3.7. Подходы к формированию структур жизнеобеспечения населения и социального развития регионов

В. Г. Игнатов, В. И. Бутов подробно рассмотрели методологические аспекты и социальные проблемы регионального развития [26]. Используем предложенные методологические подходы к формированию структур жизнеобеспечения населения, а именно социального комплекса, относящегося к сфере услуг – составной части народнохозяйственного комплекса, нематериального производства.

Наряду с понятием «социальная сфера» часто используется понятие «социальная инфраструктура», т. е. область исследований и практической деятельности, которая связана со сферами жизни населения, обеспечивающими соответствующий уровень благосостояния, услуг, качества жизни вне непосредственной сферы материального производства. Социальная инфраструктура – это комплекс предприятий, сооружений и учреждений, обеспечивающих на определённой территории необходимые материальные и культурно-бытовые условия жизни населения, т. е. жилой фонд, учреждения науки и искусства, общего и профессионального образования, здравоохранения и социального обеспечения, предприятия торговли и коммунального хозяйства, сооружения спортивно-оздоровительного назначения, пассажирский транспорт.

К непроизводственной сфере относятся две группы отраслей:

1) отрасли, услуги которых удовлетворяют общие, коллективные потребности общества: геология и разведка недр; водное хозяйство (кроме тех видов деятельности, которые отнесены к материальному производству); управление, наука и научное обслуживание; общественные организации; кредитование и государственное страхование;

2) отрасли, услуги которых удовлетворяют культурно-бытовые и социальные потребности населения: жилищно-коммунальное хозяйство; бытовое обслуживание; народное образование; культура и искусство; пассажирский транспорт и связь (в части обслуживания непроизводственной сферы); здравоохранение, физическая культура и социальное страхование.

Понятие «социальная защита» представлено в развитой рыночной экономике двумя взаимодополняющими частями. Первая часть – это система денежных пособий, компенсирующих основные виды утраты трудоспособности. Вторая – комплексы социальных услуг: медицинских, различных форм социальной и профессиональной реабилитации, услуг по трудоустройству, социальных услуг семье, обслуживания стариков и др.

По источникам финансирования в социальной защите выделяются социальное страхование и социальная помощь.

Участники Программы «Реформирование социального сектора в переходной экономике» (SPRLTE), организованной Отделом людских ресурсов Института экономического развития Всемирного банка, выделяют конкретные формы, в которых происходит трансформация системы социальной защиты стран с переходной экономикой в условиях развития рыночных отношений:

 переход традиционной системы социальной защиты преимущественно на страховые основы;

 создание традиционной для рыночной экономики структуры системы социальной защиты, включая: пенсионное страхование; страхование по болезни, от безработицы, от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; медицинское страхование; семейные пособия; пособия малообеспеченным;

 ускоренное развитие системы социальных услуг, включая услуги, связанные с активной политикой на рынке труда, осуществляемые службой занятости, и услуги по социальному обслуживанию населения, осуществляемому региональными и муниципальными социальными службами.

В социальной сфере складываются определенные экономические отношения, совокупность которых составляет экономику социальной сферы – науку и практику, призванную изучать и решать экономические проблемы как сферы в целом, так и ее отдельных отраслей, в частности жилищно-коммунального хозяйства. Становление экономики социальной сферы обусловлено необходимостью улучшения жилищно-коммунальных, культурно-образовательных, медицинских и других социальных услуг, вовлечения в оборот многочисленных и дорогостоящих экономических ресурсов жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, культуры и образования.

Отрасли социальной сферы тесно связаны с деятельностью других отраслей общественного производства, в том числе и производственной сферы, поставляющей социальной сфере свою разнообразную продукцию. С другой стороны, отрасли социальной сферы, предоставляя населению разнообразные услуги, оказывают реальное воздействие на потенциал рабочей силы, трудоспособность, образовательный и культурный уровень.

Экономика социальной сферы исследует проблемы собственности в ее отраслях (федеральной, региональной, муниципальной, коллективно-акционерной, частной и сочетания этих форм), управления трудом и его оплатой, изучает внешнеэкономические связи отраслей.

К важным категориям социальной сферы относят «потребление», «потребности», «услуги» и такие их аспекты, как ресурсы потребления, использование потребительских ресурсов, конечные результаты процесса потребления, эффективность потребления. Конечный результат процесса потребления можно рассматривать с разных сторон: экономической, социальной, демографической и интегральной, со своими критериями эффективности потребления. К социальным критериям можно отнести свободное, всестороннее и гармоничное развитие личности, стремление людей к справедливой социально-общественной оценке результатов их деятельности и др. К интегральным критериям – показатели роста уровня благосостояния, качества и стиля жизни, удовлетворенности жизнью и трудовой деятельностью, ценностную ориентацию.

Услуги – это различные виды деятельности, не создающие материальных благ и относящиеся к непроизводственной сфере. Услуга – это полезное действие, полезный эффект, который создается в процессе целесообразной деятельности, направленной на удовлетворение определенных потребностей людей.

Как любой товар, услуга имеет потребительскую стоимость (способность удовлетворить конкретные потребности индивида) и цену (с позиций потребителя услуга оценивается по затратам личного времени на её оказание, ожидание и потребление).

Взаимодействие личности с социальной сферой с целью реализации интересов и получения услуг (с учетом их качества) называется социальным фактором. Социальный процесс включает значительное число социальных факторов, их движение во времени и пространстве.

Изучая социальные процессы, которые проходят в любом обществе, необходимо учитывать степень доступности отдельных видов услуг для различных социальных групп населения; оценку всего комплекса удовлетворения данного вида потребностей на современном уровне развития социальной сферы; процесс взаимодействия личности со сферой услуг, в том числе качество оказываемых услуг; и, наконец, перспективы развития социальной сферы.

Конкретная оценка социальной сферы с экономических позиций практически невозможна без знания таких важных показателей, как мощность объектов, характеристики обслуживающего персонала по отраслям социальной сферы (численность, квалификация, движение кадров и др.), без анализа ресурсного и финансового обеспечения социальной сферы. Среди них социальная структура – совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих социальных групп населения и социальных институтов. В основе существования и развития социальной структуры общества лежат общественное разделение труда, потребности и интересы людей.

Важнейшим направлением улучшения управления социальными процессами, осуществления социальных реформ является построение системы государственных минимальных социальных стандартов (ГМСС). Система ГМСС призвана содействовать развитию федерализма, регионального управления и местного самоуправления, совершенствования межбюджетных отношений и объективного обеспечения государственной поддержки местных бюджетов.

Под ГМСС понимается установленный законом РФ минимально необходимый уровень обеспечения социальных гарантий, выраженный в социальных нормах, т. е. ГМСС – это социальные стандарты федерального уровня.

ГМСС устанавливаются:

 для обеспечения удовлетворения важнейших потребностей человека в основных материальных благах и социальных услугах;

 укрепления единого социального пространства Федерации и относительного выравнивания уровня социального развития на территории ее субъектов;

 нормативного обеспечения формирования и использования бюджетных и внебюджетных средств на социальные нужды;

 совершенствования межбюджетных отношений и государственной поддержки местных бюджетов в части обеспечения социального развития;

 концентрации ресурсов для реализации приоритетных направлений государственной социальной политики;

 оценки уровня социального развития на территории РФ при разработке и реализации социальной политики, экономических и социальных программ.

Территориальную дифференциацию ГМСС и нормативов их финансового обеспечения целесообразно проводить с выделением групп однородных по социально-экономическому положению и природно-географическим условиям регио­­нов.

К основным типам ГМСС относят:

 минимальные доходы в виде минимальной оплаты труда и др.;

 минимальные размеры массовых социальных пособий и выплат;

 номенклатуру, перечни и наборы бесплатных и частично платных услуг, оказываемых населению за счет финансирования из бюджетной системы РФ;

 перечни контингентов населения, имеющих право на оказание социальной помощи;

 стандарты содержания и технологий предоставления социальных услуг;

 нормы обеспечения населения социальными услугами;

 нормы кадрового и материального обеспечения при оказании социальных услуг.

В систему ГМСС включаются стандарты медицинских технологий, устанавливающих гарантированный объем диагностических, лечебных и профилактических процедур, требований к результатам, качеству лечения и профилактики заболеваний, травм, состояний. На основе ГМСС и федеральных социальных норм и нормативов субъекты РФ должны разрабатывать и законодательно устанавливать региональные социальные нормы и нормативы, которые учитывали бы территориальные особенности и финансовые возможности.

Важным условием создания системы ГМСС является совершенствование государственной статистики, включая паспортизацию объектов социальной сферы с обобщением информации по муниципальным образованиям, субъектам РФ, федеральным округам и в целом по России. В настоящее время статистические данные формируются и обрабатываются по отраслям социальной сферы и затем дифференцируются по территориальным объектам. Статистика образования изучает деятельность дошкольных учреждений, общеобразовательных учреждений, учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования, дополнительного образования. Статистика культуры изучает работу учреждений культуры и искусства: библиотек, учреждений культуры клубного типа, музеев, художественных галерей и выставочных залов, театров, концертных организаций, парков культуры и отдыха, цирков, зоопарков, киноустановок; учитывает памятники истории и культуры; отражает выпуск книжной, журнальной и газетной продукции. Система показателей характеризует основные направления деятельности этих учреждений, состояние их материально-технической базы, количественный и качественный состав работников. Статистика охраны здоровья населения включает статистику здравоохранения, статистику заболеваемости населения, статистику инвалидности, статистику производственного травматизма. Статистика здравоохранения изучает количественные характеристики развития системы здравоохранения: сеть и деятельность учреждений здравоохранения, их размещение, состояние и оснащенность; кадры врачей, среднего, младшего медицинского персонала (распределение по специальности, полу). Стационарные учреждения социального обеспечения – учреждения, предназначенные для постоянного, временного (от двух до шести месяцев), недельного, дневного проживания (пребывания) престарелых и инвалидов, нуждающихся в постороннем социально-бытовом, медицинском обслуживании и уходе.

Статистика жилищно-коммунального хозяйства изучает наличие и состояние жилищного фонда, его благоустройство, жилищные условия населения, производственную деятельность предприятий и служб, обеспечивающих население водой, теплом, газом, гостиницами и другими видами благоустройства населенных пунктов.

Статистика физической культуры и спорта изучает количественные характеристики развития сети спортивных сооружений, их размещение, кадры, численность занимающихся физической культурой и спортом.

Для большинства развитых стран характерной особенностью является обеспечение социального равновесия, в основе которого явное доминирование и почти неуклонный рост доли ассигнований на социальное обеспечение и социальное страхование. Их удельный вес в США увеличился с 1/5 в предвоенные годы до 2/5 общих государственных расходов (расходы на пенсии по старости, инвалидности и ветеранам войн, пособия по безработице, на приобретение жилья, продовольственная и иная помощь нуждающимся). К середине 90-х гг. доля таких трансфертов в развитых странах в среднем составила около 35 % всех государственных расходов.

Рост расходов на социальное обеспечение обусловлен следующими причинами.

1. Повышением в индустриальную и постиндустриальную эпоху роли «человеческого капитала» как главной движущей силы экономического развития, роста национального капитала. К концу XX в. повсеместно наблюдается приоритет инновационной, новаторской деятельности. По данным экспертов Всемирного банка, в середине 90-х гг. на долю производственных фондов приходилось 16 % национального богатства (анализировались данные 192 стран), природных ресурсов – 20 %, «человеческого капитала» – 64 %.

2. Демографическими факторами. Речь идет, во-первых, о росте общей численности населения и таким образом увеличении числа граждан, нуждающихся в социальной защите, и, во-вторых, о существенных изменениях возрастной структуры населения – идёт процесс «старения» населения и, естественно, растёт число пенсионеров.

3. Развитием рыночных отношений, что реально создавало условия для углубления неравенства в доходах между различными слоями населения. Особенно существенным был этот разрыв в развивающихся странах (в отдельных государствах мира разрыв между доходами «бедных» и «богатых» составлял 20–25 раз).

Методологическая ценность эффективной государственной и региональной социальной политики заключается в том, что она охватывает в узком плане социально уязвимые слои населения (социальная защита и адресная социальная помощь), а в широком плане затрагивает жизнедеятельность всего населения, включая обеспеченность людей товарами, жильём, услугами социальной инфраструктуры, рабочими местами, необходимыми денежными доходами, благоприятными экономическими условиями. Не случайно в «Основных положениях региональной политики РФ» [19] определены важнейшие задачи региональной социальной политики. Их общая направленность – повышение уровня жизни населения, его благосостояния.

Уровень жизни – это степень удовлетворения материальных и духовных потребностей людей. Показатели, характеризующие и обусловливающие уровень жизни населения, объединяются в шесть групп.

1. Для оценки производства – показатели национального дохода страны, валового внутреннего продукта, их использование.

2. Для обобщения оценки потребностей – показатели доходов и расходов населения, состава и объема «продовольственной корзины».

3. Для оценки уровня потребления – показатели потребления населением материальных благ и услуг, в том числе обеспеченности жильем.

4. Для оценки культурно-бытовых условий жизни – показатели образования и культуры.

5. Для оценки социальных условий жизни – показатели занятости и бюджета времени населения.

6. Для оценки демографических последствий роста уровня жизни – показатели численности, состава и воспроизводства населения (рождаемость, убыль, продолжительность жизни).

Необходимо подчеркнуть, что эти показатели в известной степени соответствуют международным параметрам. По рекомендации ООН, уровень жизни измеряется системой показателей, характеризующих здоровье, уровень потребления, занятости, образования, обеспеченности жильем, социального обеспечения. В Конвенции Международной организации труда (МОТ) «Об основных целях и нормах социальной политики» отмечается, что каждый человек имеет права на такой жизненный уровень (включая пищу, одежду, жилье, медицинский уход, социальное обеспечение), который обеспечивает поддержание здоровья и благосостояния, реализует право на обеспечение в случае безработицы, инвалидности, вдовства, других случаев утраты средств к существованию. Специалисты ООН, разработавшие «Программу развития ООН» (ПРООН), предложили обобщающий индикатор уровня жизни, который исчисляется как средняя из трех величин: валового внутреннего продукта на душу населения с учетом порога бедности, ожидаемой продолжительности жизни и уровня образования населения 25-ти лет и старше. Эти показатели соотносятся с наивысшими в мире показателями. Такие индексы были исчислены ПРООН для 160 стран в 1970 и в 1990 гг. В 1970 г. СССР имел показатель 0,821 и занимал 33-е место. Самого высокого показателя (0,860) достигла Канада. В 1990 г. Россия имела показатель 0,876, что относило нашу страну к середине общего списка государств. Наивысшие показатели имели Канада (0,982), Япония (0,981), Франция и США (по 0,969) и Великобритания (0,962).

В 90-е гг. ООН стала исчислять «совокупный индекс развития человеческого потенциала». В нем учитываются по странам предполагаемая при рождении продолжительность жизни, уровень грамотности взрослого населения, средний коэффициент приема в учебные заведения, доход на душу населения (по паритету покупательной способности в долларах). В 1997 г. этот индекс был определен для 174 стран. В первую десятку вошли: Канада (0,932), Норвегия (0,927), США (0,927), Япония (0,924), Бельгия (0,923), Швеция (0,923), Австралия (0,922), Нидерланды (0,921), Исландия (0,919), Великобритания (0,918). Россия занимала 71 место с показателем 0,747 (ожидаемая продолжительность жизни при рождении – 66,6 лет; уровень грамотности взрослого населения 99 %; совокупный валовой показатель числа поступивших в учебные заведения первого, второго и третьего уровней – 77 %; реальный ВВП на душу населения – 4 370 долл.).

Новая социальная стратегия и сложившаяся политическая ситуация в регионах требуют оптимально разделить ответственность за состояние социальной сферы между федеральными и региональными властями, повышения роли государства в социальном процессе, упрочения федеративных отношений, укрепления единого социального пространства и централизованного контроля за ним. Освобождение федерального центра от выполнения определённых социальных функций на местах не означает отмены государственных социальных гарантий.

Центральная власть должна оставлять за собой лишь то, что она действительно может сделать лучше, чем власть региональная: выработку общефедеральных основ социальной политики; обеспечение единого социального пространства и разработку соответствующих общефедеральных минимальных гарантий.

Президент России В. В. Путин в послании Федеральному собранию РФ [24] отметил, что в 2002 г. конечное потребление на душу населения оказалось рекордным за всю отечественную историю. Вместе с тем четверть населения России имеет доходы ниже прожиточного минимума. Он поставил достаточно амбициозную задачу: за десятилетие как минимум удвоить валовой внутренний продукт страны, что равноценно удвоению валового внутреннего продукта каждого региона. При этом В. В. Путин убеждает в необходимости решения задачи ускоренного роста экономического потенциала страны и регионов не как самоцели, а основного средства решения социальных проблем и роста благосостояния населения.