logo
Региональная экономика и управление (Лапин, Шаг

3.2. Основные модели регионального управления

В период трансформации общественных процессов, в ситуации нестабильности и неопределенности особую роль играет рациональный выбор теоретических ориентации в планировании деятельности региональной администрации и моделей регионального управления. В управлении можно выделить несколько таких теоретических ориентации: «всеобъемлющий рациональный подход»; «протекционистское планирование»; «аполитичное планирование»; «критическая теория планирования»; «стратегическое планирование» и «инкрементализм».

«Всеобъемлющий рациональный подход» состоит из ряда процедур, которые включают в себя уточнение стоящих перед администрацией региона целей и задач; проведение ситуационно-факторного и системного анализа с целью осмысления тенденций и отношений между компонентами регионального социально-территориального комплекса; выявление возможных альтернатив; установление критериев для выбора оптимальной версии из этих альтернатив; анализ результатов деятельности в русле выбранной альтернативы. Такой подход требует «всеобъемлющей» информации, которая должна быть достаточно репрезентативной, чтобы можно было представить общественную значимость, например, тех или иных отраслей производства и даже каждого предприятия, а также выявить потребность в инвестициях на их развитие, или, наоборот, отказать в поддержке.

«Всеобъемлющий рациональный подход» позволяет строить макромодели, дающие значительный массив управленческой информации. Вместе с тем претензия на «всеобъемлющий рациональный подход» таит в себе опасность отрыва от практической действительности. Проблема состоит в том, что ситуация, представляющаяся плановикам простой в техническом отношении, в реальном политическом плане может оказаться довольно сложной. Поэтому, как правило, основным препятствием реализации планов, подготовленных на основе такого подхода, является политический фактор.

«Протекционистское планирование» осуществляется в соответствии с распределением власти в региональном сообществе, т.е. выбор альтернатив преобразований осуществляется с учетом интересов «заказчика» или определенных групп интересов, получающих преимущества от реализации планов. При таком планировании возникает необходимость изучать потребности «клиентов», которые, с одной стороны, имеют достаточно четкие представления о том, чего они ждут от «управленцев», а с другой - недостаточно рефлектируют по поводу не только отдаленных, но и непосредственных последствий принимаемых решений.

«Аполитичное, или технократическое, планирование» представляет собой сознательное игнорирование плановиками политических аспектов своей деятельности, акцентирование внимания при разработке проектов на профессиональной стороне дела и необходимости использования технологических знаний для достижения управленческих целей. Положительной стороной аполитичных претензий является то, что они создают региональной администрации имидж «беспристрастности». Однако такая претензия может превратить планирование в фикцию, поскольку разработчики такого рода программ, замыкаясь в своей профессиональной «беспристрастности», часто уходят от реальной жизни, не занимаясь важными вопросами и слишком полагаясь на модели и технологии управления, которые управленцы-практики вообще считают не возможными в данной ситуации.

В качестве реакции на «аполитичное планирование» сложилась «критическая» теория, в центре внимания которой всегда стоит вопрос, чьим интересам служит данный план, и которая стремится доказать, что профессиональная мантия технократов-плановиков достаточно тонка, чтобы скрыть политическую подоплеку социальных проектов в регионе.

«Критическая теория планирования» поэтому больше заботится о методах распределения власти в региональном сообществе и степени влияния этого распределения на планирование. В этом случае планирование рассматривается просто как «маска», позволяющая определенным группам интересов оправдывать и тем самым удерживать власть в регионе, а другим группам, наоборот, - критиковать политику региональной властвующей элиты. Сильной стороной «критической теории планирования» является тесная связь ее с феноменологическим подходом, который начинается с понимания представлений, ценностей, установок, чувств и желаний людей. Когда управленец понимает, как люди думают, их возможности, как решают проблемы, он может определить, какие знания и стимулы будут побуждать их к действию, какая информация может заставить людей действовать в нужном направлении. Таким образом, «критическая теория» представляет собой такую концепцию планирования, которая не просто учитывает социальные мотивы и интересы, но и проявляет заботу о поиске таких решений на основе понимания стратегии деятельности социальных групп, которые имеют реальный шанс на реализацию в определенной социокультурной среде.

«Стратегическое планирование» возникло, с одной стороны, в русле недоверия к возможности однозначно предсказывать будущее, а с другой, - как потребность действовать быстро и широкомасштабно. Поэтому «стратегическое планирование» в региональном управлении решает прежде всего такие задачи, как определение направления и стадии развития, специфики региональной ситуации, возможностей и целей ее изменения; приоритетов деятельности администрации, соответствие ее структур и функций решаемым задачам планирования. «Стратегическое планирование» стремится к альтернативному предвосхищению того, что может случиться в регионе, «если...», и разработать в соответствии с этим разные варианты действий при различных сценариях развития региональной ситуации. «Стратегическое планирование» часто носит мультипликационный характер, нацеленный на одновременное выполнение частных программ с обязательным учетом социальных последствий и реакций населения. В «стратегическом планировании» приоритет отдается целям, нежели средствам их достижения, поскольку в ситуации непредсказуемости конкретный выбор средств зависит от быстро меняющейся обстановки. «Стратегическое планирование» больше заботится об использовании возможностей и альтернатив деятельности региональной администрации в отличие, например, от «всеобъемлющего планирования», которое стремится к составлению долгосрочных унитарных программ и проектов. Поэтому стратегическое планирование всегда осуществляется в тесном контакте с управленческим персоналом региональной администрации. При этом глава администрации играет решающую роль в выборе приоритетов, а плановики выступают как компетентный секретариат или «команда» тренеров, помогающих региональным властным структурам в решении управленческих задач.

«Инкрементализм» в планировании основывается прежде всего на предположении о том, что в ситуации неопределенности, когда управленцы испытывают сильное давление групп интересов, надо договариваться не о целях, а о том, как действовать согласованно и не опрометчиво. Поэтому «инкрементализм» - это ориентация только на «мелкие шаги» в региональной политике, на незначительные акции в управлении, которые не слишком расходятся с альтернативами, встречавшимися в прошлом.

В настоящее время выделяют классический («научный») и неклассический («деятельностный) подходы к пониманию характера и задач управления. В рамках классического подхода разработаны три основные модели управления: «механистическая», «органическая» и «синтетическая». В рамках неклассического - две модели управления: «жизнь в пути» (модель «бесконечно малых приращений»), «инициирующе-резонансная » (синергетическая).

«Механистическая» модель является программно-целевой, нормативистской, поскольку будущее состояние управляемого объекта конструируется как модель желаемого устройства. Это - «жесткая» модель управления, так как она ориентирована на подчинение тех элементов управляемой системы, которые выбиваются из общего движения к цели. Сильной стороной этой модели является широкое использование научно-технических методов разработки программ регионального развития. Конкретность планов позволяет администрации региона концентрировать усилия и средства по их выполнению и достаточно эффективно контролировать этот процесс. Слабость этой модели кроется в изначальной посылке, что будущее состояние регионального сообщества как сложной системы может быть сконструировано, что существует некое «оптимальное решение» проблем для их реализации, которые надо только найти. Это порождает иллюзию о том, что власть всесильна», особенно если она опирается на науку.

«Органическая» модель управления по характеру является культурологической, ибо оно перестает быть «искусством» руководства абстрактными людьми с помощью жестких правил и распоряжений. Акценты в этой модели смещены на учет возможностей регионального сообщества к собственному развитию. Эта модель управления является «мягкой», поскольку построена на изменении нежелательного поведения элементов управляемой системы не путем внешнего принуждения, а путем создания соответствующих внутренних условий для корректировки этого поведения в нужном направлении. Основными принципами «органической» модели регионального управления являются профессионализм и простота, которые порождены переоценкой роли и значения «человеческого» ресурса по сравнению с техническими, технологическими, финансовыми и прочими «материальными» возможностями, а также стремлением к свободе в условиях перехода к новому типу политики могут». Это объясняет тот факт, что научные рекомендации ученых региональной администрации остаются часто нереализованными или, более того, приводят к ухудшению ситуации. Поэтому те или иные «научные» рекомендации должны принадлежать не только миру «чистого» знания, но и миру «реализации», а мера «истинности» рекомендаций должна определяться не самой наукой, а региональным сообществом, его готовностью платить определенную цену за их практическое воплощение в жизнь.

Научным моделям в современном региональном управлении противостоит «деятельностный» подход, представители которого стремятся преодолеть сциентизм и эксансионизм науки в управлении. Они исходят из того, что науке, имеющей дело с прошлым и настоящим, недоступны представления о будущем сложноорганизованных систем, способных порождать непредсказуемые свойства, состояния и процессы. «Деятельностный» подход в управлении отдает приоритет не глобальным теориям общественного развития, а частным, прикладным исследованиям, позволяющим давать такие рекомендации, которые могут служить лишь средством прокладывания путей социального развития. Кроме того, при «деятельностном» подходе учитывается несоответствие между созданной человеком социальной действительностью и тем, как он ее воспринимает и учитывает в своем поведении. Поэтому, по мнению представителей «деятельностного» подхода, обоснование выбранной программы, обеспечиваемое научно-теоретическими средствами, может оказаться совершенно недостаточным, если не будет проведена соответствующая корреляция с системой ценностей, представлений о допустимости тех или иных типов общественного поведения, восприятия и оценки конкретных ситуаций, которые существуют на ментальном уровне, с учетом того, что ментальность управляемого «большинства» (населения региона) может изменяться в ходе осуществления программы.

«Деятельностный» подход в управлении исходит поэтому из того, что региональным сообществом можно управлять не с учетом «человеческого фактора», а опираясь прежде всего на творческий его потенциал. Этот подход предполагает преодоление дихотомического разделения субъекта и объекта регионального управления, поскольку речь идет не о том, как контролировать объект и управлять им, а как раскрыть творческий потенциал регионального сообщества. Тем самым процесс управления разделяется не пространственно на субъект и объект, а на временные этапы изучения ситуации, а также осуществления выбора, постановки вопросов и их решения, сбора и обработки информации, продуктивности и репродуктивности, креативности и реактивности и т.п. Важнейшим из них является практически неуловимый научным подходом этап формирования новых представлений, установок и понятий, когда внутри процесса управления происходит, так сказать, «смена правил во время самой игры».

Соответственно, различна логика регионального управления при «научном» и «деятельностном» подходах. Научное управление, или «управление ради цели», предполагает прежде всего выбор модели (идеала) регионального развития; потом соотнесение ее с возможностями управляемой и управляющей систем, постановку задач и определение средств их решения; формирование необходимой инфраструктуры. Затем начинается этап реализации программы, контроля за поведением элементов системы, корреляции задач, средств и инфраструктуры в зависимости от реакции управляемой системы на управляющее воздействие. Возможно также изучение промежуточного опыта управления по мере достижения определенных целей и его использования в последующей управленческой практике.

«Деятельностный» подход в региональном управлении, или «управление ради процесса», начинается с оценки состояния системы, выявления возможных вариантов ее развития, соотнесения их с проблемами ментальности, что позволяет сделать политический выбор и разработать программы деятельности в соответствии с учетом общности в интересах и различий в позициях. После этого формируются институты реализации программы и осуществляется деятельность вначале в виде фазы свободного развития событий, а затем - анализа и контроля. Причем повторение этих этапов происходит неоднократно, так как данная технология управления не рассчитана на достижение какого-либо «оптимального» результата, тем более за один цикл, а представляет собой «жизнь в пути». Процесс регионального управления, таким образом, приобретает протяженный и инновационный характер, при котором циклы научных расчетов и формализации сменяются циклами демократических процедур и креативного развития. Тем самым парадигма системного моделирования, доминирующая при «научном» подходе, уступает место целепоисковой многосубъектной системе управления с возвратным циклом.

«Деятельностный» подход не противопоставляется «научному», а предполагает включение последнего в современную модель регионального управления в качестве одного из его этапов. В той мере, в какой региональное сообщество рассматривается как «механическая» система, в региональном управлении могут быть успешно использованы методы «научного» подхода. В той мере, в какой региональное сообщество рассматривается как «живая» система, креативная с природно-эволюционной и рационально-преобразовательной активностью составляющих ее элементов, региональное управление должно ориентироваться на принципы «деятельностного» подхода.

В настоящее время складывается «инициирующе-резонансная» модель регионального управления, большое влияние на формирование которой оказывают идеи синергетики. Эту модель можно в определенной мере рассматривать как развитие «деятельностного» подхода в управлении. Она основывается на признании того, что региональное сообщество представляет собой сложноорга-низованную систему, развитие которой носит необратимый и вероятностный характер. Выбор вектора ее эволюции вблизи точек бифуркации определяется в значительной мере случайностью. Поэтому синергетика как теория самоорганизации нелинейных систем ориентирует региональное управление не на поиск идеалов регионального развития, не на конструирование его желательных моделей, а на использование законов самоорганизации в целях наиболее эффективного управляющего воздействия.

Многие современные типы регионального управления основываются на линейных представлениях о развитии региона. Согласно этим представлениям результат внешнего управляющего воздействия прямо пропорционален прилагаемым усилиям. С точки зрения синергетики, это - не только упрощенный, но и опасный взгляд на процесс регионального управления, поскольку эти усилия могут оказаться и тщетными, и вредными, если будут идти вразрез с тенденциями самоорганизации и саморазвития региональной системы. Синергетика исходит из того, что возможны несколько путей развития регионального сообщества как сложного объекта, будущее которого неоднозначно определяется настоящим (начальными условиями), и его нельзя предсказать (сконструировать), опираясь только на предшествующий опыт регионального управления. Оптимальный путь регионального развития надо выбирать. Однако спектр возможных путей регионального развития органически заложен в самом региональном сообществе, поэтому региональное управление - это прежде всего умение определять потенциально возможные пути регионального саморазвития и, следуя одному из них, инициировать предпочтительные для региональной администрации тенденции развития. Это возможно лишь в том случае, если управляющее воздействие будет топологически согласовываться с внутренними свойствами управляемой системы. Такое инициирующее воздействие позволит добиваться значительных (резонансных) результатов при минимальных управляющих усилиях.

Синергетические представления об эффективном региональном управлении основаны на нескольких принципах:

Процессы регионализации в России, сопровождаемые структурными изменениями в управляющих и управляемых системах, все более обнаруживают несостоятельность традиционных моделей управления. Административные структуры, которые не смогут ответить на вызовы регионализации способностью переориентироваться в управленческом плане, рухнут, ибо искусство регионального управления в настоящее время состоит в умении использовать ту или иную модель управления в зависимости от экономической, социальной, национальной, политической и культурной специфики региона, его геополитического положения, предметной области и задач управления.

«Стратегическое планирование» в рамках «деятельностного» подхода в региональном управлении начинается с оценки состояния «управляемой» (региональное сообщество) и «управляющей» (региональная администрация) систем на основе системно-диагностического и ситуационно-факторного (количественного и качественного) макроанализа, который позволяет выявить основные тенденции развития региона в 2 - 3-летней ретроспективе. Существенной чертой этого анализа является его комплексный и системный характер, который позволяет получить информацию о регионе или отдельном типе поселения как целостном управленческом объекте. Для этого изучаются территориально-производственное и поселенческое размещение, ресурсный потенциал (включая трудовой, климатический, природный, технологический и другие факторы), экономическая конфигурация субрегионального рынка, качество жизни населения, общественно-политическая обстановка, характер и основные субъекты политической жизни, система государственно-административного управления. В центре внимания при этом находятся две проблемы:

При проведении макроанализа используются различные источники информации, что позволяет разными каналами получать достаточно репрезентативные данные. Речь идет о статистической информации, делопроизводственной документации, нормативно-актовых материалах, результатах прикладных социологических исследований разных групп населения, экспертных опросах, контент-анализе прессы, изучении информационных процессов. В результате углубленного изучения этих данных по специально разработанным программам частных исследований отдельных аспектов социально-экономического и политико-административного развития региона проводится системно-диагностический анализ регионального сообщества. Этот анализ является не только одномоментным информационным «срезом», показателем состояния региона, но и позволяет определить тенденции текущего экономического, социального и политического развития. Затем проводится ситуационно-факторный анализ региона, позволяющий выделить основные факторы, направляющие развитие тех или иных процессов и региона в целом, и силу воздействия их на эти процессы. Рейтинговая оценка факторов регионального развития помогает достаточно корректно выявить «точки роста» и «западения», общая региональная топография которых становится фактической базой разработки стратегии макроуправленческих административных воздействий.

Целью аналитической части исследования является не только диагноз состояния и выявление тенденций развития региона, проведение комплексного изучения экономических, социальных, политических, культурных, административно-управленческих, информационных процессов в их системной взаимосвязи, но и выявление в ходе специальной аналитической работы перспективных позиций (прежде всего в экономике), которые при профессиональной и целенаправленной управленческой работе могут стать «зонами прорыва» регионального развития и максимально всестороннего решения возникающих региональных проблем.

Поскольку самым главным объектом управленческих воздействий являются люди (население региона) с их частными интересами и потребностями, их требованиями к властям и определенными ожиданиями, то изучение факторов социального поведения должно проводиться очень тщательно. Поэтому, наряду с экономическим потенциалом, исследуются потенциал социальной активности и позиции разных групп населения в регионе. Это позволяет определить отношение разных групп интересов к проводимой политике и довольно точно прогнозировать их реакции в случае изменения административной стратегии.

Важным самостоятельным аспектом анализа является изучение структуры управления и административной культуры, а также технологий связи и взаимодействия административно-государственных органов с населением, общественностью, законодательным собранием, партиями, группами политического давления, способов разрядки социальной напряженности.

Приоритетная цель деятельности региональных органов государственной власти - достижение достойного, максимально возможного при данных условиях уровня жизни населения региона, удовлетворение первых жизненных потребностей людей, защита их прав и свобод, обеспечение законности и правопорядка, социальной безопасности. В настоящее время региональная администрации располагает реальными рычагами (экономическими и правовыми) влияния на жизненный уровень населения. Нормативно зафиксировано, что земля, ее недра, вода, воздушное пространство, растительный и животный мир, другие природные богатства, а также памятники культуры являются собственностью населения конкретной территории. Получили признание различные формы собственности и их государственно-правовая гарантия. Юридически закреплена самостоятельность регионов в деле формирования налоговой политики и ценообразования, внешнеэкономической деятельности в рамках соответствующей компетенции. Ситуация переходного периода не позволяет полностью реализовать потенциал экономической и политической самостоятельности регионов, но последняя реально проявляется в новых формах и методах использования природных ресурсов, в распределении бюджетных средств по статьям расходов, в создании новых организационных структур рыночной экономики.

Центральным элементом территориального развития становится региональная собственность. Речь идет о земле, природно-ресурсных комплексах, т.е. о всем, что законодательно закреплено в виде территориально-коллективных форм собственности и находится в ведении региональных органов управления. Операциональной единицей региональной собственности является ее конкретный объект, который можно продать, сдать в аренду, передать в залог, отдать во временное владение, положить в банк и т.д. Активная и эффективная работа с региональной и муниципальной собственностью является одним из факторов стабилизации и финансово-бюджетных и социально-экономических отношений в регионах. Однако пока еще слабо разработаны способы наделения населения региональной собственностью, не совсем еще ясно, каким образом люди могут стать активными участниками использования местных платежей и налогов. Одним из направлений, обеспечивающих адекватный механизм реализации прав населения, может стать формирование территориально-ресурсных траст-фондов.

Стабилизировать социально-экономическое развитие регионов трудно без отработки и введения механизмов экономических и правовых гарантий, которые призваны активизировать различные сферы экономики (аграрно-промышленный комплекс, оборонные предприятия, малый и средний бизнес, наукоемкое производство), капиталовложения (иностранные и частные инвестиции, мобилизация денежных средств населения), формирование рыночных отношений. На федеральном уровне таких гарантий нет, поэтому необходимо разработать такие механизмы гарантий прежде всего на региональном уровне в пределах компетенции региональных администраций.

Стратегия деятельности региональной администрации включает в себя целый комплекс вопросов, связанных с управлением процессами межрегиональной интеграции с учетом собственного экономического поведения и характера тех его моделей, которых придерживаются другие субъекты интеграции.

Образование федеральных округов, основной формой деятельности администрации которых является координационное управление, привело к необходимости согласования деятельности региональных организационно-управленческих систем по реализации общих интересов или удовлетворения общезначимых приоритетов. В связи с этим региональные администрации должны принимать непосредственное участие в самом механизме координационного управления (маркетинг, установление приоритетов, разработка балансов, объединение финансовых и материальных ресурсов), а также в правовом и морально-психологическом его обеспечении (делегирование полномочий, заключение договоров, формирование общих интересов, гласность). В плане разработки стратегии важным представляется совместное выявление общих тенденций и перспектив развития регионов в целом, возникающих диспропорций и путей их преодоления, а именно:

Что касается стратегии деятельности администрации внутри региона, то она должна быть направлена прежде всего на выявление «точек» инициирования предпочтительных тенденций саморазвития «управляемой» системы. Стратегия деятельности региональной администрации должна включать в себя и определение набора резонансных средств (правовых, финансовых, информационных, институциональных) непосредственного и косвенного воздействия на эту систему и подготовку специальных программ деятельности по инициированию «точек развития» («зон прорыва»), проектов мониторинга происходящих изменений, их анализа и контроля.

Разработка стратегии деятельности региональной администрации способствует не только переходу на новый стиль управления, но и может приобрести утилитарное значение: получить под стратегию новые инвестиции и бюджетные ассигнования, создать внебюджетные фонды.