3.2. Регион как субъект межбюджетных отношений Варианты упорядочивания межбюджетных отношений

В России сложилась высокая дифференциация уровней социально-экономического развития и ресурсного потенциала регионов – субъектов Федерации, усилившаяся в ходе реформы. При невозможности решения острых территориальных проблем только рыночным саморегулированием это вызывает необходимость масштабной финансовой помощи государства нуждающимся территориям, которая является важным направлением регулирования экономики. Богатый опыт подъема отсталых и депрессивных районов был накоплен как в СССР, так и на Западе. Современная Россия стоит перед аналогичной проблемой.

В настоящее время государственная финансовая поддержка регионов осуществляется главным образом из федерального бюджета в трех формах:

• перечисление Минфином РФ в региональные бюджеты трансфертов Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации (ФФПР), субвенций на целевые мероприятия, дотаций на покрытие текущих расходов (включая финансирование программ регионов) и др.;

• прямые расходы министерств и ведомств, финансирование федеральных отраслевых программ на территориях (не считая расходов на оборону, международную деятельность и т.д.);

• средства, переданные регионам на возвратной основе (государственная финансовая поддержка завоза продукции в районы Крайнего Севера и т.п.).

Финансовая помощь федерального Центра регионам образует одну сторону межбюджетных отношений, другая сторона – поступления из регионов в федеральный бюджет собираемых Госналогслужбой РФ налогов и сборов и ГТК РФ – таможенной пошлины. Обе стороны составляют важную сферу федеративных отношений (бюджетного федерализма), связанных с защитой и обеспечением интересов Российской Федерации в целом, децентрализацией власти и расширением полномочий властных органов регионов, сочетанием государственной поддержки отдельных регионов со стимулированием в них экономической активности.

Существующая с 1994 г. система межбюджетных отношений играет важную роль в мобилизации и целевом использовании средств для поддержки регионального развития. Она обозначила переход от индивидуального согласования финансовой помощи субъектам Федерации к единым правилам ее распределения на законодательно-нормативной основе.

Однако эта система сохранила ряд серьезных недостатков. Главные из них – многоканальность финансовой помощи каждому нуждающемуся региону и отсутствие комплексного подхода к выравниванию региональных уровней, что ведет к распылению и малой отдаче государственных средств, затрудняет контроль Центра за их расходованием. По данным Минэкономики РФ, более чем по 30 субъектам Федерации наблюдались факты четырехкратной компенсации расходов отдельных объектов из различных источников федерального бюджета, а двукратная компенсация осуществляется практически во всех регионах.

Отсутствует заинтересованность региональных органов и местного самоуправления в расширении налоговой базы собственных бюджетных доходов и сокращении расходов. Не сформировалась нормативная основа для обоснования потребности в расходах территориальных бюджетов. Основное внимание концентрируется на бюджетном регулировании через ФФПР, т.е. компенсации текущих социальных расходов, тогда как глубинные факторы выравнивания региональных уровней, связанные с капиталовложениями в реальный сектор экономики, остаются должным образом не задействованы. Это приводит к перманентному социальному иждивенчеству территорий и подрыву инвестиционной сферы в стране.

Не скоординированные формы финансовой поддержки, отсутствие ее единого баланса приводят к принятию решений, базирующихся в большей мере на заявках субъектов Федерации и пробивной силе их руководителей.

В результате недостаток финансирования ставит на грань выживания одни регионы (особенно восточные и северные), тогда как избыточная поддержка другим регионам создает им возможность делать непредусмотренные законом расходы (в жилищно-коммунальном хозяйстве, на регулирование цен и т.д.). За счет федеральных налогоплательщиков удовлетворяются претенциозные амбиции администраций даже в самых бедных регионах (строительство дорогих дворцов, сооружений, новых административных центров). Резкое несовпадение градаций регионов по уровню экономического развития и межбюджетным отношениям, предоставление по договорам Центра с регионами отдельным из них привилегированных условий поддержки, многомесячная задержка бюджетникам заработной платы и выплата ее без процентов и компенсаций (из-за недофинансирования в бюджетах разных уровней) и т.д. – грубейшие нарушения Конституции.

Убедительным доказательством несовершенства сложившейся системы межбюджетных отношений, финансовой поддержки регионов является огромное количество дотационных, в том числе высокодотационных, регионов. Общее число субъектов Федерации, получающих помощь из ФФПР, в федеральном бюджете на 1998 г. достигало 76 (85%), а их число с долей в фонде свыше 1,5% (при средней 0,9) – 18 (21%).

Таким образом, нынешняя система государственной поддержки регионов нуждается в глубокой реформе. Ее основы уже заложены Бюджетным кодексом, Налоговым кодексом (оба – от 31 июля 1998 г.) и Концепцией реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. (одобренной постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г.).

Целевыми установками реформирования, выдвигаемыми этими документами, являются:

• создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов;

• выравнивание территориальных возможностей реализации минимальных уровней социальных гарантий, финансируемых из всех бюджетов;

• повышение результативности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы.

В 1998–2001 гг. намечается начать проводить финансовую поддержку регионов через четыре федеральных бюджетных фонда:

1. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации,как и ныне, предназначается для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, и в перспективе финансовая помощь из него будет распределяться на основе нормативов финансовых затрат на государственные услуги, обеспечивающие минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы местного значения (нормативы отчислений от налоговых поступлений в федеральный бюджет устанавливаются на 3 года). Право получения трансфертов закрепляется за регионами, среднедушевые налоговые доходы которых не достигают установленного минимального уровня.

В дальнейшем будут учитываться оценки налогового потенциала территорий и уровня его использования, для чего предстоит разработать ряд методик (составления регионального финансового баланса, оценки нормативной налогооблагающей базы территории, усовершенствованного расчета валового регионального продукта).

2. Фонд регионального развития(ФРР) – совокупность социально-инвестиционных частей федеральных целевых программ, региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и др. Из него, в основном на безвозвратной основе, будет предоставляться финансовая помощь регионам на создание минимально необходимой (по нормам) социальной инфраструктуры согласно разработанному и согласованному плану инвестиционной деятельности данного рода. Выделение средств осуществляется по заявкам региональных органов исполнительной власти в пределах максимальной доли данного региона в ФРР, при этом доля федерального бюджета не может превышать 50% общих капиталовложений.

3. В рамках Бюджета развития РФ,в основном на возвратной основе, осуществляется избирательная поддержка регионов по производственно-инвестиционному направлению. При распределении средств Бюджета развития, в целях выравнивания уровней экономического развития территорий, приоритет отдается экономически эффективным проектам и программам, отбираемым путем конкурса и обеспечивающим повышение производственного и налогового потенциала дотационных регионов. При этом в качестве важного критерия выделения инвестиций служит обязательство – согласие региона на сокращение в будущем передаваемых ему трансфертов на текущее социальное финансирование.

4. Фонд развития региональных финансов(ФРРФ) создается для активизации процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов Федерации, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ. Его источниками будут кредиты международных финансовых организаций, а также другие средства, определяемые Правительством РФ. Средства на возвратной основе должны выделяться регионам, а в отдельных случаях – крупным городам. В первую очередь это бездотационные и низкодотационные территории, регионы, создающие благоприятные условия для экономического развития, скорого достижения финансовой самостоятельности и повышения кредитоспособности (т.е. данный фонд, скорее, не "поддерживающий", а "премиальный").

За 4 года в ходе реформирования государственной поддержки регионов предполагается провести поэтапный переход к нормативной оценке бюджетных потребностейразных уровней соответственно их расходным полномочиям и ответственности (последовательная разработка и утверждение нормативов федеральных целевых расходов). Бюджетные нормативы должны базироваться на минимальных государственных стандартах и социальных нормативах с учетом реальных возможностей консолидированного бюджета Федерации. Дифференциация нормативов по регионам будет проводиться по единой методике с учетом объективно обусловленных территориальных особенностей и налогового потенциала регионов.

Расчеты размеров поддержки предполагается строить исходя из степени бюджетного дефицита. Законодательство разграничивает доходные источники и закрепляет направления расходов за бюджетами трех уровней.

При распределении финансовой помощи субъектам Федерации должно учитываться: отношение нормативной бюджетной потребности региона (в расчете на душу населения) к средней (минимальной) обоснованной потребности по субъектам Федерации – индекс бюджетных расходов, показывающий, насколько больше (меньше) нужно затратить бюджетных средств в данном регионе по сравнению со средними или минимальными.

Распределение поступлений от отдельных федеральных налогов между бюджетами Федерации и ее субъектов будет проводиться по единым базовым нормативам, закрепленным в федеральном законодательстве не менее, чем на 3 года. То же относится к распределению поступлений от федеральных и региональных налогов между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами.

Эти направления реформирования государственной поддержки ведут к заметному упорядочению финансовой помощи регионам:

• укрепляется нормативная база поддержки,

• более четко регламентируются целевые источники и условия предоставления средств,

• улучшается контроль за их расходованием и т.д.

Вместе с тем процесс нельзя считать завершенным. Ряд прежних недостатков системы поддержки сохраняется: многочисленность ее источников, отсутствие механизма взаимоувязки направлений поддержки, недооценка роли комплексных целевых программ, неналаженность систематического мониторинга поддержки и др. Сложны и трудоемки расчеты некоторых операций, например, при выравнивании бюджетных уровней через ФФПР, когда производится подтягивание каждого из отстающих регионов к уровню предыдущего в ранжированном ряду, начиная с его конца, на основе чего определяется доля региона в Фонде; к тому же этот механически-счетный подход противоречит необходимости учета региональных особенностей.

На наш взгляд, многоканальная система государственной, точнее – федеральной, финансовой поддержки регионов уже выявила свои крупные недостатки и неэффективность, выражающиеся не только в значительных объемах требуемых средств, но и в их малой отдаче, распылении и бесконтрольности расходования, при постоянных жалобах с мест на недостаточность средств. Нужна принципиально другая система – с более эффективными едиными организационными формами и инструментами планирования, ресурсообеспечения и управления в сфере федеральной поддержки регионального развития.

Государственную поддержку регионов следует нацелить на повышение ее результативности, с усилением ответственности территорий – получателей финансовой помощи.

Целесообразно планировать два вида федеральной поддержки:

1. Оказание оперативной помощи регионам, находящимся в экстремальных природных условиях (Крайний Север) и пострадавшим от стихийных природных и техногенных катастроф.

2. Предоставление текущей, средне- и долгосрочной финансовой помощи остропроблемным регионам, придав им статус регионов особой государственной поддержки.

Начиная с 2000 г., следует осуществлять государственную помощь регионам на основе 8–10-летнего Единого федерального плана мероприятий по государственной поддержке субъектов Федерации (корректируемого раз в 2–3 года). В его развитие необходимо разработать и принять среднесрочную Единую федеральную программу государственной финансовой поддержки регионов, утверждаемую и ежегодно корректируемую высшими органами государственной власти. Только на этой основе должны утверждаться федеральные и региональные целевые программы, подкрепляемые финансовой помощью Центра. В федеральном бюджете целесообразно фиксировать соответствующую долю расходов.

Целевая Федеральная программа должна быть единственным практическим инструментом комплексного решения проблемы помощи Центра всем регионам со статусом особой государственной поддержки по всем основным направлениям регионального развития (экономическому, социальному, экологическому и т.д.). Для кардинального и эффективного улучшения дела государственной поддержки регионов необходим именно комплексный и концентрированный подход, а не распыление помощи по разным направлениям и каналам. Программно-целевой метод – наиболее результативный при решении важных народнохозяйственных проблем, тогда как метод обособленных мероприятий чреват расточительством ресурсов.

Обязательным требованием является представление Правительством в Государственную Думу ежегодного отчета о выполнении Единой Федеральной программы и корректировка в очередном Федеральном бюджете расходов на ее выполнение. Только при подтверждении достаточности усилий регионов и их осознанной ответственности в реализации относящихся к ним программных рекомендаций и в сбалансированности своих бюджетов (снижении расходов, повышении доходов) может стоять вопрос о продолжении и усилении поддержки со стороны федерального Центра. Особый контроль нужен за расходованием средств поддержки в высокодотационных регионах.

Главной задачей целевой программы поддержки должно быть использование механизмов сближения и выравнивания уровней социально-экономического развития регионов особой государственной поддержки с развитыми регионами.

В единых федеральных планах и Программе государственной поддержки остропроблемные регионы подразделяются (по обоснованным системам показателей) на два типа: депрессивные и слаборазвитые, согласно чему дифференцируются и программные мероприятия.

Федеральная помощь депрессивным регионам (Брянская, Владимирская, Ивановская, Читинская области, Удмуртская Республика, Ставропольский, Алтайский края и др.) рассматривается как первоочередная, поскольку их тяжелое положение вызвано сложностью проводимых структурных преобразований в экономике (конверсия ВПК и т.д.), но они располагают значительным экономическим потенциалом, который можно быстро мобилизовать; для этих регионов предпочтительна поддержка на основе среднесрочных программ с конечной целью полного изживания этого типа регионов.

У слаборазвитых регионов (все автономные округа, кроме Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского, все республики Северного Кавказа, Волго-Вятка, Калмыкия и др.), где острая социально-экономическая обстановка вызвана недостаточным производственным потенциалом, целесообразно выравнивать уровни развития на базе долгосрочных программ, предусматривая масштабные инвестиции.

При реализации мер федеральной поддержки регионов обоих типов следует сочетать их с максимальным участием смешанного и частного капитала, доля которого должна повышаться, особенно в депрессивных регионах. Целесообразно широко применять при реализации программ регионального развития инвестиционные конкурсы, что позволит сократить расходы федерального бюджета.

Экономии государственных средств на федеральную поддержку может способствовать задействование в программных мероприятиях отраслевых и региональных структур, использование опыта преуспевающих родственных предприятий и отраслей (особенно соседних регионов, входящих в ту же межрегиональную ассоциацию). Такое "шефское" участие "сильных" регионов в программах депрессивных территорий должно активно стимулироваться налоговыми и прочими льготами (в пределах выделенных бюджетных средств).

Особенности планирования государственной поддержки регионов определяют необходимость общего централизованного источника ее финансирования для обеспечения разных направлений регионального развития (производство, социальная сфера, капитальное строительство и т.д.). Им может быть Единый бюджетный фонд федеральной поддержки регионов на базе единого финансового баланса поддержки. В нем отражаются межбюджетные взаимоотношения Центра со всеми регионами, но главное место занимает финансовая поддержка особо нуждающихся. От различных других разрозненных источников (целевые трансферты и дотации, а также внебюджетные фонды) следует отказаться, как противоречащих комплексному и системному подходу и затрудняющих действенный контроль за расходованием средств.

В Едином фонде будет предусматриваться ежегодное уточнение разноцелевого распределения средств поддержки: на инвестиционную часть Федеральной программы, на социальную часть и на другие нужды. Это позволит видеть всю структуру поддержки, сопоставляя ее прежде всего со структурой потребностей реального сектора экономики, и лучше маневрировать централизованными финансовыми ресурсами, корректируя их направление в зависимости от обстановки и давая возможность федеральному Центру строже контролировать финансовые потоки в регионы. Определение же всего объема финансирования на весь период реализации Федеральной программы поддержки (на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности) удобно для финансового планирования.

Предлагаемые инструменты и механизмы поддержки используют уже установленные законодательством ее целевые направления и расчетные методы обоснования.

Так, в составе Единого фонда поддержки могут быть выделены блок социальной поддержки, включающий средства, ныне сосредоточенные в Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов Федерации, и намечаемый (годовой объем финансирования) Фонд развития регионов, а также блок экономической поддержки, сосредоточивающий все средства (годовой объем), выделяемые регионам по недавно образованному Бюджету развития РФ для финансирования капиталовложений производственного назначения. Возможен вариант, когда во втором блоке справочно показаны не учитываемые в нем, приходящиеся на долю региона капиталовложения, выделяемые в Федеральных отраслевых программах. Эти фонды могут и сохраниться, став частью Единого фонда. Традиционное разделение текущего и капитального бюджетного выравнивания посредством двух отдельных фондов в условиях напряженного финансирования экономики и сосредоточения внимания на погодовом его регулировании (включая выделение средств на целевые программы) не имеет сегодня большого значения.

Точно также могут быть применены ранее официально рекомендованные методы и нормативы для расчета необходимых средств (определение душевого дохода консолидированного бюджета каждого региона, индекса его бюджетных расходов, приведенного душевого бюджетного дохода и др.).

Объемы недостающих регионам денежных средств для селективной инвестиционной поддержки (оказываемой не более чем в половинном размере) определяются в федеральных программах развития территорий на основе утвержденных расходных нормативов. Обоснование выравнивания уровней экономического развития (достигаемого главным образом путем инвестиций) проводится в целевых программах с выделением приоритетных проблем регионов и оценкой необходимых средств для их решения (с разбивкой по годам). При этом, как и в расчетах социальных расходов, учитываются коэффициенты удорожания (Восток и Север).

Устойчивость Единого фонда федеральной поддержки во многом зависит от укрепления территориальных бюджетов, сокращения числа регионов – получателей финансовой помощи из Центра и увеличения числа финансово избыточных регионов ("доноров"). Необходимо решение этого важного вопроса взять под особый контроль федерального Центра (его работа с "поддержкой" должна быть самой активной, не сводиться только к механическому распределению денег). Особое внимание надо обратить на создание условий (повышение темпов экономического роста) для перевода в разряд доноров большой группы регионов, находящихся на грани финансовой достаточности. Крайне ненормально, что сейчас помощь из Федерального фонда поддержки получают 4/5 всех субъектов Федерации. Это говорит о явном отрыве финансово-бюджетного планирования от положения в производственной сфере различных регионов, от регионально-экономического прогнозирования; не просматривается здесь и крайне необходимая обратная связь.

Вопросы поддержки регионов, как и всего регионального управления, чрезвычайно сложны в огромной и многоресурсной стране. Поэтому любой орган государственного территориального регулирования в столице будет испытывать большие затруднения без прочных и надежных опор на местах. Прошлый опыт – от администраций генерал-губернаторств (по группам губерний) в дореволюционной России до плановых комиссий по экономическим районам в советское время – показал, что многие проблемы территориального регулирования решаются успешнее, если Центр имеет ограниченное число "связок" с периферией, опирается на укрупненные региональные образования (это подтверждают научные теории оптимального управления).

Для усиления государственного управления и связей федерального центра с регионами целесообразно, по нашему мнению, создать федеральные органы власти на межрегиональном уровне – в специально организуемых административно-экономических макрорегионах (федеральных округах и т.п.) взамен части центрального аппарата и многочисленных представительств в субъектах Федерации (без изменения их границ и ущемления прав и полномочий региональных властей). Это приведет к улучшению обзора территорий и координации их деятельности со стороны федерального Центра, упрочению его властных позиций на местах, укреплению экономической и национальной безопасности государства при существенном сокращении бюджетных расходов на управление.

Следует учесть, что нынешнее чрезмерно дробное административно-территориальное деление создано еще в 30-е годы для удобства директивного планирования и управления (о чем заявляли открыто руководители страны).

Реализация этого проекта может существенно усовершенствовать организацию федеральной помощи регионам, поскольку:

• Центр при распределении средств по территориям будет иметь дело не с 89 регионами, а лишь с 8–10 их группами, что значительно облегчит и упростит решение вопроса;

• представители центральной власти в макрорегионах смогут лучше, чем в столице, разбираться в проблемах "своих" регионов;

• в пределах макрорегиона, где концентрируются крупные финансовые ресурсы, превосходящие намного их масштабы на входящих территориях, можно будет эффективно маневрировать этими ресурсами, учитывая приоритеты и потребности их использования и помогая выравнивать региональные бюджеты.

До окончательного решения вопроса о всей макрорегиональной системе федерального управления можно было бы в ее предполагаемых рамках образовать только федеральные структуры по финансовой поддержке остропроблемных субъектов Федерации.

Начать реорганизацию системы государственной поддержки регионов надо с создания законодательной основы. Следует подготовить и принять Федеральный закон "О государственной поддержке регионов", в котором регламентировать решение всех принципиальных вопросов оказания финансовой помощи нуждающимся территориям.

Поскольку, согласно нашему предложению, главной организационно-распределительной формой федеральной финансовой поддержки регионов становится "программная", то необходимо уделить должное внимание разработке организационных и методических основ подготовки и реализации целевых федеральных и региональных программ развития территорий, придавая важнейшее значение повышению их качества и результативности, в том числе обоснованию выделения регионов со статусом особой государственной поддержки (руководствуясь строго объективными критериями). В этой связи, наряду с возложением на Минэкономики России функций организационного руководства системой поддержки, представляется целесообразным создание Государственного научно-методического Центра федеральной поддержки регионов.