logo
Региональная экономика и управление (Лапин, Шаг

3.1. Система региональных органов государственной власти и принципы их организации

Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в РФ.

Конституция России 1993 г. закрепляет общие принципы федеративного устройства, оставляя поле для их доктринальной конкретизации и выработки механизмов их реализации. Причем при «переводе» конституционных положений в конкретные регулятивные предписания конституционная схема может трансформироваться в принципиально разные модели. Надо отметить, что некоторые конституционные принципы российского федерализма находятся друг с другом в отношениях если и не противоречия, то конкуренции.

Основные группы таких конкурирующих принципов следующие:

1. С одной стороны, распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, целостность и неприкосновенность территории РФ (ч. 1 ст. 4, ч. 3 ст. 4 Конституции РФ), с другой - самоопределение народов в РФ, вся полнота власти субъектов Российской Федерации вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, признание республик в составе Российской Федерации государствами и наличие у них права на внешнюю государственную атрибутику - конституцию, государственный язык (преамбула, ч. 5 ст. 5; ст. 73; ч. 2 ст. 5; ч. 1 ст. 66; ч. 2 ст. 68).

2. С одной стороны, верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории, единство правового и экономического пространства (ч. 2 ст. 4; ч. 1 ст. 15; ч. 2 ст. 6; ч. 1 ст. 8; ст. 74, 75), с другой – возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ право субъектов Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ (ч. 3 ст. 11; ч. 4, 6 ст. 76).

3. С одной стороны, единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5; ч. 2 ст. 77, ст. 78), с другой – право субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливать свою систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77).

4. С одной стороны, равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1, 4 ст. 5), с другой - асимметричность Российской Федерации, различный конституционно-правовой статус образующих ее субъектов (ч. 1 ст. 5; ч. 1 ст. 65; ст. 66; ч. 2 ст. 68).

Между этими принципами нет непреодолимых противоречий, просто они нуждаются в совокупном истолковании. В процессе такого истолкования необходимо решить две во многом взаимосвязанные стратегические проблемы выбора альтернативного пути развития: либо усиление асимметричности Российской Федерации в дальнейшем, либо ее нивелировка. Ведущей тенденцией развития должно стать либо расширение полномочий федеральной власти, либо ее децентрализация.

Большинство конституционных положений, закрепляющих различия в конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации являются своеобразным компромиссом между автономными советскими социалистическими республиками, стремившимися в новой правовой системе сохранить и усилить свое «привилегированное» положение, и иными регионами, претендовавшими на равный с ними статус.

Конституционный Суд Российской Федерации указал, что конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации «выражается, в частности, в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации». Однако здесь Суд выдвигает требование только к федеральному законодателю и не затрагивает проблему договорного разграничения компетенции. Показательно, что одновременно Конституционный Суд предписывает федеральным органам государственной власти при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики «исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации».

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче осуществления части полномочий представляют собой правовую форму передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ друг другу осуществления части своих полномочий.

Законодательно установленные функции субъектов Федерации реализуются через специально создаваемые органы, которые в своей совокупности формируют систему региональных органов власти. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Субъекты Федерации не могут формировать систему органов государственной власти таким образом, чтобы какой-либо из основополагающих принципов конституционного строя был нарушен. В противном случае возможно опротестование в Конституционном Суде РФ. При этом допускается применение того или иного типа организации органов управления регионом, который зависит от разных факторов: численность населения региона, его правовой статус, исторические, национальные, культурные традиции, размеры и географические особенности территории, объем и сложность решаемых вопросов, социальная, политическая, экономическая ситуация в регионе и др.

Организация и деятельность органов государственной власти в регионах регулируется также Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», принятым летом 2000 г. Согласно этому, закону образование, формирование и деятельность региональных органов государственной власти регулируются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Федеральный закон определяет следующие принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ:

1. Деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

2. Органы государственной власти субъекта РФ обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов.

3. Органы государственной власти субъекта РФ содействуют развитию местного самоуправления на территорий субъекта РФ.

4. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации и (или) пересмотра ее положений, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.

5. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Органы государственной власти субъектов Федерации несут ответственность за нарушение федерального законодательства, а также обеспечивают соответствие федеральному законодательству принимаемых или принятых ими конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов и осуществляемой ими деятельности. В случае принятия регионами нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим, высшим и единственным. Его наименование и структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций. Срок полномочий депутатов одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Федерации и не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается представительным органом государственной власти субъекта Федерации самостоятельно. Большинство законодательных органов субъектов Федерации избираются сроком на 4 -5 лет. Они имеют разный численный состав. Например, Государственный Совет Татарстана состоит из 250 депутатов; Народное Собрание Дагестана - из 121 депутата; Верховный Хурал (Парламент) Тувы - из 32 депутатов.

Представительный орган государственной власти субъекта Федерации обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать, самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа власти утверждаются самим представительным органом государственной власти субъекта Федерации и предусматриваются отдельной строкой в бюджете субъекта Федерации.

Законодательный (представительный) орган государственной власти является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации принимает устав (конституцию) субъекта Федерации и поправки к нему, осуществляет законодательное регулирование в пределах полномочий субъекта Российской Федерации:

Постановлениями законодательный орган государственной власти субъекта Федерации:

Законы субъекта Федерации, принятые законодательным органом, направляются для обнародования высшему должностному лицу субъекта Федерации в срок, который устанавливается региональным законодательством. Высшее должностное лицо обязано обнародовать закон субъекта Федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается региональным законодательством и не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления указанного закона. В случае отклонения высшим должностным лицом субъекта Федерации представленного закона указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон субъекта Федерации, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъекта Федерации. Решения законодательного (представительного) органа государственной власти принимаются в коллегиальном порядке, однако разнообразие вопросов, решаемых данным органом, обычно создает необходимость выделения в его составе специализированных структурных подразделений. Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц законодательного (представительного) органа следует отметить комитеты и комиссии по определенным направлениям деятельности, группы (фракции) депутатов, сформированные по территориальному или партийному признаку.

Отдельные вопросы оперативного управления более эффективно решаются на основе руководства одного лица или небольшой группы лиц, при котором конкретные сферы деятельности управляются специалистами в соответствующих областях, несущих персональную ответственность за результаты своей деятельности. Такое оперативное управление часто необходимо не только исполнительным органам власти, но и представительным. Депутатским комитетам, комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов, не относящихся к исключительной компетенции представительного органа. Подобный подход позволяет организовать работу более оперативно и эффективно, так как позволяет депутатам специализироваться на тех вопросах, которыми они владеют лучше всего.

Депутаты представительных органов власти избираются гражданами Российской Федерации, проживающими на территории региона и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом.

В субъекте Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации.

Уставом субъекта Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории региона и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом.

Наименование должности высшего должностного лица субъекта Федерации устанавливается уставом субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного региона. Высшее должностное лицо субъекта Федерации:

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти региона, обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Финансирование высшего исполнительного органа и возглавляемых им органов исполнительной власти осуществляется за счет средств регионального бюджета, предусмотренных отдельной статьей. Высший исполнительный орган разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития региона, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

В структуре высших исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации можно выделить три группы подразделений, различающихся характером выполняемых функций. К первой группе относятся подразделения, отвечающие за ту или иную отрасль управления (например, управление сельского хозяйства). Ко второй - подразделения, деятельность которых охватывает определенный комплекс вопросов регионального управления, например, финансовое планирование, ревизия и внутренние проверки и т.п. К третьей группе - подразделения, не обладающие собственной компетенцией и осуществляющие обеспечение деятельности остальных структур (вспомогательные службы и подразделения, например, Канцелярия). С точки зрения подчиненности систему органов исполнительной власти региона можно разделить на три группы:

Аппарат главы администрации осуществляет организационное руководство комитетов, управлений, отделов областной администрации, прочих отраслевых объединений, а также анализирует их деятельность. Управления, отделы и комитеты областной администрации являются структурными подразделениями в администрации, выполняющими функции исполнительной власти.

Наиболее сложной проблемой при организации региональных органов исполнительной власти является вопрос двойного подчинения, который касается неравнозначности подчинения различных органов власти по горизонтали и вертикали. Например, в регионах существуют такие, как территориальные органы налоговой службы, управление внутренних дел и ряд других органов, которые имеют федеральное подчинение.

Федеративное устройство Российского государства предполагает прежде всего конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Предмет ведения Российской Федерации - это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции Российской Федерации. Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов Российской Федерации. Предмет ведения субъекта Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации к компетенции субъектов Российской Федерации. Компетенция органа государственной власти - совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с Конституцией РФ конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации. Полномочия органа государственной власти - это права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов определяется российской Конституцией 1993 г., а также Федеративным договором 1992 г.

Федеративный договор включает в себя три самостоятельных договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти в России и органами государственной власти республик в ее составе, органами государственной власти краев, областей и городов Москвы и Санкт-Петербурга, органами государственной власти автономной области и автономных округов.

Федеративный договор был подписан 31 марта 1992 г. представителями Российской Федерации и всех ее субъектов, кроме Татарстана и Чечено-Ингушетии, и был одобрен 10 апреля 1992 г. Съездом народных депутатов Российской Федерации, который постановил включить его содержание в Конституцию России. Поэтому основные положения Федеративного договора содержатся в Конституции Российской Федерации 1993 г. Однако и на сегодняшний день этот договор является действующим правовым документом, но его действие осуществляется до тех пор, пока он не будет противоречить предписаниям Конституции Российской Федерации 1993 г., которая предусматривает верховенство конституционных норм над нормами Федеративного договора, но одновременно подтверждает действие последнего в сфере регулирования федеративных отношений, что позволяет рассматривать Российскую Федерацию как федерацию конституционно-договорного типа.

По вопросам, находящимся в исключительной компетенции Российской Федерации, принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.

К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится то, что не может решаться только Федерацией без участия ее субъектов. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются как федеральные законы, так и соответствующие им законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Все, что находится вне пределов исключительной компетенции Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, регулируется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В этой области субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. При этом, однако, нормативно-правовые акты, принятые в субъектах Российской Федерации и противоречащие федеральному закону, изданному по вопросам исключительной компетенции РФ или ее совместного ведения с субъектами Федерации, не подлежат применению, поскольку, согласно Конституции, действует федеральный закон. Приоритет федерального законодательства относится также и ко всем иным нормативным правовым актам, изданным в Российской Федерации (Правительства, федеральных министерств и иных ведомств).

В случае же противоречия между федеральным законом и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, изданными по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения РФ и ее субъектов, действуют нормативные правовые акты республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, осуществляющих собственное правовое регулирование в этой области, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

При разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров, соглашений, закон устанавливает следующие принципы:

Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» был принят уже после того, как в основном завершился процесс их заключения системы двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами федеральной государственной властью и органами государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации. К лету 1998 г. уже насчитывалось 46 таких договоров, что во многом формализовало сложившуюся в России асимметричную федерацию, где права отдельных регионов устанавливаются в результате переговоров, исходя из конъюнктурных соображений.

Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий являются правовой формой разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации. Эти договоры содержат общие положения, касающиеся характера разграничения предметов ведения и полномочий между конкретными субъектами и федеральными органами государственной власти. Они значительно отличаются друг от друга, хотя и содержат некоторые общие элементы. В ходе процессов заключения договоров были согласованы и подписаны соглашения с федеральными органами государственной власти, которые в отличие от договоров более детализированы применительно к конкретным сферам разграничения полномочий, и поэтому существенно отличаются друг от друга с учетом сферы полномочий и имеющихся ресурсов.

Субъекты Федерации могут вносить предложения о заключении дополнительных соглашений и после подписания основного договора. Многие из соглашений действуют в течение определенного срока (как правило, двух или пяти лет). Действие этих соглашений может быть прекращено любой стороной (федеральной властью или субъектом Федерации) в одностороннем порядке при условии уведомления другой стороны не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока действия. При отсутствии уведомления действие соглашения автоматически продлевается еще на два года или пять лет.

Особенностью договорных отношений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу разграничения предметов ведения и полномочий является то, что автономия субъектов Российской Федерации в значительной степени была приобретена в последние годы де-факто, а не в результате переговорного процесса и осуществления де-юре делегации полномочий регионам федеральным центром. Поэтому договоры и соглашения содержат разный объем взаимных прав и обязанностей Российской Федерации и ее субъектов. Специалистами это часто оценивается как практика, противоречащая принципу равноправия субъектов Российской Федерации. Однако принцип равноправия субъектов Федерации допустимо рассматривать и как гарантированное Конституцией формально равное право каждого субъекта на урегулирование своих отношений с федеральными органами власти (разграничение предметов ведения и полномочий) посредством договора. Поэтому конкретный объем взаимных прав и обязанностей центра и регионов может быть разным.

Важно также отметить, что на практике субъекты Федерации обладают гораздо большей самостоятельностью, чем это предусмотрено в двусторонних договорах. Поэтому, по мнению некоторых специалистов, двусторонние договоры не придали взаимоотношениям органов федеральной власти и субъектов Федерации более предсказуемый характер и не способствовали строгому следованию федеральной политике на региональном уровне. Иначе говоря, если федеральная стратегия в отношении договоров была направлена на ограничение региональной автономии и достижения большей предсказуемости во взаимоотношениях федерального центра и субъектов Федерации, то эта стратегия потерпела неудачу. Во многих случаях субъекты Федерации фактически расширили свою автономию из-за того, что федеральные власти оказались не в состоянии выполнять свои обязанности. Практически в каждом субъекте Федерации и в любой сфере компетенции можно встретить примеры приобретения автономии (в отличие от предоставления или ее формального признания федеральным центром), обусловленные слабостью федеральных органов государственной власти. Возможно, именно поэтому федеральные власти в настоящее время сомневаются в том, стоит ли продолжать договорный процесс.