После подготовки поправок по статьям проект бюджета рассматривается во втором чтении на пленарном заседании. При разногласиях вопрос передается вновь на разрешение согласительной комиссии. После этого вопрос о бюджете повторно рассматривается на заседании Думы. Принятый Государственной Думой в целом Закон о федеральном бюджете передается на рассмотрение Совета Федерации и направляется Президенту РФ для подписания и опубликования.

Формирование консолидированного бюджета Российской Федерации на основе прогнозов социального развития территорий является первым этапом составления бюджета. Этот процесс происходит без участия территорий. Негативной особенностью составления проекта бюджета в настоящее время является отсутствие четкой налоговой политики правительства.

В последние годы значительно упрощен порядок составления бюджета. Однако много времени затрачивается на пересчет бюджета в связи с изменениями размера минимальной месячной оплаты труда и проведения индексации. Грубым нарушением бюджетных прав местных администраций и регионов является необеспеченность на местах соответствующими источниками финансирования очередных повышений минимального размера оплаты и социальных выплат, проводимых на основании федеральных законов. Только по этой причине принимаемые на федеральном уровне законы по социальной поддержке населения в регионах не выполняются.

При установлении стабильных нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, определении трансферта задолго до принятия федерального бюджета регионы могут разрабатывать свои бюджеты и утверждать их в законодательном порядке. Так называемый трансферт (финансовая помощь) по своей сути является дотацией. В 1994 г. средства из этого фонда получил 61 регион. В 1995 г. трансферты получили 66 из 89 субъектов Федерации. При этом 26 регионам эта помощь распределяется как особо нуждающимся в поддержке, в их числе: Республика Марий Эл, Калмыкия, Бурятия, располагающие не меньшим экономическим потенциалом, чем Чувашия, Мордовия.

В своем ежегодном послании Федеральному Собранию в 1997 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин совершенно справедливо отметил, что система федеральных трансфертов, введенная в 1994 г., «была прогрессивной мерой, призванной выровнять стартовые возможности регионов... однако со временем обнажились существенные недостатки этой системы: бесконтрольность расходования федеральных дотаций, увеличение числа дотационных региональных бюджетов, их слишком большая (нередко на 80-90 процентов) зависимость от федеральных трансфертов...» Поэтому «прежде всего надо создать условия, при которых регионам будет выгодно обходиться без них, а там, где слишком сильно зависят от денег «сверху», следует вводить режим особо жесткого федерального контроля за расходованием этих средств».

Бюджеты автономных образований в составе Российской Федерации относятся к категории государственных бюджетов. В то же время бюджеты краевых, областных администраций являются местными бюджетами. Составной частью бюджетной системы являются государственные бюджеты автономных образований и местные бюджеты. Они предоставляют в распоряжение каждого органа государственной власти реальную финансовую базу для осуществления его деятельности. Имея свои бюджеты, эти органы власти должны заниматься увеличением их доходов за счет местных источников, при необходимости - путем введения местных налогов и целевых сборов.

Доходы бюджета формируются в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации. В основе всех доходов лежат налоговые поступления.

Расходы разделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов, и бюджет развития. В бюджет развития включаются ассигнования на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством. В бюджет текущих расходов включаются все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития.

Превышение расходов над доходами составляет дефицит бюджета. Размеры дефицита бюджета входят в число важных макроэкономических показателей. При наличии дефицита бюджета первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов.

Если в процессе исполнения бюджета происходит превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений доходных источников бюджета, то вводится механизм секвестра расходов. Секвестр расходов заключается в пропорциональном снижении государственных расходов (на 5, 10, 15 и так далее %) ежемесячно по всем статьям бюджета.

Могут быть различные методы борьбы с крупными дефицитами: предлагаемые конституционные поправки, законодательно устанавливающие ежегодно сбалансированный бюджет; установление закона о ежегодном сокращении дефицита до момента достижения сбалансированного бюджета; установление новых федеральных налогов или более высоких ставок действующих налогов; усиление приватизации; предоставление президенту права вето по строкам и статьям бюджетных расходов и др.

Бюджет каждого года имеет свои особенности. В бюджете Российской Федерации 1998 г. запланированы доходы в размере 340 млрд руб., расходы 472 млрд руб., дефицит - 132 млрд руб., в том числе 102 млрд руб. за счет внутренних и 30 млрд руб. за счет внешних заимствований. Дефицит пересчитан по новой методике. Сейчас он составляет 4,8% ВВП. Если привести к старой методике, то имеем снижение - с 3,5 до 2,7% . Особенности бюджета 1998 г.: реалистичность; точное определение той планки расходов, при которой государство может реально поддерживать процесс структурных преобразований; это - недопущение новых долгов по заработной плате и другим социальным выплатам; реструктуризация государственного долга. Удлиняются сроки оборота государственных ценных бумаг. Планировалось снижение доходности ГКО - до 11% в конце 1998 г.; сокращение внешних заимствований; сохранение бюджета развития; увязка с Налоговым и Бюджетным кодексами; приоритеты бюджета: наряду с традиционными социальными задачами (усиление государственной поддержки здравоохранения, культуры, искусства) выделяются и новые, такие, например, как военная реформа, судебная реформа; снижение нагрузки на бюджеты всех уровней (реформа ЖКХ, в социальной сфере, преобразование в аграрном секторе).

На чем строится критика бюджета? По сравнению с 1997 г. расходы по статье "Промышленность, энергетика и строительство" сокращаются в 1,5 раза, а расходы по разделу "Сельское хозяйство и рыболовство" почти в 2 раза. Существенно снижается Федеральный фонд поддержки регионов с 15 до 13% от ВВП. Оценка роста ВВП слишком оптимистична (2750-2850 млрд руб.), а данные по инфляции занижены (менее 6% в год). Считается нереальным и расчетный среднегодовой курс доллара - 6180 руб. Поэтому бюджет в первом чтении не принят, создана не согласительная, а трехсторонняя комиссия, в состав которой вошли представители Госдумы, Совета Федерации и Правительства.

В формировании бюджетов Российской Федерации много нерешенных проблем: значительный дефицит федерального бюджета; низкая дополняемость доходной части бюджета; неоптимальная структура государственных расходов; значительное количество субъектов Федерации получают дотации из федерального бюджета; незначительно количество доноров федерального бюджета. За 1994-1997 гг. круг доноров сузился с 12 до 10 субъектов, дающих 60% поступлений в бюджетную систему (Тюменская, Самарская, Свердловская области, Москва, Санкт-Петербург и др.).

Учитывая эти и другие проблемы, ключевым звеном является наведение порядка в бюджетном процессе.

Правительство Российской Федерации приняло Программу сокращения дефицита федерального бюджета на 1998-2000 гг.

Основными задачами Программы являются: повышение уровня поступления доходов федерального бюджета с 12,7% ВВП в 1998 г. до 13% ВВП в 2000 г. за счет совершенствования налоговой политики; внесение структурных изменений в расходы федерального бюджета исходя из приоритетов в расходовании средств на проведение реформ в социальной, военной и жилищной сферах, не допуская при этом снижения расходов бюджета.

Программа составлена исходя из полного обеспечения к 1999 г. доходами федерального бюджета расходов, за исключением выплаты процентов по государственному долгу (первичный дефицит).

Реализация Программы позволит: оптимизировать объем государственных заимствований и, соответственно, ограничить расходы федерального бюджета по обслуживанию государственного долга Российской Федерации до 4% ВВП в 2000 г. против 5% ВВП в 1997 г.; сократить долю участия государства на финансовом рынке и обеспечить уже в 1998 г. снижение доходности по государственным ценным бумагам до 13-15%, что приведет к дальнейшему сокращению учетной ставки Центрального банка Российской Федерации; обеспечить достижение реального роста ВВП к 2000 г. в размере 5% за счет стимулирования инвестирования финансовых ресурсов в реальный сектор экономики; сократить объем связанных иностранных кредитов. Привлечение внешних заимствований будет базироваться в основном на использовании кредитов Международных финансовых организаций.

Начиная с 1997 г. разработка бюджета находится под президентским контролем. Основные параметры бюджета будут задаваться Бюджетным посланием.

Сейчас создается Бюджетный кодекс, который определит принципы и процедуры бюджетного процесса. С 1998 г. все доходы и расходы бюджета должны проходить через единый счет Федерального казначейства. Следующая задача - переход на международные стандарты бюджетных отношений.

Предполагается ввести квартальные отчеты руководителей министерств, учреждений, ведомств, финансируемых из федерального бюджета. Будет прекращена практика бюджетного финансирования путем выдачи гарантий и поручительств органов исполнительной власти по коммерческим кредитам бюджетным организациям.

Все бюджетные ссуды будут предоставляться под надежное обеспечение и гарантии. Распределение государственных заказов и государственных инвестиций будет осуществляться путем открытого конкурса с публикацией цен, условий конкурса.

Будет действовать принцип - Правительство России не отвечает за финансовые обязательства регионов, не согласованные с ним.