Межбюджетные отношения и разграничение ответственности – децентрализация полномочий

Сформулированные Правительством новые принципы бюджетного выравнивания, система фондов финансовой помощи регионам, разграничение полномочий, реформирование системы управления региональными общественными финансами создали предпосылки для эффективной организации бюджетного процесса, реального повышения результативности расходов. При этом в последние годы на фоне кризисных явлений произошло смягчение бюджетной политики, ослабла ответственность территорий.

Уже после того, как задача разграничения полномочий между центром и регионами была в целом решена, стали приниматься законы, в том числе «отраслевые», согласно которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления вправе и даже обязаны участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации, но за свой счёт. У субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления вновь возникают дополнительные расходные обязательства в виде «необеспеченных мандатов».

Особую озабоченность вызывает тенденция чрезмерной централизации налоговых доходов в федеральном бюджете: доля региональных и муниципальных бюджетов в ВВП России снизилась с 10,1 процента в 1999 году до 6,16 процента в 2009 году. Это в два с лишним раза ниже, чем в странах Организации экономического сотрудничества и развития. За это же время доля налоговых поступлений в доходах региональных и муниципальных бюджетов уменьшилась с 69,7 процента до 29,5 процента. Неудивительно, что 70 из 83 регионов являются дотационными.

При этом численность работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти превышает совокупную численность работников органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образований. Количество этих органов различной ведомственной принадлежности - более двух с половиной тысяч в целом по России, примерно 30 - 40 в каждом субъекте федерации. Штат и схема размещения данных структур, как правило, не оптимальны, недостаточно учитывают региональные особенности.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не имеют мотивации к развитию регионов. На их работу не могут в должной степени влиять ни вышестоящие федеральные структуры - в силу удалённости и большого количества территориальных органов, ни региональные власти - в силу отсутствия полномочий. При этом влияние названных органов на предпринимательскую среду, в целом на развитие регионов и муниципалитетов огромно.

Поэтому необходимо обеспечить совершенствование распределения (разграничения) полномочий между разными уровнями публичной власти, прежде всего в части децентрализации полномочий в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Этот процесс должен предусматривать и меры по увеличению доли доходов региональных и местных бюджетов в структуре консолидированного бюджета Российской Федерации.

Необходимо оценить и эффективность работы постоянных представительств субъектов Российской Федерации в Москве и других регионах России, оптимизировать расходы регионов на исполнение представительских функций.

Действующая система межбюджетных отношений слабо стимулирует развитие налоговой базы территорий. Объёмы финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности во многом зависят от фактических поступлений доходов в соответствующие бюджеты субъектов Российской Федерации за прошедший год. Это значит, что, зарабатывая больше, регион начинает получать меньше дотаций, что резко снижает его мотивацию. Появляются и неформализованные способы оказания финансовой помощи регионам.

Количество различных видов субсидий слишком велико, чтобы их распределение было прозрачным и эффективным. Мало того, что ненужная детализация не позволяет регионам расходовать средства наиболее эффективно, так ещё сами субсидии направляются всем регионам, в том числе «донорам», которые способны осуществлять эти расходы самостоятельно.

Мы предлагаем следующие меры по реформированию системы межбюджетных отношений, направленные на становление в России реального федерализма:

- Полная инвентаризация полномочий федерального и регионального уровней власти, местного самоуправления. Вместе с тем должны быть оценены объёмы расходов, необходимые для осуществления данных полномочий.

- Приведение полномочий органов государственной власти регионов России, которые устанавливаются «отраслевыми» законами, в соответствие с базовым законодательством об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

- Децентрализация полномочий должна осуществляться по тем направлениям, где местная власть может наиболее эффективно повлиять на социально-экономические процессы. В определённых случаях необходимо сопровождать этот процесс передачей федеральной собственности и упразднением соответствующих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. При передаче новых полномочий субъектам Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти устанавливать минимальные нормы и стандарты исполнения переданных полномочий без определения способов их исполнения и обязательных объёмов финансирования. При этом субъекты Российской Федерации должны нести всю полноту ответственности за достижение целевых показателей эффективности и результативности реализации полномочий. Финансовое обеспечение передаваемых субъектам Российской Федерации полномочий осуществляется за счёт создания в составе федерального бюджета специального фонда финансирования вновь переданных полномочий.

- Передача субъектам Российской Федерации части полномочий, осуществляемых территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. Часть их может быть передана регионам в короткие сроки и повсеместно. К ним можно отнести: ветеринарный, фитосанитарный, санитарно-эпидемиологический надзор; государственный земельный контроль; охрана, воспроизводство и использование водных биологических ресурсов; предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций (в том числе тушения пожаров) регионального, межмуниципального и муниципального характера; содействие занятости населения; все другие федеральные полномочия, которые в настоящее время делегированы для исполнения органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Параллельно возможно проведение эксперимента по реализации «пилотных» проектов с передачей отдельным, наиболее подготовленным субъектам Российской Федерации большего количества полномочий, в настоящее время исполняемых территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. Это, в частности, налоговое администрирование в отношении региональных и местных налогов и сборов; кадастровый учёт, кадастровая оценка недвижимости, государственная регистрация прав на недвижимое имущество, геодезия и картография, землеустройство, мониторинг земель; управление особо охраняемыми природными территориями федерального значения; контроль и надзор в сфере лесных отношений, управление особыми экономическими зонами и т.д. При этом федеральные органы исполнительной власти должны обеспечить контроль за исполнением регионами возложенных на них полномочий, предусматривающий в крайних случаях их ограничение и введение временной администрации в соответствующих органах.

- Увеличение доли налогов, зачисляемых в региональные и местные бюджеты, до уровня, позволяющего формировать основную часть доходов за счёт налоговых поступлений, а не трансфертов из вышестоящих бюджетов.

- Поэтапная отмена льготы по налогу на имущество организаций в отношении железнодорожных путей общего пользования, магистральных трубопроводов, линий электропередач, имущества учреждений уголовно-исполнительной системы и пр. Необходимо признать объектами налогообложения по земельному налогу земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, в частности, предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных служб, а также сокращать льготы по земельному налогу. Такие меры будут стимулировать федеральные органы исполнительной власти к более эффективному использованию имущества, избавлению от непрофильных активов.

- Законодательное закрепление порядка ежегодного увеличения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации темпами не ниже инфляции.

- Повышение минимального уровня бюджетной обеспеченности в целях снижения различий в социально-экономическом развитии регионов (критерий выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации должен вырасти до 70 – 75 процентов вместо нынешних 60 процентов). Это позволит выполнять социальные обязательства перед населением в наименее обеспеченных регионах страны.

- Поощрение субъектов Российской Федерации, достигших наилучших показателей в увеличении поступлений собственных доходов за счёт развития предпринимательской деятельности и привлечения инвестиций.

- Стимулирование субъектов Российской Федерации к наращиванию собственной доходной базы через определение налогового потенциала региона с учётом среднероссийских показателей роста (уменьшения) налогооблагаемых показателей либо через утверждение дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности на пять лет по доле каждого субъекта Российской Федерации в общем объёме этих дотаций, без ежегодного утверждения и пересчёта указанных долей.

- Упразднение или значительное уменьшение объёма дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, ставших в последние годы самым неформализованным и непрозрачным способом поддержки регионов.

- Сокращение количества различных видов субсидий субъектам Российской Федерации, которые в настоящее время направляются всем регионам, вне зависимости от бюджетной обеспеченности. Высвобождаемые в связи с сокращением количества субсидий средства могут быть направлены на увеличение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов.

- Консолидация субсидий в разрезе государственных программ с расширением прав регионов определять конкретные направления расходов с достижением наилучших показателей в рамках реализации указанных программ. Распределение объёмов субсидий по субъектам Российской Федерации до начала очередного финансового года.

- Повышение эффективности осуществления бюджетных расходов субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. Необходимо поощрять регионы, добившиеся наименьшей доли неэффективных расходов, развивать бюджетирование, ориентированное на результат.

- Предоставление регионам права без согласования с федеральными структурами оставлять в своём распоряжении сложившуюся экономию сумм субвенций, переданных на реализацию делегированных полномочий, и использовать их на приоритетных направлениях в рамках реализации указанных полномочий.