2. Принципы налоговой политики и функции налогов

Важная роль в формировании эффективной налоговой' политики принадлежит обоснованию принципов налогообложения. Фундаментальные принципы или "законы относительно всякого налога вообще" сформулированы А. Смитом в его гениальном "Исследовании о природе и причинах богатства народов". Он выделил четыре закона:

Первый закон. Подданные всякого государства обязаны принимать участие в поддержании правительства, каждый по мере собственных своих средств, то есть в размерах доходов, получаемых ими под покровительством государства... Соблюдение этого закона или пренебрежение к нему составляет то, что называют равномерным или неравномерным распределением налога.

Второй закон. Подать или часть налога, уплачиваемая каждым подданным, должна быть определена, а не произвольна. Время ее уплаты, способ взимания и количество взноса должны быть точно и строго определены как для лица, платящего налог, так и для всего общества. В противном случае каждый гражданин отдается более или менее на произвол сборщика, который может в таком случае или увеличить пошлину из-за неприязни к плательщику, или же под влиянием угрозы чрезвычайных поборов вынудить у него подарок или какую-нибудь услугу... Из опыта всех народов, ничто не причиняет такого огромного зла, как самая незначительная неопределенность в налоге.

Третий закон. Каждый налог должен взиматься в такое время и таким способом, какие представляют наибольшие удобства для плательщика.

Четвертый закон. Налог должен взиматься таким образом, чтобы он извлекал из народа как можно менее денег сверх того, что поступает в государственное казначейство, и в то же самое время чтобы собранные деньги оставались возможно малое время в руках сборщиков. Налог может извлекать из народа большее количество денег, чем такое требуется нуждами казны, или оставлять эти деньги вне распоряжения казначейства, четырьмя различными способами: 1) Взимание налога может требовать большого числа чиновников, содержание которых поглотит большую часть налога, а личное лихоимство их предоставит новый прибавочный продукт на народ. 2) Налог может стеснить промышленность народа и отстранить ее от некоторых отраслей труда и торговли, которые доставили бы занятие и средства существования большому числу лиц. Поэтому, между тем как с одной стороны он принуждает народ к уплате, с другой он уменьшает, или, может быть, уничтожает некоторые источники, которые бы доставили народу средства внести налог. 3) Конфискации, пени и другие наказания, которым подвергаются несчастные, покушающиеся увернуться от налога, легко могут разорить их и уничтожить таким образом пользу, которую получило бы общество от употребления их капиталов. Чрезмерный налог служит великим искушением к обману; но наказания за уклонение естественно увеличиваются с усилением искушения к обману... 4) Подвергая народ беспрерывным посещениям и ненавистным осмотрам сборщиков, налог может вызвать множество бесполезных беспокойств, прижимок и притеснений; и хотя бы, строго говоря, притеснение и не сопровождалось материальным ущербом, оно, разумеется, равноценно издержкой, которою человек охотно бы откупился от него. Вследствие этих четырех обстоятельств налог часто оказывается несравненно более тягостным для народа, чем выгодным для государя".

Таким образом, А. Смит исходил из следующих главных принципов налогообложения:

- всеобщность налогов и их пропорциональность доходу;

- определенность;

- простота и удобство;

- налоги должны взиматься с меньшими издержками, не ложиться тяжким бременем на налогоплательщиков.

Итак, перечисленные принципы налогообложения не утратили своего значения и в современных условиях. К ним можно добавить такие принципы, как однократность налогообложения, стабильность, обязательность и справедливость. Государства на каждом отдельном этапе с учетом экономического состояния строят свои налоговые системы с приоритетом в отборе тех принципов, которые являются наиболее актуальными.

Основные принципы налогового законодательства Узбекистана определены в статье 4 Налогового Кодекса Республики Узбекистан. Они следующие:

1. Каждое лицо обязано уплачивать установленные налоги и сборы.

2. Налогообложение юридических лиц осуществляется на основе равенства перед законом независимо от формы собственности, а физических лиц - независимо от пола, расы, национальности, языка, религии, социального происхождения убеждений, личного и общественного положения.

3. Устанавливаемые налоги и сборы не могут прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение в пределах территории Республики Узбекистан товаров (работ, услуг) или денежных средств либо иначе ограничивать или создавать препятствия экономической деятельности налогоплательщика.

4. Все доходы независимо от источников подлежат обязательному налогообложению.

5. Установление налоговых льгот должно соответствовать принципам социальной справедливости.

Отдельные экономисты пытаются подходить к проблеме налогов с расширительных позиций, наделяя их надуманными, не свойственными им функциями. Характерным для налогов является исполнение ими двух функций - фискальной и распределительной. Главной среди них является фискальная.

Анализ истории развития налогообложения свидетельствует о том, что появление налогов было связано прежде всего с необходимостью пополнения бюджетов доходами. Да и сам термин "фиск", или по латыни fiscus, означает понятие казны. В Римской империи это понятие означало имперскую казну, а в последующем стало синонимом государственной казны. Говоря об эффективности налоговой системы, прежде всего анализируют, насколько полно и весомо налоги наполняют доходами казну или бюджет. Однако, говоря о фискальной функции налогов, следует иметь в виду то, что налоговое обложение не должно создавать трудностей и препятствий для экономического развития товаропроизводителей и сферы обращения. В противном случае будет значительно сужена база налогообложения и вместо планируемых доходов бюджет будет нести потери.

Следующая функция - распределительная. Она тесно связана с фискальной. При сборе и использовании налогов возникают распределительные и перераспределительные отношения. Естественно, государство должно умело руководить ими. Исторический процесс развития налоговой системы наглядно показал, что государство должно активно использовать распределительные возможности налогов.

Дж. Кейнс, основоположник одного из наиболее крупных течений экономической мысли - кейнсианства, в фундаментальном труде "Общая теория занятости, процента и денег" обосновал концепцию, согласно которой государство должно активно вмешиваться в процесс экономического развития. Кейнс считал, что государство может способствовать достижению соответствия между платежеспособным спросом и объемом производства посредством упорядочения государственных расходов, регулирования ссудного процента и налогов. Он отмечал, что серьезные изменения в норме процента и в налоговой политике могут вызвать перемены в склонности к потреблению, и подчеркивал, что люди склонны увеличивать свое потребление с ростом дохода, но не в той мере, в какой растет доход. Из этого положения он делал вывод о том, что необходимо государственное вмешательство, направленное на изъятие с помощью налогов доходов, не помещенных в сбережения, и соответственно финансирование за счет этих средств инвестиций и текущих государственных расходов. Кейнс правомерно рассматривал налоги как "встроенные механизмы гибкости".

Идеи государственного налогового регулирования нашли поддержку в трудах многих экономистов. Так, Самуэльсон в главной своей работе "Экономикс" отмечал, что система налогового обложения определяет конечное распределение доходов между людьми. Налоговое бремя представляет собой конечное распределение налога и отражает его общее воздействие на цены и другие показатели.

Особенно большое значение распределительная функция имеет при обосновании механизма межбюджетных отношений. В Республике Узбекистан с 1993 г. налоги распределены между республиканским и местными бюджетами. В Налоговом Кодексе Республики Узбекистан четко выделены налоги и сборы, поступающие в местные бюджеты.

В целях стимулирования местных органов власти (хокимиятов) в выполнении прогнозов общегосударственных налогов ежегодно в процессе утверждения прогноза бюджета на предстоящий год утверждаются нормативы отчисления налогов в местные бюджеты. В межбюджетных отношениях применяются также бюджетные субсидии местным бюджетам.

В России первые шаги в развитии бюджетного федерализма были сделаны в 1994 г., когда была предпринята попытка обоснования общих принципов бюджетных взаимоотношений центра и регионов и на объективной основе выделены налоги, формирующие федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ. Кроме этого, были обоснованы ставки и нормативы федеральных налогов, которые являются источниками доходов регионов.

Помимо законодательной регламентации процесса формирования налоговых доходов сделана попытка целенаправленного перечисления средств федерального бюджета в региональные бюджеты. Основными каналами перераспределения бюджетных средств являются: трансферты для оказания текущей финансовой поддержки и субвенции для финансирования затрат капитального характера.

При обосновании конкретных видов налогов и нормативов их распределения при формировании федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации важное значение имеет определение общей пропорции соотношения федерального и региональных бюджетов. Этот показатель является расчетным и находится под большим влиянием политических, экономических и социальных процессов, происходящих в стране. В последние годы наметилась положительная тенденция повышения доли доходов, оставляемых в распоряжении регионов.

Опыт стран с развитой рыночной экономикой свидетельствует о том, что в ближайшей перспективе нет необходимости внесения крупных изменений в эту пропорцию. И в условиях отхода от жестких административных методов управления государство несет весомый груз расходов по обороне, поддержке отдельных отраслей народного хозяйства, науки и техники, решению социальных, экологических и других проблем. Без соответствующей финансовой основы решение этих вопросов было бы невозможно.

Для гармонизации меж бюджетных отношений немаловажное значение имеет стабильность налоговой системы. Так, для России крупным прогрессивным шагом является установление стабильных на 1986-1988 г. нормативов зачисления в бюджеты субъектов Федерации поступлений от следующих федеральных налогов: налога на прибыль (доходы) предприятий и организаций - по установленным ставкам в соответствии с действующим законодательством; 50% от акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия, производимые на территории РФ; 100% доходов от акцизов на остальные товары, производимые на территории РФ, за исключением акцизов на нефть, газ, бензин, автомобили; 25% доходов от налога на добавленную стоимость на товары, производимые на территории РФ; 90% отчислений от подоходного налога с физических лиц; платежей за пользование природными ресурсами (по нормативам, установленным законодательством РФ); отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, лицензионного сбора на право оптовой продажи алкогольной продукции; транспортного налога й прочих сборов. Это, несомненно, вносит стабильность во взаимоотношения центра с регионами, позволяет повысить достоверность текущего и перспективного планирования доходов и расходов.

Требует дальнейшего совершенствования механизм выделенных трансфертов и субвенций. Только очистив его от элементов субъективизма, можно достичь гармонизации в межбюджетных отношениях. При решении вопроса о выделении трансфертов необходимо учитывать в расчетах основные социально-экономические и природно-географические особенности регионов по единой методике. В условиях чрезмерно высокого разброса показателей, учитываемых в расчетах по выравниванию регионов, реально можно рассматривать их по отдельным группам. Следовательно, понадобится группировка территорий с учетом социально-экономических и природно-географических факторов. Решение о выделении субвенции субъектам Федерации можно принимать в случаях, когда независимыми экспертами признано целесообразным реализовать программы, результаты которых имеют либо федеральное значение, либо являются важными для группы регионов.

В целях гармонизации межбюджетных отношений необходимо продолжить работу по совершенствованию финансовых потоков не только между центром и регионами, но также и между субъектами Федерации и местными территориями. Немаловажное значение имеет и обоснование равных экономических требований к регионам по уровню налоговой ответственности перед федеральным бюджетом. Только при этих условиях можно достичь оптимизации межбюджетных отношений, создать объективные условия для ускорения экономического роста, обеспечения социальной и политической стабильности.

Функции налогов тесно взаимосвязаны. При принятии конкретных решений по введению или отмене налогов следует тщательно анализировать и прогнозировать последствия. Для того, чтобы налоги в наибольшей мере способствовали наполнению бюджетов разных уровней, не подрывали процессов воспроизводства, не приводили к социальной напряженности, требуется выработка соответствующей налоговой политики. Отдельные экономисты отождествляют налоговую и фискальную политики. Во многих теоретических работах зарубежных и отечественных авторов речь идет именно о фискальной политике. Например, Самуэльсон отмечал, что "фискальная политика сама по себе не является панацеей, но она представляет собой важную часть любой экономической программы". Под позитивной экономической политикой он понимал процесс установления государственного налогообложения и государственных расходов с таким расчетом, чтобы они, во-первых, помогали гасить колебания экономического цикла и, во-вторых, способствовали поддержанию развивающейся экономики высокой занятости, свободной от чрезмерной инфляции или дефляции.