11.1 Механизмы регулирования занятости: понятие, теории и уровни его регулирования

Анализ ситуации, складывающейся на рынке труда в России, свидетельствует о необходимости формирования нового хозяйственного механизма регулирования занятости населения: механизма, который бы учитывал все происшедшие изменения.

Хозяйственный механизм представляет собой объективно обусловленный существующими экономическими отношениями способ рационализации хозяйственной деятельности ее субъектами с целью достижения наиболее эффективных результатов. Характер механизма меняется в зависимости от того, кто является субъектом хозяйственной деятельности, т.е. характер механизма определяется его масштабами и субъектами, а также отношениями между ними по поводу присвоения и отчуждения, опредмечивания и распредмечивания, производства и потребления и т. д. Так в командно-административной экономике преобладал так называемый механизм рационирования. Согласно этому механизму создавалось такое количество рабочих мест, которое могло удовлетворить потребности в занятости всего населения, таким образом, достигалось равновесие между спросом и предложением. Однако за видимой простотой такого механизма создавались значительные трудности, возникающие на практике. Реальный спрос на рабочую силу вовсе не соответствовал потенциальному предложению. В условиях перехода к рынку начинает действовать рыночный механизм, основанный на действии в условиях свободного рынка закона спроса и предложения.

Механизм регулирования в сфере трудовых отношений должен быть открытой системой, определяемой объектами, субъектами и характером взаимосвязей между ними, он должен не воспроизводить исходное явление, а порождать новую серию явлений. В данном контексте в качестве субъектов выступают три стороны: работодатель, наемные рабочие и государство, которые в процессе трудовых отношений имеют возможность сознательно принимать решения. Механизм регулирования занятости включает весь спектр социально-экономических отношений данных субъектов, а также юридических, организационных и психологических приемов, методов и инструментов, обеспечивающих их функционирование в системе трудовых отношений.

Можно выделить три элемента механизма регулирования занятости: социально-экономический, организационно-правовой и психологический (идеологический).

Социально-экономический элемент механизма регулирования занятости охватывает регулирование трудовых отношений между работниками, работодателями и государством в целях достижения соответствия спроса и предложения рабочих мест, соглашения на рынке труда в сфере организации и оплаты труда.

Организационно-правовой элемент механизма регулирования занятости заключается в принятии соответствующих законодательных актов, юридически оформляющих, разрешающих и стимулирующих те или иные формы развития данных отношений и создание соответствующих институтов, осуществляющих наблюдение и контроль за рынком труда.

Психологический элемент регулирования занятости состоит в формировании правильной мотивации к труду, системы приоритетов и предпочтений в процессе труда.

Проблема создания эффективного механизма регулирования рынка издавна привлекала к себе внимание ученых. Разные экономические школы выделяют разные причины возникновения безработицы, соответственно существуют и различные теории относительно регулирования рынка труда. В классической теории безработица является результатом требований рабочей силы более высокой зарплаты. Регулятором здесь выступает лишь рынок рабочей силы, т. е. речь идет о саморегулировании рынка. Избыток предложения рабочей силы в данном случае приведет к снижению цены до точки равновесия. Тем самым, безработица, снижая уровень заработной платы, повышает уровень занятости.

Дж. Кейнс подверг критике такой подход к механизму регулирования занятости, считая, что совокупный спрос управляет объемом производства, а, следовательно, и спросом на рабочую силу. По Кейнсу, рыночная экономика должна дополняться саморегулирующейся системой. Рынок рабочей силы не является механизмом, который обеспечивает полную занятость (когда уровень безработицы равен 3-4%), поэтому необходимо систематическое вмешательство государства для достижения полной занятости. С точки зрения монетаристского подхода к механизму регулирования занятости, любые формы государственного вмешательства в рынок труда, направленные на повышение занятости и снижение безработицы, в конечном счете, приведут к стагфляции.

Согласно взглядам представителей неоклассического направления (таких как А. Маршал), рынок труда подобен рынку всякого другого товара, и, следовательно, характеризуется тем, что продавец и покупатель принимают если не оптимальные, то вполне рациональные решения. В условиях конкуренции заработная плата, как цена, устанавливается в результате свободного перелива рабочей силы под воздействием изменяющихся параметров спроса и предложения. Масштабы же привлеченного труда определяются его предельной производительностью. Сам труд рассматривается как обычный фактор производства, обладающий признаками однородности и делимости. Со временем в экономические модели включаются различия в условиях труда, и его оплата распадается на две принципиально разнородные части: собственно оплату трудовых усилий и компенсации за особые условия труда. Постепенно, под воздействием критики, предпосылка об однородности рынка труда и открытости отношений занятости размывается. Она ставилась под сомнение еще в 40-х гг. «социальными экономистами» в рамках более «мягкого» по сравнению с классиками институционального направления. Так Дж. Данлоп развивал предположение о существовании на внутри и межфирменном уровнях параллельных структур, или кластеров, объединяющих однородные рабочие места; в каждом из таких кластеров складывается свой уровень оплаты. Т.о., начинается отвоевывание полей у конкурентного рынка.

Исходные позиции ревизионистов сводятся к следующим положениям:

- единого рынка труда со свободным переливом рабочей силы и единой оплатой труда не существует;

- воспроизводятся устойчивые различия в оплате труда между профессиями, предприятиями, отраслями, регионами;

- трудовая мотивация не исчерпывается материальным вознаграждением, а включает также условия и содержание труда;

- серьезное влияние на условия занятости оказывают действия профсоюзов и вмешательство государства.

В начале 70-х гг. такого рода идеи закрепляются в концепции П. Дерингера и М. Пиоре. Эти авторы выдвигают положение о том, что наряду с неким внешним рынком труда, подобно рассматриваемому экономической теорией конкурентному рынку, крупные предприятия создают свои внутренние рынки труда. Последние – в значительной мере отгорожены от внешнего конкурентного рынка и не подвержены его спонтанным колебаниям. В рамках этих внутренних рынков условия труда и оплаты регулируются достаточно устойчивыми административными правилами. Здесь устанавливаются свои стандарты найма и увольнения, оплаты труда и должностного продвижения работников. Часть этих правил вовсе не связана с уровнем производительности работников. Появление относительно обособленных внутренних рынков труда во многом вызывается, по П. Дерингеру и М. Пиоре, спецификой квалификации требуемой для данного производства и необходимостью профессиональной подготовки непосредственно на рабочих местах.

На наш взгляд, государство всегда выполняло, выполняет и будет выполнять важнейшую хозяйственную функцию - разработку определенных «рыночных правил игры» и обеспечение гарантий выполнения законных договорных обязательств между хозяйствующими субъектами и субъектами товарного рынка, включая рынок труда.

В переходной экономике рынок труда сохраняет прежние элементы системы управления трудом. Главным образом это государственные гарантии занятости населения, централизованное регулирование оплаты труда (минимальной заработной платы, ставок тарифов и окладов в бюджетной сфере). По мере продвижения к цивилизованному рынку труда складываются условия для его функционирования на основе естественных регуляторов в сочетании с государственным регулированием занятости. Особую роль здесь играют рыночные формы и методы инвестирования в экономические рабочие места, формирование реальной заработной платы, исходя из прожиточного минимума, социальное страхование работников наемного труда от экономических рисков, включая безработицу. При этом государственное регулирование, отражая в основном социальную компоненту в регулировании экономической активности населения, смягчает или носит упреждающий характер по отношению к угрозе и последствиям вынужденной безработицы. Государственное регулирование в условиях рыночного хозяйства представляет систему типовых мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям. Регулирование может осуществляться не только на государственном уровне.

Характер и степень участия определенных субъектов в регулировании рынка труда, а также преобладание какого-либо элемента механизма регулирования занятости позволяет выделить три относительно самостоятельных уровня регулирования занятости: государственное регулирование, региональное регулирование и саморегулирование. Каждому уровню присущи свои методы управления рынком труда. Таким образом, механизм регулирования можно отразить схемой классификации методов регулирования. (см. рис. 11.1.1.)

Рис. 11.1.1. Схема классификации методов регулирования

Государственное регулирование предполагает применение двух групп методов: организационно-правовых и социально-экономических. В свою очередь каждую из данных групп методов можно разграничить по видам. Так среди организационно правовых методов можно выделить: институциональные и организационные. Институциональные методы предполагают установление и закрепление отдельных отношений (например, формирование кредитных институтов, предпринимательства, социального партнерства) и включают: формирование правовой базы, создание единой информационной системы, создание гибкой инфраструктуры рынка труда, формирование фонда занятости.

Организационные методы отвечают за разработку основных общих направлений политики занятости, стимулирование гибкого рынка труда, осуществление профессиональной подготовки. В рамках организационных методов определяются субъекты компетенции, сфера деятельности учреждений.

Среди социально-экономических методов регулирования можно выделить: фискальные, кредитные, бюджетные, как на государственном так и на региональном уровне.

Фискальные методы основаны на создании общих, нормальных условий предпринимательства в то или иное время, в том или ином пространстве. Все хозяйствующие субъекты хозяйственного процесса должны отдать часть продукта налоговым службам, создающим условия хозяйственной деятельности. Таким образом, налог - это часть прибавочного продукта, который распределяется в пользу общественных органов, создающих условия для хозяйствования.

Фискальные методы выполняют не просто распределительную функцию, а являются регулятором.

Кредитные методы осуществляются такими институтами как банковские учреждения и заключаются в выдаче ссуд и регулировании. Кредитные методы позволяют поддерживать хозяйственную деятельность, стимулируют, ускоряют и расширяют ее границы. Кредитные методы являются регулятором коммерческой деятельности.

Бюджетные методы - это методы, с помощью которых средства возвращаются в общество через социальные вложения, трансферты и т. д.

Каждый метод предполагает определенное средство или инструмент. Например, инструментом кредита является ставка, а средством – величина ставки.

Средства приобретают формы: разовые, долгосрочные, периодические, спонтанные, дискретные и непрерывные.

Административно-правовые методы на региональном уровне обеспечивают реализацию организационно-правовых методов и на государственном уровне. Административно-правовые методы - это системные и административные методы. Системные методы отвечают за формирование региональных фондов занятости и активизацию деятельности служб занятости. Административные методы обеспечивают реализацию административно-правовых актов, стимулирование и наказание организаций.

На уровне саморегулирования используются психологические методы и методы ценностно-нормативного управления. Они нацелены на формирование установки на труд и занятость, собственной мотивации к труду на основе личного жизненного опыта и социального примера.

Государственное регулирование целесообразно рассматривать как воздействие на три уровня рынка: макроуровень, региональный и микроуровень.

На макроуровне высшие органы законодательной и исполнительной власти призваны решать следующие задачи:

I. Согласование финансово-кредитной, структурной, инвестиционной, внешнеэкономической политик с системой целей регулирования рынка труда. К данному блоку относятся вопросы принятия решений о государственных заказах и закупках продукции, в первую очередь оборонного, экологического и социального назначения, о государственных инвестиционных программах, дотациях, кредитах и налоговых льготах, направленных на поддержание и развитие производства в приоритетных отраслях. Государственная поддержка развития фермерства, индивидуального и среднего бизнеса, постприватизационная поддержка предприятий, организация санации и банкротства предприятий с наименьшим ущербом для занятости также входит в число задач этого блока. Особая задача - регулирование внешнеэкономических связей в интересах занятости (ограничение оттока капиталов и стимулирование их притока должны улучшить инвестиционный климат, создать предпосылки для развития системы рабочих мест, поддержки экспорта, поддержания курса рубля на уровне, стимулирующего создание новых рабочих мест в экспортно-ориентированных отраслях и в производстве товаров народного потребления, конкурирующих с импортными товарами на внутреннем рынке).

II. Согласование социальной, демографической, миграционной политик с целями и приоритетами регулирования рынка труда. В число задач этого блока входят минимизация оттока квалифицированных кадров за рубеж, либо в другие регионы (утечки мозгов), ограничение нежелательных и нелегальных форм иммиграции, содействие занятости зарегистрированных беженцев и вынужденных переселенцев.

III. Политика трудоустройства и социальной поддержки незанятого населения. В число задач данного блока входят организационное развитие Министерства труда и социального развития, в том числе службы занятости и других структур (негосударственных фирм, занятых трудоустройством, профессиональной подготовкой и переподготовкой населения). Среди приоритетов деятельности Минтруда: развитие качества рабочей силы через образование, профессиональную подготовку и переподготовку, совершенствование информационных систем на рынке труда, развития механизмов трудоустройства вообще и в частности поддержки на рынке труда беженцев и вынужденных переселенцев, граждан с ограниченной трудоспособностью, длительно безработных, женщин, молодежи, подростков и других групп. В число задач данного блока входят также вопросы регистрации и социальной поддержки безработных, организации общественных, временных работ и др.

Воздействие государства на региональный уровень должно осуществляться в тех же направлениях. Перечень составных элементов регулирования рынка на уровне региона уже, чем на макроуровне. Тем не менее, регионы должны включать регулирование рынка труда в число основных приоритетов политики и в рамках своей компетенции и возможностей соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов регулировать доходы, трансфертные платежи, демографическое качество населения, миграционные процессы. На региональном уровне также в интересах рынка труда возможно осуществление программ жилищного, транспортного и производственного строительства, предоставление предприятиям дотаций, кредитов и налоговых льгот (региональные налоги), направленных на поддержание и развитие производства и рабочих мест в приоритетных отраслях. На региональном уровне во многих случаях более эффективны, чем на общегосударственном, меры поддержки фермерства, индивидуального малого бизнеса.

На микроуровне регулирование рынка труда включает законодательное и иное нормативное регулирование, финансовое, налоговое стимулирование поведения на рынке труда предприятий, организаций, индивидуальных зарегистрированных и незарегистрированных предпринимателей и домохозяйств.

На предприятиях осуществляется управление персоналом, развитие систем отбора и внутрифирменных перемещений, подготовки и переподготовки кадров.

От успешного разрешения предприятиями задач в сфере управления персоналом зависит как общая ситуация с занятостью в стране и в регионе, так и рыночная конкурентоспособность самих предприятий. В конечном счете, именно на предприятии производится сохранение и создание новых рабочих мест, перевод части работников в режимы неполного рабочего времени и отпусков по инициативе администрации.

В домохозяйствах осуществляются основные функции воспроизводства рабочей силы, от уровня благосостояния семей зависит суммарное предложение труда в стране и регионе. Домохозяйства, традиционно являвшиеся в нашей стране ячейками общества, теперь частично восстановили воспроизводственные функции.

Фермерские и некоторые другие предпринимательские домохозяйства являются наряду с предпринимателями создателями рабочих мест. Поддержка экономической активности домохозяйств также входит в число приоритетов регулирования рынка труда.

Значительное преобладание первого уровня регулирования, а именно государственного регулирования может привести к крайне негативным последствиям, что и произошло в период командно-административной экономики, когда государство гарантировало полную занятость и предоставление возможности профессионального обучения, обеспечение обязательного трудоустройства всем выпускникам профессиональных учебных заведений в рамках существовавшей системы распределения.

В условиях переходной экономики превалирование прямого государственного регулирования ограниченно в силу предполагаемой рынком либерализации трудовых отношений и сложившегося острого дефицита госбюджета. При переходе к рынку и структурной перестройке экономики активная, динамичная, гибкая политика занятости способна ограничить её масштабы и продолжительность, смягчить её последствия. Государство должно выполнять роль катализатора сотрудничества и взаимодействия работодателей, профсоюзов, местных органов власти в обеспечении максимальной и эффективной занятости.

Регулирование на государственном уровне должно осуществляться с учетом ситуации в регионах.

Как показывает опыт других стран, положительные результаты приносит децентрализация политики занятости, что даёт возможность приспосабливать её к региональным условиям. Региональное регулирование увеличивает значение местных инициатив, местных органов власти в развитии производства и предпринимательства, в увеличении занятости своих регионов. Для смягчения ситуации в районах концентрации депрессивных отраслей требуется заблаговременная разработка и осуществление при содействии со стороны правительства программ подъёма и переориентации производства. Политика занятости должна носить гибкий и динамичный характер. Политика трудоустройства и социальной поддержки незанятого населения в регионах в целом имеет те же задачи, что и на федеральном уровне. Поскольку задачи данного блока в значительной степени выполняются региональными органами по труду (службами занятости), за счет региональных фондов занятости, а в составе последующих находятся порядка 80% от сумм обязательных страховых взносов работодателей, то роль регионов здесь шире, чем центральных органов власти.

Административные методы создают функционирующую организацию, предполагают стимулирование или наказание. Административные методы являются неотъемлемой частью хозяйственной деятельности.