4.2. Целевые программы развития регионов

Методология программно-целевого планирования развития регионов находит широкое применение на уровнях государственного, регионального управления; для муниципальных образований также характерна разработка и реализация частных целевых программ. Целевые программы могут различаться масштабом их действия: федерального уровня; в масштабах страны, с финансированием из федерального бюджета и с дифференциацией распространения целевых функций программ на регионы; регионального уровня, в масштабах региона с различным влиянием программы на муниципальные образования региона, с финансированием из регионального бюджета с возможным привлечением средств федерального бюджета; муниципального уровня, в границах муниципального территориального образования, за счёт средств местного бюджета, с возможным финансированием из регионального бюджета.

Как отмечают проф. В. В. Кистанов, Н. В. Копылов, универсальной типологии регионов нет, поэтому используется целевая типология, и для государственного регулирования характерна разработка целевых программ в первую очередь для всей страны, а также для проблемных регионов: развитых, депрессивных, слаборазвитых, нового освоения, особо важного стратегического значения [27, с. 65–66].

Каждая программа – это согласованный и увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, проектных, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других целевых мероприятий, реализуемых при поддержке государства. Они обеспечивают эффективное решение задач общенационального, межтерриториального или важного регионального значения в области экономического, научно-технического, социально-культурного и (или) экологического развития региона – субъекта Российской Федерации, экономического района, города.

Региональные программы призваны выполнять роль наиболее активной формы прямого регулирования рыночной экономики, интеграции государственных, коллективных и индивидуальных интересов и отношений, мобилизации усилий для осуществления крупных национальных проектов, проведения региональной политики государства.

Региональное целевое программирование является инструментом непосредственного государственного воздействия на рыночную экономику той или иной территории, обеспечивая сочетание принципов саморегулирования и целенаправленности в ее развитии. Программно-целевой метод хозяйственного и территориального управления служит одним из важных средств активного влияния государства на социально-экономический комплекс региона.

Новая сущность целевых программ состоит в том, что они воплощают в себе синтез «жёсткого плана» и «свободного рынка», когда строго целенаправленная хозяйственная деятельность осуществляется и стимулируется на коммерческой основе. Поэтому организационные формы подготовки и реализации программ, а также методы управления ими имеют определённые отличия.

Способы привлечения исполнителей и распределения ресурсов основаны на принципах полной добровольности, большей индивидуальной и коллективной заинтересованности, усиления материального стимулирования. Адресность и обязательность выполнения всеми участниками программы запланированных мероприятий обеспечивается не директивностью заданий, а хозяйственными договорами (контрактами) в сочетании с системой экономических стимулов (в том числе на конкурсной основе).

План и программа имеют много общего, но и различаются между собой. Такие черты, как приоритет национальных (народнохозяйственных) интересов, целенаправленность, комплексность, сбалансированность (пропорциональность), эффективность, адресность, присущи и плану, и программе. План – это более общая программа, а программа – детализированный план, отвечающий на вопрос не только, что делать, но и как делать, в какие сроки, в какой последовательности и т. д. И программа, и план (прогноз) базируются на одних и тех же предпрограммных, предплановых разработках (схемы развития регионов и т. п.).

Вместе с тем региональная программа, которая должна быть органически связана с территориальными и отраслевыми прогнозами, фокусируется на решении ограниченного числа проблем или одной из них, а не всех основных задач экономического и социального развития региона, как это делается в территориальном плане (прогнозе), и этому строго подчинены все ее структурные элементы. Научно-исследовательские, производственные, организационно-управленческие и другие мероприятия соединяются в блоки по участию в решении данных задач и достижению конечных целей, а не по каким-то другим признакам.

Число федеральных программ должно быть небольшим, они призваны в основном либо поддерживать особо бедствующие регионы, либо создавать условия «рывка» регионам, ускоряющим общее экономическое развитие.

Организация регионального программирования регламентирована законом. «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», принят Правительством в 1995 г. и дополнен в 1996 г.

Федеральные целевые программы разрабатываются по инициативе высших и территориальных органов исполнительной власти и утверждаются в центре. На Правительственную комиссию по государственной поддержке развития регионов были возложены обязанности: подготовка для Правительства предложений по определению приоритетных направлений регионального развития на перспективу; рассмотрение проектов федеральных целевых программ развития регионов и представление в Правительство заключений по ним; подготовка на этапе составления проектов годовых прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и федерального бюджета перечня федеральных целевых программ развития регионов, подлежащих финансированию за счет средств (частично или полностью) федерального бюджета. Из средств региональных и местных бюджетов полностью и частично финансируются программы соответствующего значения и уровня (отчасти – из внебюджетных источников).

При проектировании системы управления программой обычно предусматриваются традиционные административные формы оперативного руководства (исполнительная дирекция программы, органы региональной исполнительной власти и т. д.). Между тем для рыночных отношений наиболее перспективным может стать механизм коммерциализированных (самофинансируемых) корпоративных управленческих структур.

Создание государственной или смешанной (с контрольным пакетом акций у государства) корпорации (акционерной компании, концерна и т. д.), наделенной соответствующими правами и обязанностями для решения хозяйственных и организационных задач по реализации территориальной программы, будет способствовать эффективному освоению и развитию новых районов (БАМа и др.) и реконструкции сложившихся (Большой Волги и др.). Такая корпорация может интенсивно привлекать других коллективных и частных инвесторов.

Из-за низкой нормы прибыли в необжитых, вновь осваиваемых районах Севера и Востока широкое участие в их программах самостоятельных отечественных инвесторов на первых порах затруднительно. Большое значение в этой связи придается созданию федеральными органами специальных фондов регионального развития, политике дотаций (субвенций) предприятиям, привлечению частных капиталов, государственным гарантиям целевых кредитов коммерческих банков под конкретные объекты.

Успешное регулирование этих процессов способна осуществлять государственная корпорация. При этом постепенно создаются условия для перехода от федерального и заемного финансирования к самофинансированию программного комплекса по мере его завершения. В результате участия государственного корпоративного предпринимательства в наиболее выгодных сферах деятельности получаемая прибыль реинвестируется в программные проекты. Своевременная концентрация и целевое расходование программных средств обеспечивается их централизованным накоплением на счетах специальных фондов регионального развития.

Указанный подход (предложенный СОПСом) нашел практическое воплощение в двух региональных программах – по Дальнему Востоку и Забайкалью и по Якутии, там механизм программного управления предусматривает образование специальных компаний, обществ открытого типа – «Фонда реализации целевой программы» и «Фонда развития региона». Имеется и зарубежный опыт использования корпоративной формы программного управления, например в США при осуществлении программы создания и эксплуатации крупного промышленного комплекса в долине р. Теннесси (гидроэлектростанции, атомная промышленность, энергоемкие производства).

При подготовке региональных программ должны решаться важные методические вопросы. Прежде всего это относится к методике определения программной проблемы (проблем). Задачи народнохозяйственного и территориального развития меняются, финансовые и другие ресурсы ограничены. Поэтому необходим отбор программ, для чего требуется тщательное изучение каждой программной проблемы, всестороннее, с единых методологических позиций, научное обоснование целесообразности ее решения.

Критериями отбора программной проблемы следует считать:

– ее значимость для национальной экономики и региона, связь с крупными структурными преобразованиями, повышением эффективности хозяйства и уровня жизни населения, обеспечением экологической безопасности и рационального природопользования и т. д. (приоритетность проблемы);

– межотраслевой и многоплановый характер проблемы, наличие многих участников решения и необходимость координации их действий (сложность и комплексность проблемы);

– принципиальную новизну и прогрессивность технических, организационных и других программных мероприятий, ожидаемые высокие народнохозяйственные результаты (эффективность проблемы).

К этим признакам иногда относят невозможность или затруднительность решения проблем в приемлемые сроки путем использования рыночного механизма и необходимость федеральной поддержки (рыночная малорегулируемость проблемы). Но этот критерий спорный, поскольку все важные и сложные проблемы эффективно решаются только программным методом и при поддержке государства.

Так, основными критериальными признаками для отбора первоочередных проблем антикризисного развития (смягчение безработицы, остановка спада производства и т. д.) в региональном разрезе (или отбора приоритетных регионов для вывода из кризиса) могут быть сравнительная острота кризисной ситуации и дефицит собственных финансовых ресурсов для ее ликвидации. Система критериальных показателей должна устанавливаться и рассчитываться централизованно.

Методы определения приоритетных признаков программной проблемы и ее отбора требуют дальнейших уточнений, в том числе и шкалы балльных оценок. Вероятно, в обязательные признаки следует включать «отзывчивость» на рыночную конъюнктуру и сравнительную эффективность.

Ответственная задача – определение целей региональной программы. Четко выраженный целевой характер региональной программы проявляется в строгой ориентации любого мероприятия (задания) и использования ресурса, деятельности каждого участника. При этом заданная вначале генеральная цель доводится в процессе разукрупнения (декомпозиции) до уровня конкретных адресных подцелей – заданий (подпрограмм).

Оценка эффективности программ, т. е. общая результативность разработки и реализации региональной программы – ее экономическая, социальная, научно-техническая, экологическая и иная эффективность – выражается конкретными показателями (абсолютными, относительными, стоимостными, натуральными) итогов достижения программной цели. Анализ соотношения результатов и затрат хозяйственной деятельности отражается в общих и частных показателях экономической деятельности хозяйствующих субъектов.

В последнее время в России подготовлено и реализуется много средне- и долгосрочных региональных программ федерального и регионального уровня, в том числе ряд особо крупных – Дальнего Востока и Забайкалья, Сибири, помимо большого числа программ по субъектам Федерации. В конце 90- х годов финансировались из федерального бюджета полностью или частично 50 федеральных целевых программ развития регионов, а всего насчитывалось около 200 таких программ, связанных с региональным развитием (включая отраслевые и пр.).

Все программы направлены на решение насущных задач регионального развития. Например, в программах по Дальнему Востоку и Забайкалью, Якутии, Бурятии, Калининградской области и др. выбраны те направления развития (подпрограммы), которые в наибольшей степени отвечают долгосрочным интересам региона и России.

В программе по Дальнему Востоку и Забайкалью, исходя из комплексного анализа социально-экономической ситуации и оценки регионально-ресурсного потенциала в новых рыночных и геополитических условиях, сформулированы принципы и направления федеральной политики по отношению к этому обширному региону, формы и механизмы ее реализации. Определены этапы решения задач регионального развития, приоритеты структурной политики, важнейшие программные мероприятия и необходимые средства. Актуальность такого подхода обусловлена общегосударственным значением региона, масштабностью и остротой его социально-экономических проблем, решение которых диктуется обеспечением территориальной целостности и экономической безопасности России и ее геополитических интересов.

Целевые программы имеют ряд недостатков: 1) многие региональные программы, разработанные по инициативе регионов и межрегиональных ассоциаций, носят частный характер и не вписываются в систему федеральных программ; 2) большое количество программ постоянно корректируется (с нарушением целей и содержания), недофинансируется и плохо выполняется (доля федерального бюджета в их формировании снизилась с 80 до 3–5 %).

Создание федеральных округов позволяет в их пределах организовать эффективную разработку единых комплексных программ развития регионов вместо автономных. На наш взгляд, сохраняя принцип селективного федерального финансирования общегосударственных программ, имеет смысл готовить их по всем регионам (разным охватом) в интересах целенаправленного развития, сплошного выявления острых проблем и точек роста, интеграции регионов, объединив в семь групп по федеральным округам. Вторая точка зрения – необходимо крайне небольшое число программ для остропроблемных регионов. Предлагается выделять потенциальные территории программного регулирования с приоритетом государственной поддержки.

Осуществление крупных программ регионального развития способно значительно изменить многие стороны жизни региона и в целом государства, однако они требуют огромных финансовых, трудовых, материально-технических ресурсов. Поэтому любая крупномасштабная программа нуждается в строгом научном и проектном обосновании.

Целевые программы должны учитывать специфику (типологию) регионов. Для группы развитых (опорных) регионов необходимы программы активизации «точек роста» на базе самодостаточности их финансовых ресурсов с последующим выполнением «донорских» функций для убыточных регионов РФ. Развитые регионы призваны выступать «генераторами» экономического и организационного прогресса, полигонами отработки новых хозяйственных механизмов, «окнами» в мировой рынок. В составе группы выделяются две подгруппы со спецификой рыночной специализации: высокотехнологичные регионы (наукоёмкое машиностроение и химическая промышленность) – это 14 субъектов Федерации в составе Центрального, Северо-Западного, Уральского и Сибирского ФО; сырьевые регионы с базовыми отраслями топливно-энергетической и металлургической промышленности – 10 регионов в Северо-Западном, Уральском, Сибирском, Дальневосточном ФО.

Тип депрессивных регионов характеризуется сравнительно высоким уровнем экономического потенциала, значительной долей промышленности и во многих случаях ее ведущих производств в структуре хозяйства, повышенной квалификацией местных трудовых ресурсов. Однако в результате низкой конкурентоспособности профилирующих отраслей, нарушения снабженческо-сырьевых связей (легкая промышленность и др.) или переориентации стратегического курса (относительно ОПК) эти регионы теперь отличаются глубоким спадом производства, высокой безработицей (главным образом структурной), малой инвестиционной активностью, низким уровнем финансово-бюджетной обеспеченности и реальных доходов населения и его резким социальным расслоением. Такие регионы имеются в каждом ФО, и целевые программы должны быть направлены на укрепление финансовой устойчивости на основе бюджетного федерализма, урегулирования взаимоотношений с центром (упорядочение федеральной финансовой помощи – трансфертов, усиление роли закрепленных источников поступления налогов и т. д.), а также приватизации государственной собственности по реальной рыночной стоимости и проведения целесообразного оздоровления (санации) убыточных предприятий в ходе процедуры банкротства.

Весьма актуальны в депрессивных регионах поощрение роста частных инвестиций в экономику и вовлечение их преимущественно в наиболее конкурентные проекты – базовые звенья структурных преобразований. Регионализация экономики требует содействия развитию институциональных (организационно-рыночных) структур и инфраструктуры рынка.

К слаборазвитым (экономически отсталым) относятся регионы с крайне малой интенсивностью и низкими параметрами хозяйственной деятельности, однобокой недиверсифицированной структурой экономики, резким отставанием от основных регионов по развитию производственной базы, социальной сферы и рыночной инфраструктуры, с высокой безработицей и низким уровнем жизни, наибольшей среди субъектов Федерации дотационностью территориальных бюджетов.

Исходя из результатов специального анализа, о котором говорилось выше, сюда включаются 12 республик (из 21): 3 республики Волго-Вятки (Марий Эл, Мордовия и Чувашия), Калмыкия, 6 республик Северного Кавказа, не считая Чеченской (Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия) и 2 сибирские республики (Алтай и Тыва).

К этой группе относятся и все автономные округа, кроме «нефтегазовых» (Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского). Почти все слаборазвитые регионы – «бедные» (доходы на человека составляют менее 1,5 прожиточного минимума).

Целевые программы развития этих регионов должны предусматривать их ускоренный экономический и социальный подъем, т. е. реализацию комплекса мер государственной поддержки, направленной преимущественно на осуществление некапиталоемких, быстро окупаемых проектов и программ, уменьшение бюджетной дотационности и сокращение разрыва в уровнях экономического и социального развития со средним по стране.

Слаборазвитые регионы требуют усиления механизмов государственного регулирования экономики.

Особые регионы включают три подтипа, в которых острые социально-экономические проблемы связаны с географической или исторической спецификой и где вследствие сложных условий хозяйствования реализация научно обоснованных региональных целевых программ требует специальных методов регулирования экономики.

Нестандартные подходы нужны к проблемам 17-и новых приграничных районов, граничащих с республиками бывшего СССР, ныне суверенными государствами.

В этих районах, возникших в результате крупных геополитических и экономических трансформаций, первоочередного внимания требует реализация целевых программ:

 создания и обустройства новых транспортно-распределительных пунктов и узлов, пограничных переходов и таможенных пунктов в местах пересечения государственной границы;

 формирования центров активной приграничной производственно-торговой коммерческой деятельности, а в отдельных городах с развитой инфраструктурой – свободных экономических таксонов экономического благоприятствования;

 содействия развитию экономически обоснованных и технологически обусловленных производственно-кооперационных связей между предприятиями приграничных областей России и соседних государств, включенных в единые производственно-технологические схемы;

 регулирования потоков и размещения беженцев и вынужденных переселенцев в соответствии с федеральными и региональными миграционными программами;

 создания новых рабочих мест и расширения социальной инфраструктуры в расчете на потенциальных переселенцев из зарубежья.

Экстремальные районы отличаются суровыми природно-климатическими условиями (прежде всего Арктика и Крайний Север), сугубо сырьевой моноспециализацией, неустойчивостью функционирования профилирующих отраслей, нестабильностью и дороговизной завоза важнейших народнохозяйственных грузов. Их спецификой остается выборочный характер хозяйственного освоения, ограничение перерабатывающих производств и сети населенных пунктов, надлежащее развитие производственной и социальной инфраструктуры, особенно транспорта и энергетики. Актуальны активизация традиционных промыслов малочисленных народов Севера, общее сокращение численности занятых и замещение их техническими средствами, распространение экспедиционного (вахтового) метода организации труда.

К подтипу кризисных (катастрофичных) принадлежат территории, подверженные разрушительному воздействию природных (экологических) и техногенных катастроф, а также охваченные широкомасштабными межнациональными и социальными конфликтами (Чечня, потенциально почти весь Северный Кавказ, районы с последствиями землетрясений, подъема уровня Каспийского моря и др.).

Ситуацию в них характеризуют частичное, а нередко практически полное разрушение экономического потенциала, повышенная социальная напряженность, значительные размеры миграционного выхода населения, острая криминогенная обстановка и общественно-политическая нестабильность. Порой проявляются значительное экологическое загрязнение сопредельных регионов, неконтролируемое вторжение мигрантов и воздействие других негативных процессов.

Кризисные регионы представляют серьезную угрозу экономической и национальной безопасности страны (по состоянию уровня жизни, научно-технического потенциала, финансов, правопорядка и т. д.). В преодолении крупномасштабных деструктивных явлений и тенденций, приобретающих межрегиональный характер, в этих районах, наиболее велика роль государственной поддержки, а расходы на проведение необходимых мероприятий финансируются главным образом из федеральных источников.

Регионы нового освоения (восточные и северные) обладают огромным природно-ресурсным потенциалом, но слабо обжиты и обустроены, имеют низкий уровень развития обрабатывающих отраслей и инфраструктуры, особенно социальной, а также внутренних производственных связей. Экономический рост носит экстенсивный характер, очень часто сопровождается расточительным использованием минеральных, лесных и других сырьевых ресурсов. Затраты на производство конечной продукции, капитальное строительство, перевозку грузов и социально-бытовое обслуживание здесь, как правило, весьма велики.

Основные задачи осваиваемых регионов – обеспечение страны важнейшими, прежде всего стратегическими, видами минерального сырья, расширение экспортного потенциала, вовлечение в мировое хозяйство. При этом на каждом этапе должно быть оптимизировано соотношение между реализацией валютного (экспортного) потенциала и использованием добываемого топлива и сырья для внутреннего рынка, экономического подъема государства (с учетом природосберегающей политики).

Новое хозяйственное освоение территорий из-за его высокой дороговизны особенно нуждается во всесторонней государственной поддержке. В первую очередь при создании материальных условий предпринимательской деятельности: коммуникационной сети, энергетической базы, строительного комплекса и другой инфраструктуры, участие в формировании которых частного капитала весьма проблематично. Важнейшей формой реализации такой поддержки служат федеральные целевые программы.

Стратегические промышленные регионы – главное звено регионов «особо важного стратегического значения», выделенных Основными положениями региональной политики. Посредством их в первую очередь обеспечиваются геополитические, стратегические интересы, безопасность и обороноспособность страны, поддержание на должном уровне ее оборонно-экономического потенциала в целях сохранения территориальной целостности и независимости государства.

Сюда относятся крупные центры (в том числе закрытые) и районы ОПК, энергетики, металлургии, химии и ряда отраслей машиностроения, а по уровню и состоянию экономики – многие опорные и ныне депрессивные территории (Москва, Московская, Нижегородская, Самарская, Свердловская, Тюменская, Омская, Новосибирская и другие области, Алтайский, Красноярский и другие края, Татарстан, Удмуртия и другие республики). Государство прямыми и косвенными методами регулирования (целевые программы, налоговые льготы и т. д.) должно всемерно укреплять экономику районов и центров оборонно-промышленного значения [27].