4.5. Крупные города. Их значимость в развитии регионов

Урбанизация как общемировая тенденция привела к формированию городов-гигантов, сосредотачивающих значительную часть населения регионов, крупную промышленность, социальную и промышленную инфраструктурную сеть, включая образование, медицину, культуру, транспортную и энергетическую системы. Как показывают исследования учёных, зарубежных (М. П. Тодаро [38], А. О. Салливан [33]) и отечественных (Д. С. Львов [35, 36], В. В. Кистанов, Н. В. Копылов [27, 55], А. Г. Гранберг [47], О. М. Рой [30, 49] и др.), этот процесс характерен для разных стран мира и берёт своё начало примерно 3 000 лет до н. э. [33, с. 83]. Основные факторы, способствующие урбанизации, по исследованиям учёных,  это торговля и сокращение расстояний между продавцом (производителем) и покупателем; развитие крупной промышленности, железных дорог и других видов сообщений; сопутствующая социальная инфраструктура, обеспечивающая более благоустроенное проживание людей по сравнению с сельской местностью, возможности обеспечения занятости населения, более высокая оплата труда, другие преимущества концентрации населения.

Крупные города играют важную роль в жизни страны. Они отличаются не только высокой концентрацией населения, но и сосредоточением капитала, ёмким рынком, его развитой инфраструктурой, наличием квалифицированных кадров, значительным образовательным, культурным, научным потенциалом. В России все они являются традиционными административными центрами субъектов Федерации, важными политическими, культурными, экономическими и иными центрами, опорными узлами территориальной организации общества, приносят основной доход в бюджеты своих регионов (являются донорами). Они играют объединяющую роль в государстве, являясь центрами межрегиональных обменных процессов, обеспечивают формирование единого экономического, культурного, научного и информационного пространства России. Они первыми выходят из кризиса и приспосабливаются к новым условиям.

Почти 75% населения России проживает в городах. Рост городского населения и повышение его доли в общей численности населения отражает процесс индустриализации страны. Особенно высока доля городских жителей в крупных индустриальных районах – Северо-Западном (87 %), Центральном (83 %), а также в слаборазвитых в сельскохозяйственном отношении Дальневосточном и Северном (76 %). Нет ни одного экономического района, где бы городское население не преобладало (меньше всего его доля – 55 % – в Южном федеральном округе).

Всего в России почти 1 100 городов. В зависимости от численности населения города подразделяются на сверхкрупные (свыше 3 млн жителей), крупнейшие (от 1 до 3 млн), крупные (от 250 тыс. до 1 млн), большие (от 100 до 250 тыс.), средние (от 50 до 100 тыс.), малые города и посёлки (до 50 тыс.). При этом более 60 % городского населения сосредоточено в больших, крупных, крупнейших и сверхкрупных городах. Среди них 12 городов-«миллионеров». Кроме Москвы и С.-Петербурга это Нижний Новгород, Ростов-на-Дону, Казань, Самара, Пермь, Екатеринбург, Уфа, Челябинск, Омск и Новосибирск. От 0,5 до 1 млн жителей имеет 21 город.

Сверхкрупные, крупнейшие и крупные города – центры сосредоточения научно-технического и промышленного потенциала и квалифицированных кадров, очаги образования, культуры и искусства. Как важные административные центры они осуществляют функции общегосударственного значения, являются центрами организационного процесса на путях формирования регулируемой многоукладной экономики.

Промышленные центры и узлы реализуют эффект агломерации в результате концентрации и сочетания различных, особенно технологически и производственно связанных, предприятий (смежных и параллельных производств). В рыночных условиях к этому добавляется сосредоточение коммерческих, финансовых, торговых, снабженческих функций. Поэтому крупные города будут интенсивно развиваться. Вместе с тем это имеет и отрицательные последствия, ведёт к дополнительным затратам на содержание городского хозяйства и социально-бытовое обслуживание: загрязняется воздушная и водная среда, возрастают шум и «транспортная усталость» и т. д.

В связи с этим должна повышаться регулирующая роль органов городского управления. Борьбу надо вести не с разрастанием крупных городов, а с его негативными проявлениями, в том числе с помощью экономических рычагов (налогов, штрафов и т. д.). Наряду с выявлением тех городов, в которых ситуация с занятостью и уровнем жизни населения приобрела критический характер, целесообразно вернуться к практике утверждения перечней городов, где запрещено или ограничено крупное новое промышленное строительство и расширение действующих предприятий [27, с. 225–226].

В крупных городах, прежде всего областных (краевых) центрах, в годы рыночной экономики возник ряд проблем экологического, финансово-экономического, управленческого характера. Экологические проблемы связаны с повышенной загрязнённостью окружающей среды, вызванной работой предприятий промышленности, топливно-энергетического комплекса, автомобильного транспорта. Финансово-экономические проблемы обусловлены неотработанностью межбюджетных отношений. Хотя города дают до 60–80 % отчислений в бюджеты разных уровней, сами они, как правило, имеющие статус муниципальных образований, недофинансируются. С приватизацией предприятий их изношенная социальная инфраструктура, включая ЖКХ, передана в муниципальную собственность. На бюджеты городов оказало негативное влияние и положение об уплате налогов предприятиями по месту их регистрации (а не по месту размещения основных производственных мощностей, как это практикуется в странах с развитой рыночной экономикой).

Налоговый кодекс РФ исправил это недоразумение, введя статьёй 83 «Учёт налогоплательщиков» постановку организаций на учёт в налоговых органах по месту нахождения принадлежащего им недвижимого имущества и транспортных средств. Те организации, в состав которых входят обособленные подразделения, расположенные на территории РФ, а также в собственности которых находится подлежащее налогообложению недвижимое имущество, обязаны встать на учёт в качестве налогоплательщика в налоговом органе как по своему месту нахождения, так и по месту нахождения каждого своего обособленного подразделения и месту нахождения принадлежащего им недвижимого имущества и транспортных средств [3, с. 82].

По данным Российской газеты, лишь 3 % муниципальных образований, прежде всего городов, в настоящее время финансово самодостаточны, способны выжить самостоятельно [115]¹¹.

К управленческим проблемам можно отнести проблемы жизнеобеспечения населения крупных городов: это проблемы жилищно-коммунального хозяйства, связанные прежде всего с высокой степенью изношенности коммуникаций, ветхостью и непригодностью для проживания людей многих домов, в том числе многоквартирных, с наличием требующих ремонта и капиталовложений временных панельных домов, так называемых «хрущёвок»; проблемы обеспечения водой, теплом, электроэнергией, газом; проблемы общественного транспорта и необходимости расширения транспортных магистралей, увеличения их числа из-за увеличения количества транспортных средств; проблемы ухудшения криминогенной обстановки и необходимости ужесточения законов по отношению к ряду уголовных и экономических преступлений (убийства, оборот наркотиков, хищения материальных средств в крупных размерах); проблемы обеспечения занятости населения, строительства нового жилья; проблемы управления собственностью в разных её формах, находящейся на территории городов; проблемы, связанные с необходимостью сокращения теневой экономики и так называемой неформальной занятости и др. По данным некоторых экономистов, объём «теневого» оборота в РФ составляет не менее 40 % от валового национального продукта [94]¹².

Серьёзная проблема молодой рыночной экономики РФ и её регионов заключается в позднем принятии Земельного кодекса, позволившего начать заниматься вопросами купли-продажи земель, их кадастрификации и оценки, земельной ренты. Осуществлённая приватизация государственной собственности не учитывала стоимость земли, на которой размещена эта собственность. Следовательно, и в налоге на имущество пока нет «земельной» составляющей. Проведение работ по оценке земель позволит увеличить налогооблагаемую базу собственников имущества, в том числе собственников жилья. Первые эксперименты по формированию товариществ собственников жилья (кондоминиумов) подтвердили важность проведения этой работы со 100 %-ным охватом всех собственников приватизированного жилья (это явится серьёзной проблемой для многоквартирных домов в городах, где кондоминиум, объединяющий жильцов одного дома, должен получить в собственность (или в аренду) землю, на которой стоит дом и прилегающие площадки (часть двора, внутридворовых дорог и др.)). Цена земли должна будет в пределах города варьироваться так же, как варьируется цена квадратного метра общей жилой площади. Так, по данным «Российской газеты» (сентябрь 2003 г.), средняя цена по РФ составляет 10 тыс. р. за один квадратный метр (в Омской области – 8 тыс. р.; в Ханты-Мансийском округе – 14 тыс. р.; в Москве, Санкт-Петербурге – порядка 15 тыс. р.).

Перечисленные проблемы приостановили рост численности населения в крупных городах РФ за последнее десятилетие; в некоторых проблемных регионах наблюдается отток населения из городов либо в другие города, либо в сельскую местность (в основном это обусловлено проблемой безработицы, как, например, в г. Кировске Мурманской области, где закрылись многие шахты из-за исчерпания ресурсов апатитов; ещё одной проблемой является нерентабельность производств в северных и дальневосточных регионах из-за увеличения транспортных тарифов – в г. Магадане наблюдался отток населения, пока не был установлен статус свободного экономического таксона). В благополучных регионах осуществляется жилищное строительство и продолжается рост городов (в первую очередь это относится к Москве, Санкт-Петербургу, Тюменской области, Ханты-Мансийскому округу). Мэр Москвы Ю. Лужков сформулировал стратегию развития Москвы, выдвинув тезис о том, что приоритетной отраслью должно стать жилищное строительство, которое, как локомотив, потянет за собой развитие и подъём производства многих смежных отраслей. Общая тенденция к урбанизации сохраняется за счёт разрастания пригородов крупных городов, что характерно в первую очередь для столиц, регионов, для двух отечественных мегаполисов – субъектов Федерации Москвы и Санкт-Петербурга.

Это обусловлено их центральной ролью в экономике страны, месторасположением, наличием транспортных магистралей, связывающих их не только с остальными регионами РФ, но и с зарубежными странами. Этим объясним высокий уровень рыночных цен земли на расстоянии 20–30 км от Москвы (по данным РГ за 23 сентября 2003 г., в Одинцовском районе зафиксированы случаи покупки земельного пая за 70 тыс. долларов. Кадастровая цена земли в Подмосковье составляет от 40–50 тыс. р. за га и выше. Вместе с тем в отдалённых регионах Подмосковья предлагают от двух до пяти тыс. р. за пай земли (несколько га). На данном примере наглядно проиллюстрировано влияние местоположения участка земли на его рыночную стоимость и привлекательность).

В теории государственного и муниципального управления разработана градация городов по их функциональной роли: промышленные, торговые, административные, аграрные, курортные, университетские города, наукограды, закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) [30]. Для крупных городов характерна их многофункциональность (например, г. Омск – промышленный, научно-образовательный, культурный, торговый, финансовый и административный центр региона Омской области).

Современные тенденции развития крупных городов в развитых рыночных странах Западной Европы, США, Канаде характеризуются двумя главными признаками: во-первых, это перемещение промышленных предприятий из крупных городов в средние и малые города (обусловлено экономическим фактором – высокой арендной платой за земли крупных городов – и экологическим фактором – крупные города становятся финансово-административными, культурными, научно-образовательными центрами, и обеспеченные люди стремятся к дальнейшему улучшению условий проживания); во-вторых, это увеличение так называемой «маятниковой миграции», когда всё большее число работников фирм покупают жильё на природе, т. е. в ближнем пригороде, и, имея автомобили, каждый день совершают поездки за 30–60 км из дома на работу и обратно. Это обусловлено более высоким уровнем жизни населения и стремлением улучшить экологические условия проживания. В городах формируются «спальные» районы с высоким уровнем озеленения, благоустройства.

В развивающихся странах характерна тенденция увеличения в пригородах жилья для людей «второго сорта», в основном мигрантов из сельской местности или малых городов, которые стремятся в крупные города в расчёте найти себе работу. Зачастую они находят её в неформальном секторе экономики. Значимость и роль неформального сектора отмечает М. Тодаро. Существование неорганизованного, нерегулируемого, но большей частью действующего на законных основаниях (хотя и не зарегистрированного) неформального сектора обнаружили в начале 70-х гг., когда выяснилось, что в некоторых развивающихся странах значительное увеличение численности рабочей силы в городах не отражено в данных о занятости в формальном секторе. Создавалось впечатление, что большинство новичков работали или самостоятельно, или в небольших семейных предприятиях. Спектр самостоятельных занятий необычайно широк – лоточники, посыльные, составители жалоб и писем для неграмотных, точильщики, сборщики мусора и дров, проститутки, торговцы наркотиками, дрессировщики змей. Часто их можно встретить среди механиков, плотников, мелких ремесленников, парикмахеров и слуг. Более удачливые основали прибыльный мелкий бизнес с несколькими наёмными рабочими (обычно из родственников). Некоторым удалось со временем зарегистрироваться и перейти в формальный сектор. Исследования показали, что от 20 до 70 % городской рабочей силы функционирует в неформальном секторе при среднем показателе в 50 %. Сейчас всё большее внимание уделяется роли неформального сектора в поглощении новой рабочей силы и борьбе с безработицей. Это вызвано как невиданным ростом населения в развивающихся странах, так и неспособностью их городского и сельского формальных секторов обеспечить людей работой.

Неформальный сектор представлен огромным количеством небольших индивидуальных и семейных предприятий в производстве и обслуживании, использующих простые трудоемкие технологии. Они действуют подобно конкурирующим монопольным фирмам: быстрый выход на рынок и наличие резервных мощностей, а конкуренция сводит прибыли (доходы) к средней цене предложения труда новичков на рынке рабочей силы. Самостоятельно работающие в неформальном секторе обычно малограмотны, не имеют специальности и доступа к источникам финансирования, поэтому производительность их труда и доходы ниже, чем в формальном секторе. Работающие в неформальном секторе лишены социальной защиты, которая распространяется на занятых в современном формальном секторе – сохранение занятости, нормальные условия на производстве, пенсия по возрасту. Большинство работающих в неформальном секторе – мигранты из сельской местности, не сумевшие найти работу на предприятиях формального сектора. Их устраивает даже обеспечивающий выживание заработок, который они ищут, используя все свои способности. Процесс труда занимает долгие часы, и в него вовлечены все способные работать члены семьи. Большинство таких семей живет в построенных ими самими «хибарах» в районах городских трущоб и самозаселений, где нет практически никаких коммунальных служб, медицинских и образовательных учреждений.

Существование городского неформального сектора позволяет людям бежать от сельской нищеты и безработицы, хотя условия их жизни и работы в городе не намного лучше.

Неформальный и формальный секторы экономики связаны между собой: первый поставляет дешевую рабочую силу и товары для работающих в формальном секторе, благополучие же неформального сектора в свою очередь во многом зависит от роста формального сектора и его клиентуры. Неформальный сектор часто субсидирует формальный, так как вынужден поставлять сырье и готовую продукцию по заниженным ценам из-за монопольного положения последнего и его защиты законом.

Важная роль неформального сектора в обеспечении бедняков хоть каким-либо доходом не подвергается сомнению. Но остается неясным вопрос о его судьбе. Следует ли рассматривать неформальный сектор как временное убежище для людей, ожидающих открытия вакансий в формальном секторе, который постепенно его поглотит, или же признать необходимость его сохранения и развития в качестве главного источника занятости и доходов для городской рабочей силы?

Похоже, что больше оснований встать на вторую точку зрения. Возможности формального сектора как по объему продукции, так и по обеспечению занятости весьма ограничены. Согласно расчетам Международной организации труда (МОТ) для обеспечения вновь появляющейся в городах рабочей силы этот сектор должен увеличивать у себя число занятых не менее чем на 10 % ежегодно. При сложившемся соотношении «рабочая сила – выпуск» подобное увеличение занятости вызовет еще более быстрый рост объемов производства, что никак не вписывается в реальные возможности развивающихся стран. Поэтому неформальному сектору придется нести все большую нагрузку по обеспечению занятости, если не будут найдены другие подходы к решению проблемы городской безработицы.

Неформальный сектор доказал свою способность расширять занятость и обеспечивать доходы городскому населению. Выше отмечалось, что он уже использует 50 % городской рабочей силы. Согласно некоторым расчетам почти 1/3 всех доходов городов создается в этом секторе.

В пользу поддержки неформального сектора можно привести и ряд других соображений.

Есть свидетельства, что он обеспечивает производство прибавочного продукта даже в неблагоприятных условиях, хотя и лишен доступа к кредиту, иностранной валюте и не пользуется какими-либо налоговыми льготами. Таким образом, неформальный сектор вносит вклад в развитие городского хозяйства по следующим направлениям:

 из-за низкой капиталоемкости производства стоимость рабочего места в неформальном секторе намного меньше, чем в формальном, что позволяет экономить на инвестициях, которых катастрофически не хватает;

 обучение специальности и производственная практика в нём намного дешевле, чем в формальных учебных заведениях и на предприятиях (таким образом, неформальный сектор вносит вклад в формирование человеческого капитала);

 он поглощает всё возрастающий приток мало- и неквалифицированной рабочей силы, не находящей применения в формальном секторе, нуждающемся в квалифицированных кадрах;

 неформальный сектор лучше использует подходящие технологии и местные ресурсы, что способствует повышению эффективности хозяйственной деятельности;

 осуществляет сбор промышленных и бытовых отходов, которые затем используются в производственных процессах формального сектора;

 рост неформального сектора способствует увеличению занятости бедных слоев населения.

Однако необходимо отметить и негативные стороны ориентации на неформальный сектор. Прежде всего следует указать на тесную взаимосвязь миграционных потоков в город со способностью этого сектора поглощать избыточную рабочую силу. Сельские мигранты имеют шанс быстрее получить работу в неформальном секторе. В этих условиях рост доходов и расширение занятости в нем может обострить безработицу в городах из-за притока большего количества рабочей силы, чем может поглотить городская экономика. Возникают опасения относительно экологических последствий чрезмерного развития неформального сектора. Многие виды его деятельности загрязняют окружающую среду, способствуют скученности, создают неудобства для жителей. Трудноразрешимые проблемы вызывает перенаселенность трущоб в условиях отсутствия элементарной санитарии. Иначе говоря, политика в отношении неформального сектора должна принимать во внимание и вышеназванные проблемы.

MOT внесла несколько предложений. Прежде всего правительства должны отказаться от враждебного отношения к этому сектору и занять более терпимую позицию. Необходимо упростить процедуры регистрации малого бизнеса и экспортных операций.

Правительствам следует поощрять развитие системы подготовки кадров по необходимым для городского хозяйства специальностям, влияя тем самым на структуру неформального сектора и направляя его деятельность в интересах всего населения. Подобная политика будет способствовать легализации неформального бизнеса в результате открытия ему доступа к обучению и другим льготам.

Главная проблема неформального сектора – нехватка капитала. Распространение на него кредитования дало бы ему возможности для расширения объемов производства, увеличения прибыли, доходов и занятости. Подобный же эффект имел бы и его доступ к более совершенным технологиям. Создание необходимой инфраструктуры и определение мест для предприятий ослабили бы экологическую нагрузку на города из-за роста неформального сектора. Улучшение условий жизни, пусть косвенно, должно достигаться за счет размещения предприятий неформального сектора на городских окраинах и в небольших городах возможно ближе к жилым районам. Размещение таких предприятий за пределами городов может внести вклад в изменение миграционных потоков в сторону малых городов и сельских поселений [38, с. 235–239].