15.1. Развитие налоговой системы

В индустриально-развитых странах государственная система фи­нансов включает государственный бюджет, местные финансы, соци­альные внебюджетные фонды. Ведущим звеном финансовой системы выступает государственный бюджет.

Уровень расходов государственного бюджета в странах с транс­формирующейся экономикой сложился еще при социализме. Что касается доходов госбюджета, то исторический опыт России, под­тверждающий общую тенденцию постсоциалистического развития других стран, показывает, что после либерализации экономики на протяжении нескольких лет постоянно снижался уровень обяза­тельных налоговых платежей. Это объясняется субъективными при­чинами, такими, как несовершенство законодательства, слабость налоговой администрации, отсутствие традиций добровольной уп­латы налогов. Наряду с этим действовали и объективные факторы, снижающие поступление налогов в бюджет: рост уровня инфляции;

кризис системы платежей и взаимозачеты; нарушение налоговой дисциплины из-за изменения экономики в пользу частного сектора и сферы услуг; увеличение масштабов экономических операций, не отражаемых в бухгалтерском учете, и др.

Динамика налоговых поступлений в годы реформ в России по­казывает отсутствие жесткой зависимости доходов государства от проводимой налоговой политики. Основными факторами этой ди­намики выступали:

• унаследованная от социализма налоговая система, характери­зующаяся перекосом в сторону корпоративных налогов в ущерб подоходному налогообложению гражданам;

• резкий спад производства, приведший к сокращению налого­облагаемой базы предприятий, что подтверждает наличие тесной и устойчивой зависимости налоговых поступлений от динамики ВВП;

• снижение налоговой базы из-за кризиса взаимных неплате­жей, когда учет осуществляется по кассовому методу, а не на мо­мент возникновения обязательств;

• отсутствие в условиях переходной экономики прямой связи между налоговой политикой и экономической активностью;

• процесс бартеризации экономики, в котором активно участ­вовало Министерство финансов РФ, используя казначейские обяза­тельства, налоговые освобождения, товарный кредит, различные схемы взаимозачетов и т.д. Результатом этого явилось осуществле­ние хозяйственной деятельности при минимальных объемах денеж­ных средств, в том числе и на расчетных счетах предприятий, что привело к росту неплатежей в госбюджет.

В экономике переходного типа в краткосрочном периоде вы­явилось отсутствие прямой зависимости между процессом привати­зации государственных предприятий и ростом налоговых поступле­ний. Даже в отраслях автомобилестроения, металлургии и других, где не наблюдался спад производства, произошло снижение нало­говых платежей в государственный бюджет из-за расширения мас­штабов налоговых льгот, противозаконного уклонения от налогов, развития кризиса неплатежей.

В 1992—1998 гг. в России налогообложение не соответствовало общепринятым принципам, таким, как определенность, экономич­ность налогов; удобство и простота техники их взимания; соотно­шение налогов и уровня платежеспособности налогоплательщиков. При этом государство стремилось снизить размер бюджетного де­фицита, поэтому количество налогов и их ставки увеличивались.

Чрезмерный рост в этот период налогового бремени еще более усугублял тяжелое финансовое положение товаропроизводителей. Возникло и обострялось противоречие между высоким налогообло­жением отдельных предприятий и низким уровнем налоговых изъя­тий. В основе этого противоречия лежало неравномерное распреде­ление налоговой нагрузки. Нагрузка на добросоветных плательщиков в основном соответствовала стандартам развитых стран. При этом велики были масштабы льгот, предоставляемых исполнительной и законодательной властью различных уровней, и значительны мас­штабы противозаконного уклонения от налогов. В результате подав­ляющая часть экономических агентов платила несоизмеримо низкие налоги, а основное налоговое бремя несли крупные промышленные предприятия из-за меньшей возможности уклонения от налогов и физические лица со средними доходами. Личные высокие доходы маскировались под корпоративные и вычитались из базы налога на прибыль, заработная плата трансформировалась в проценты, не об­лагаемые налогом, и т.д.

Финансовый кризис 1998 г. вскрыл нарушение допустимого предела налогообложения. Анализ практики налогообложения в 1990-е годы выявил ошибочность стратегии, направленной на обес­печение бездефицитного бюджета посредством повышения налого­вой нагрузки, которая препятствует предпринимательской деятельно­сти и ведет к банкротству предпринимателей.

Кроме того, финансовый кризис продемонстрировал краткосроч­ность положительного эффекта налогово-бюджетной политики, про­водимой российским правительством в 1996—1997 гг., выявил пере­кос финансового регулирования в сторону стабилизации макроэко­номических процессов в ущерб развитию реального сектора, показал, что внутренние и внешнеэкономические структурные диспропорции имеют относительно длительный и устойчивый характер и не могут быть сняты преобразованием форм собственности или системы цен. Более того, они неизбежно будут углубляться из-за быстрого ухода государства из сферы управления производством.

С 1999 г. изменилась концепция налоговой реформы в России. Была провозглашена необходимость нейтрального налогообложения, суть которого в том, чтобы не оказывать влияние на мотивы поведе­ния предпринимателя, на выбор вида его деятельности и соответст­венно — вложения капитала. Такой принцип налогообложения ус­пешно осуществляется в развитых странах.

Совершенно очевидно, что в современной России при неустой­чивости экономики, необходимости ее структурных преобразований реализация этого принципа стратегически поспешна и экономически необоснованна. Наша страна не может ориентироваться на ведущие западно-европейские страны ни по уровню социально-экономиче­ского развития, ни по размерам собственности основной массы на­селения, ни по отношению граждан к налогообложению. В ведущихстранах Западной Европы доля ВНП, распределяемого через государ­ственный бюджет, соста-."я;т 40—50%. Реалисты называют для Рос­сии цифру в два раза меньшую. В налоговых ставках это соответству­ет 15—20% налога на прибыль, не более 5—7% НДС и не более 30— 35% общих начислений на заработную плату в виде подоходного и социальных налогов⁶. Поэтому главной проблемой российской нало­говой системы является необходимость создания устойчивой и ре­альной налоговой базы. Речь идет о том, что каждый налогоплатель­щик обязан платить законно установленные налоги.

Несовершенство действующей налоговой системы, непрорабо­танность налогового законодательства и системы государственной регистрации организаций-налогоплательщиков в значительной мере обусловливают налоговые правонарушения в России. Так, по данным Министерства РФ по налогам и сборам, по состоянию на 1 января 2003 г. так называемые организации-однодневки составляют 52% от общего количества зарегистрированных на территории Российской Федерации (1,6 млн), из них 44% (1,4 млн) не представляют налого­вую отчетность, 48% (238 тыс.) организаций представляют «нулевую отчетность». Деятельность таких предприятий нередко связана с со­вершением тяжких преступлений и с отмыванием доходов от пре­ступной деятельности, в результате чего перекрываются каналы по­ступления денежных средств в доходную часть бюджетов всех уров­ней, снижается результативность бюджетной и налоговой политики Правительства России и субъектов РФ, подрывается экономическая безопасность нашей страны.

Налоговые органы во взаимодействии с правоохранительными и иными контролирующими органами России проводят контрольную работу в отношении налогоплательщиков, представляющих «нулевые балансы» или не представляющих налоговую отчетность. Однако эта работа неэффективна, так как реальное взыскание доналичислений налогов в ходе контрольных мероприятий составляет 10—15%, а коли­чество неотчитывающихся организаций — 52% от общего их числа. Итоговая цифра этой потерянной налоговой базы огромна и представ­ляет собой значительный резерв отечественной налоговой системы. Поэтому в российскую налоговую систему должен быть введен прин­цип сохранения налоговой базы.

Одной из задач реформы финансовой системы в России было пре­вращение бюджетного механизма в эффективный инструмент соци­ально-экономической политики. До сих пор бюджетному механизму в системе экономических регуляторов отводится второстепенная роль: он предназначен в основном для финансирования государственного аппарата, поддержания минимальных государственных социальных гарантий и минимальной бюджетной обеспеченности.

В качестве инструментов налогового регулирования деятельности предпринимателей в России используются специальные режимы нало­гообложения: пониженные ставки, налоговые льготы для определен­ных категорий налогоплательщиков, перенесение сроков уплаты нало­гов и сборов на более поздний срок и др. Однако некомпетентное ис­пользование таких инструментов, игнорирование специфики социаль­но-экономического развития России снизили их эффективность.

Реальная налоговая нагрузка по отраслям экономики неравномер­на. В выгодных условиях находятся финансовая сфера, сферы торгов­ли и обслуживания, в которых срок оборота капитала меньше и оку­паемость затрат быстрее, чем в производственной. При высоком уров­не доходов банковская сфера имеет низкую налоговую нагрузку (около 4% всех налоговых поступлений), в то время как доля промышленно­сти составляет около 40%. В сельском хозяйстве, несмотря на нали­чие налоговых льгот, доля расходов на уплату налогов сельскохозяй­ственных товаропроизводителей почти в два раза превышает анало­гичные расходы предпринимателей, занятых в сфере торговли и об­щественного питания'.

Эффективность государственной поддержки сельского хозяйства в России низкая и не обеспечивается комплексной системой мер нало­говой, кредитной и ценовой политики. Кредитная политика не учиты­вает негативных последствий инфляции для предпринимателей, пред­лагая краткосрочные кредиты, которые неприемлемы в сельском хо­зяйстве из-за естественной длительности оборота капитала. Диспари­тет цен между сельскохозяйственной и промышленной продукцией также обусловил непривлекательность бизнеса в сельском хозяйстве. Вследствие указанных причин наиболее привлекательным стал бизнес в сфере торговли и обслуживания населения, а не в производстве.