6.4. Неналоговые и другие доходы региональных и местных бюджетов

Состав неналоговых доходов региональных и местных бюджетов определяется Бюджетным кодексом РФ и включает:

1. Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в том числе:

• средства, получаемые в виде арендной платы либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

• средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;

• средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, под залог, в доверительное управление;

• средства от возврата государственных кредитов, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд;

• плата за пользование бюджетными средствами, предоставленными другим бюджетам, иностранным государствам или юридическим лицам на возвратной и платной основах;

• доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим субъектам РФ и муниципальным образованиям;

• часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов или иных обязательных платежей;

• другие доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

2. Доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имуществ том числе средства от продажи уставного капитала организаций находящихся в государственной или муниципальной собственности.

3. Доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

4. Средства, применяемые в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия.

5. Доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

6. Иные неналоговые доходы.

Как правило, большинство неналоговых доходов зачисляются в соответствующие бюджеты в полном объеме и являются их собственными доходами.

Промежуточной ступенью между бюджетной и внебюджетной формами перераспределения средств являются целевые бюджетные фонды. Понятие «целевые бюджетные фонды» появилось в 1995 г., когда подобный статус был закреплен за некоторыми ранее внебюджетными фондами, создаваемыми в качестве целевого источника финансирования отдельных государственных расходов, и отдельными бюджетными статьями с целевыми поступлениями средств.

С внебюджетными фондами их сближают целевые источники и целевое расходование средств, принадлежность к бюджету определяет все прочие характеристики этих фондов. Включение целевых фондов в бюджет придает им формальные признаки бюджетных средств, не меняя их сущности как ограниченной формы перераспределения определенной части вновь созданной стоимости.

Состав целевых фондов в федеральном бюджете не постоянен. Так, в бюджет 1999 г. были включены следующие целевые фонды: дорожный, экологический, борьбы с преступностью, развития таможенной системы, воспроизводства минерально-сырьевой базы, восстановления и охраны водных объектов, управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, а также Фонд Министерства РФ по атомной энергии; Федеральный фонд Министерства РФ по налогам и сборам; Федеральной службы налоговой полиции РФ. Прослеживая динамику образования и упразднения целевых бюджетных фондов, можно заметить, что их создание связано с появление целевых источников. Чаще всего это платежи за использование какого-либо ресурса, облаченные аналоговую форму.

Операции по средствам этих фондов (за исключением дорожного фонда) проводятся только через органы Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ. Исключением из этого правила является дорожный фонд, который на уровне субъектов РФ представлен территориальными дорожными фондами. Порядок их образования и использования средств определяется законами субъектов Федерации.

В территориальный дорожный фонд зачисляются:

• федеральный налог на пользователей автомобильных дорог по ставке, установленной (в пределах федерального закона) законодательными органами субъектов РФ;

• налог с владельцев транспортных средств (федеральными органами власти установлены минимальные размеры ставок налога, но законодательным органам власти субъектов РФ предоставлено право увеличения установленных налоговых ставок, а также установления дополнительных льгот);

• налог на приобретение автотранспортных средств (полностью зачисляется в доходы территориальных дорожных фондов). Для решения неотложных природоохранных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного ряда и других природоохранных задач созданы экологические фонды субъектов РФ и местные экологические фонды.

Средства территориальных экологических фондов образуются счет средств, поступающих от предприятий и граждан в виде:

• 90%-ной платы за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов, другие виды загрязнения (радиоактивные, шумовые и т.д.);

• сумм по искам о возмещении вреда, штрафов за экологические правонарушения;

• средств от реализации конфискованных орудий охоты, рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции и др. Поступающие средства аккумулируются на счетах экологических фондов субъектов РФ и в соответствии с Законом РСФСР «0б охране окружающей среды» распределяются в следующем порядке:

• 60% средств - на реализацию природоохранных мероприятий местного (городского, районного) значения с зачислением соответствующих сумм на счета городских, районных экологических фондов;

• 30% средств - в распоряжение экологических фондов субъектов РФ для финансирования мероприятий соответствующего значения;

• 10% средств - в Федеральный экологический фонд на реализацию природоохранных мероприятий федерального значения.

Одним из источников региональных и муниципальных финансовых ресурсов являются внебюджетные средства.

Внебюджетные средства - это денежные средства, имеющие целевой курс назначения и не включаемые в бюджетные системы. В более широком толковании этого термина с позиций наличия в экономической среде иных форм собственности, включая частную, внебюджетные средства включают денежные и иные виды средств всех форм владения, использование которых не регламентировано бюджетным законодательством.

В России впервые внебюджетные фонды стали создаваться в начале переходного периода к рынку на базе Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. В дальнейшем процесс их создания и функционирования регламентировался следующими Законами Российской Федерации:

• «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.);

• «Об основах бюджетных правил и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов, представительных и исполнительных органов государственной власти, республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» (1993 г.);

• «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.);

• «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (1997 г.);

• Бюджетным кодексом РФ (1998 г.);

• законодательными актами, на основе которых были созданы отдельные внебюджетные фонды.

Решение об образовании государственных внебюджетных фондов принимают Федеральное Собрание РФ, а также представительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления. Подавляющее число внебюджетных фондов находится в собственности государства и муниципальных образований, но является автономными. Они имеют строго целевое назначение и создаются под конкретные программы, имеющие общегосударственное, региональное или местное значение, для осуществления которых бюджетных средств недостаточно и необходимы дополнительные финансовые ресурсы, мобилизуемые как в регионе, так и за его пределами.

Поскольку к внебюджетным средствам относятся любые средства, не входящие в состав бюджетов, то наблюдается большое разнообразие внебюджетных фондов. Ряд из них аккумулирует средства, адекватные бюджетным, и поэтому их внебюджетность формально и во многих случаях малообоснованна. Часть фондов, возникших как внебюджетные, была консолидирована в бюджеты и это создало институт целевых бюджетных фондов.

Значительная часть внебюджетных фондов - юридические лица, но некоторые из них — это лишь средства на внебюджетном счете, управление которыми поручено существующим структурам (федеральным, региональным, муниципальным, общественным или даже коммерческим).

Внебюджетные фонды помимо деления по принадлежности в зависимости от решаемых ими задач можно классифицировать по цели создания, периоду функционирования, охвату проблем.

В зависимости от целей создания внебюджетные фонды подразделяются на экономические, социальные, научно-технические, внешнеэкономические, экологические, культурно-просветительские и пр.

В зависимости от предполагаемого периода функционирования программы или условно намеченного времени для осуществления конкретных целей фонды могут быть бессрочного, долгосрочного или краткосрочного действия (хотя такое деление весьма условно). Примером фонда бессрочного действия является экологический фонд, долгосрочного - фонд регионального развития, краткосрочного - фонд помощи беженцам.

По охвату проблем внебюджетные фонды могут быть общего характера (фонд регионального развития) и конкретного характера (фонд развития автомагистралей в республике, крае или области). Данная форма региональных финансов возникает в связи с необходимостью объединения средств различных хозяйственных единиц, населения и местных органов власти для проведения в жизнь того или иного мероприятия, важного с точки зрения территории в целом (например, развитие социальной инфраструктуры).

Можно выделить следующие источники формирования территориальных внебюджетных фондов:

• добровольные взносы и пожертвования юридических и физических лиц;

• доходы от аукционов, местных займов и местных денежно-вещевых лотерей;

• штрафы за нарушение природоохранного законодательства санитарных норм и т.п. и платежи, компенсирующие причиненный ущерб;

• штрафы за порчу и утрату памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности, и платежи компенсирующие этот ущерб;

• штрафы за административные и другие правонарушения, налагаемые органами местного самоуправления.

Порядок создания территориального внебюджетного фонда выглядит следующим образом; местные представительные органы власти принимают соответствующее решение, затем, руководствуясь данным решением, исполнительные органы открывают счет в банке для размещения поступающих средств. Управлять фондом призван коллегиальный орган, состоящий из представителей местных органов власти и заинтересованных предприятий и организаций.

Расходование средств фондов, как правило, осуществляется по следующим основным направлениям:

• строительство на кооперативных началах объектов социально-бытового назначения;

• финансирование непредвиденных текущих расходов местного бюджета, а также плановых затрат в случае невыполнения планового размера доходов;

• покрытие перерасхода установленных смет и нормативов.

Законодательные акты предоставляют право представительным органам власти субъектов РФ самостоятельно образовывать любые внебюджетные фонды. Поэтому наряду с общераспространенными территориальными фондами, которые, как правило, являются отделениями федеральных фондов, существуют отдельные специфические внебюджетные фонды территорий. Например, в Тульской области образован внебюджетный фонд, предназначенный для создания финансовых резервов с целью оказания срочной помощи малоимущим, больным, престарелым, органам народного образования и здравоохранения.

Создание внебюджетных территориальных фондов имеет целый ряд преимуществ, в том числе:

1. Создаются возможности для концентрации средств предприятий и местных органов для развития социально-бытовой инфраструктуры.

2. Происходит укрепление финансовых ресурсов местных органов власти, особенно в ситуации, когда ограничены в силу тех или иных причин местные бюджеты или прямое использование средств предприятий.

3. Наличие контроля со стороны заинтересованных лиц (в том числе и населения) позволяет более эффективно расходовать средства и улучшать качество производимых благ.

Территориальные (региональные и местные) внебюджетные фонды различаются названиями, определяющими их целевую направленность, но суть их одна:

• аккумулировать некоторые неналоговые доходы на специальных счетах, открываемых органом исполнительной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления в банковских учреждениях;

• расходовать средства по своему усмотрению в соответствии с положением о данном фонде.

В целом можно сказать, что использование средств территориальных внебюджетных фондов расширяет возможности развития региональных финансов.

Специфическим элементом системы государственных и муниципальных финансов выступает кредит - государственный и муниципальный. Потребность в нем возникает в связи с недостатком средств в бюджете соответствующего уровня, т. е. с дефицитом. На региональном и местном уровнях бюджетный дефицит покрывается за счет внутреннего источника - эмиссии ценных бумаг субъекта РФ и органов местного самоуправления. Активизация эмиссионной Деятельности в регионах приходится на конец 1994 - начало 1995 гг. Региональные и муниципальные займы призваны решать не только бюджетные, но и внебюджетные задачи инвестиционного характера (финансирование жилищного строительства, объектов инженерно-транспортной и социальной инфраструктуры и др.).

Гарантами по займам выступают, как правило, сами эмитенты - органы исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Система гарантий выполнения долговых обязательств включает различные виды активов и имущественных прав (недвижимость, земельные участки, пакет акций), а также поручительства исполнительной власти вышестоящего уровня.

Региональные и муниципальные облигации по статусу приравнены к государственным ценным бумагам, хотя их эмиссия осуществляется пока без соответствующей законодательной базы.

Региональные и муниципальные займы занимают относительно скромное место на фоне доминирующего положения федеральных ценных бумаг. География эмитентов охватывает Московскую Нижегородскую, Ленинградскую, Оренбургскую и Кемеровскую области. По срокам выпуска займов большая часть (64%) приходится на среднесрочные (от 1 до 5 лет), 21% - на краткосрочные (до 1 года) и остальные - на долгосрочные (от 5 до 30 лет).

По характеру решаемых задач территориальные займы подразделяются на две группы: инвестиционные и бюджетные. Инвестиционные займы призваны обеспечивать финансирование капитальных вложений, необходимых для реализации проектов социально-экономического развития территории: программ жилищного строительства, развития социальной и производственной инфраструктуры и др. Бюджетные займы предназначены для покрытия дефицита в части финансирования текущих расходов, сглаживания неравномерности поступления налоговых платежей в бюджет (например, для территорий с земледельческой специализацией, т. е. для сокращения кассовых разрывов). Кроме того, займы призваны обеспечить защиту сбережений местного населения от инфляции, стимулировать сохранение денежных средств в регионе.

Долговые займы субъектов РФ и органов местного самоуправления выпускаются в виде ценных бумаг - именных (63%) и на предъявителя (37%). При этом более половины (55%) эмитируются в без документарной (безналичной) форме и 45% облигаций - в документарной (наличной) форме. Долговые ценные бумаги в виде облигаций выпускаются, как правило, для решения инвестиционных задач, а краткосрочные долговые обязательства (КДО) предназначены для финансирования текущих расходов бюджета.

Краткосрочные долговые обязательства имеют несколько разновидностей. Одни из них являются дисконтными именными ценными бумагами и выпускаются в безналичной форме отдельными траншами, размещаются через аукцион сроком от 2 до 12 мес. Другая разновидность КДО - казначейские обязательства, выпущенные правительством Республики Кабардино-Балкария и администрацией города Чебоксары. Третья разновидность - казначейские сертификаты правительства Республики Саха (Якутия), выпущенные под имущественный залог в виде золота.

В зависимости от целевого характера одни долговые обязательства, взятые для преодоления бюджетного дефицита, имеют общее покрытие (гарантии) и обеспечиваются средствами соответствующего бюджета (регионального, муниципального) и имуществом, находящимся в собственности эмитента. Другие долговые обязательства покрываются доходными облигациями и обеспечиваются доходами (или создаваемым имуществом) от реализации конкретных инвестиционных проектов, профинансированных за счет заемных средств. Долговые обязательства третьего типа обеспечиваются смешанными активами, подкрепленными гарантиями третьих лиц - банков, других кредитных организаций.

В целях придания облигационным займам высокой степени ликвидности и надежности региональные и муниципальные власти кроме бюджетных гарантий в качестве весомого покрытия долговых обязательств представляют находящееся в их собственности имущество - недвижимость, земельные участки, пакеты акций приватизированных предприятий и др. При этом стоимость конкретного имущества, используемого в качестве обеспечения займа, должна существенно превышать размеры эмиссии займа.

Начиная с середины 80-х гг. во всех автономных республиках, краях, областях и городах СССР начали составляться территориальные сводные финансовые балансы. Основная задача территориального сводного финансового баланса - определение объемов финансовых ресурсов, созданных, поступивших и использованных в регионе (как централизованных, аккумулированных и перераспределяемых территориальными бюджетами, так и децентрализованных, т. е. ресурсов предприятий, организаций и внебюджетных фондов).

Сводный финансовый баланс региона не является оперативным финансовым планом и не подменяет собой оперативных планов финансово-кредитной системы (бюджета, финансовых планов предприятий и др.), С его помощью осуществляется увязка всех звеньев финансово-кредитной системы, предопределяются общие рамки и структура всех ее оперативных планов.