3.Фискальная экономическая политика

Фискальная политика, называемая также финансовой и финансово-бюд­жетной, распространяет свое действие на основные элементы государствен­ной казны (фиска). Она непосредственно связана с государственным бюд­жетом, налогами, государственными денежными доходами и расходами. В условиях рыночной экономики это стержневая часть государственной эко­номической политики. Фискальная политика объединяет в себе такие круп­ные виды, формы финансовой политики, как бюджетная, налоговая, поли­тика доходов и расходов.

В целом фискальная политика проявляется в совокупности государствен­ных мероприятий по организации управления финансовыми ресурсами го­сударства, их использовании в целях решения социально-экономических проблем страны. Фискальная политика распространяется на мобилизацию, привлечение необходимых государству денежных средств, их распределение, обеспечение применения этих средств по назначению.

Одна из важнейших задач фискальной политики состоит в поиске источ­ников и способов формирования централизованных государственных денеж­ных фондов, средств, позволяющих реализовать цели экономической поли­тики. Посредством проведения финансово-бюджетной политики государство регулирует глобальные экономические процессы в стране, поддерживает устойчивость финансов, денежного обращения, обеспечивает финансирова­ние государственного сектора, способствует лучшему использованию произ­водственно-экономического и научно-технического потенциала. Инстру­менты фискальной политики используются государством, чтобы оказать влияние на совокупный спрос и совокупное предложение, воздействуя тем самым на общую экономическую конъюнктуру, способствовать стабилиза­ции экономической ситуации, проводить антициклические меры, противо­действующие чрезмерным колебаниям экономических параметров, угрожа­ющим возникновением кризисных явлений.

Доля государственного сектора в закупках товаров и услуг весьма велика, государство выступает на рынке в качестве самого крупного покупателя, рас­ходующего в течение года суммы, составляющие в экономически развитых странах от четверти до половины валового внутреннего продукта. Закупки осуществляются государством как внутри страны, так и на внешних рынках. Таким образом, государство обладает колоссальными возможностями влияния на объем и структуру совокупного спроса, если только оно не связало себя по рукам и ногам заранее обусловленными жесткими ограничениями.

Кроме того, государство обладает возможностями косвенно воздейство­вать на спрос со стороны частных предприятий и домашних хозяйств, сдер­живая или стимулируя его с помощью налогов и таких трансфертных плате­жей, как пенсии, стипендии, пособия.

В макроэкономической финансово-бюджетной политике принято разде­лять две генеральные линии, складывающиеся в зависимости от общей эко­номической ситуации в стране, фазы колебательного цикла, в которой на­ходится экономика. В период экономического бума, резкого подъема дело­вой активности, бурного экономического роста фискальная политика носит ограничительную направленность, сдерживает параметры роста в допустимых пределах. В более опасные периоды экономического кризиса, обусловлен­ного нарастающим спадом производства, затуханием экономической актив­ности, государственная фискальная политика носит расширительный харак­тер, направлена на «подогрев» экономики, расширение производства и дру­гих видов экономической деятельности, преодоление спада, депрессии, постепенный переход от спада к подъему.

Между этими двумя курсами, соответствующими и противоположными фазам экономического цикла, пролегает третий курс действий, именуемый стабилизационной фискальной политикой.

Политика стабилизации — это действия правительства по регулированию финансовых потоков, денежного обращения с целью приблизить объем ва­лового внутреннего продукта страны к его возможному в данных условиях, потенциальному уровню и с целью удержать при этом в допустимых преде­лах инфляцию, обеспечить высокий уровень занятости. Политика стабили­зации — наиболее типичная форма проявления фискальной политики, со­ответствующая более или менее устойчивому состоянию экономики. Она призвана, с одной стороны, предотвратить переход в неустойчивое кризис­ное состояние, для чего надо удерживать экономические параметры в опре­деленных пределах, и, с другой стороны, улучшать сложившуюся экономи­ческую ситуацию, стремясь приблизить макроэкономические показатели к оптимальным.

Принято различать автоматическую и регулируемую стабилизацию. Ав­томатические (встроенные) стабилизаторы представляют собой принятые, действующие в экономике правила, нормы, позволяющие автоматически, без вмешательства правительства реагировать на отклонения от устойчивого положения и приводить хозяйство страны в стабильное состояние. Автома­тические стабилизаторы предусмотрены, задуманы заранее, введены в зако­нодательные акты, регулирующие экономическую деятельность, отражены в действующих положениях, нормативных документах.

Например, при уменьшении доходов автоматически снижается величи­на налога, взимаемого с дохода. Если люди потеряют работу и заработок, им без указаний на то правительства выплачивают пособие по безработице. При наступлении определенного возраста автоматически возникает право на по­лучение пенсии. Существует минимальный уровень заработной платы, ко­торый устанавливается директивно. Можно назвать великое множество дру­гих подобных автоматически действующих стабилизаторов, предотвращающих экономические катаклизмы при возникновении новых обстоятельств, отклонений от ранее существовавших условий.

Однако встроенные в экономическую систему внутренние стабилизато­ры, уменьшающие возможные колебания в экономике, не обеспечивают тре­буемого уровня стабилизации, в ряде случаев они просто не способны гасить возникающие колебания, предотвращать потерю устойчивости. Так что за­ранее вписать в законодательные акты и другие нормативные документы правила и нормы, гарантирующие стабильность экономики, не удается. На помощь приходит оперативное регулирование, текущая реакция правитель­ственных органов на возникающие отклонения в виде инструментов диск­реционной политики.

Дискреционная фискальная политика представляет совокупность оператив­ных финансовых мер правительства, принимаемых в дополнение или во из­менение постоянно действующих правил, норм, установлений хозяйствен­ной жизни. Точно так же, как летчик, чувствуя, что автопилот не справляет­ся с управлением самолета, берет штурвал в свои руки, правительство, видя, что принятые ранее законы, решения не обеспечивают поддержания стабиль­ной ситуации в хозяйстве страны, прибегают к дискреционной политике. Применение разных дискретных мер, характер которых зависит от склады­вающейся обстановки, называют регулируемой стабилизацией.

К числу наиболее распространенных способов, средств осуществления дискреционной фискальной политики относят общественные работы, про­граммы материальной помощи, изменение налоговых ставок и другие ана­логичные инструменты воздействия. Привлечение безработных к выполне­нию общественных работ с оплатой за государственный счет служит опера­тивным средством борьбы с резко нарастающей безработицей. В период обострения социальной ситуации, обусловленной обнищанием определен­ных групп граждан, наряду с такими автоматическими стабилизаторами, как предусмотренные законом пособия, правительство прибегает к оказанию материальной помощи, увеличению пособий, дополнительным выплатам. Чтобы предотвратить неожиданное резкое снижение доходов предприятий и граждан, временно уменьшают налоговые ставки, вводят частичные льготы.

Дискретные фискальные меры позволяют погасить очаги экономической напряженности. Однако введенные временно послабления, льготы, допол­нительную помощь затем бывает трудно отменить. Иногда приходится дис­кретные, временные стабилизаторы превращать в автоматические, постоян­ные, хотя по своей природе они не таковы.

Бюджетная политика государства как часть фискальной политики ориен­тируется в основном на достижение уравновешенного бюджета, сбаланси­рованного по государственным доходам и расходам на протяжении всего бюджетного периода. Иногда осуществляется ориентация на построение бюджета полной, высокой или структурной занятости, при которой может даже иметь место выпуск избыточной продукции и превышение доходов бюджета над его расходами.

В условиях высокой экономической конъюнктуры потенциальный про­фицит бюджета (превышение государственных доходов над расходами) мо­жет быть направлен на погашение долгов, создание компенсационных ре­зервных фондов, осуществление социальных мероприятий. В периоды спа­да деловой активности органы государственной власти иногда увеличивают совокупный спрос, наращивая государственные закупки даже ценой бюджет­ных дефицитов, чтобы преодолеть спад и стабилизировать экономику.

Чаще всего задачей государственной бюджетной политики становится преодоление бюджетных дефицитов, достигающих критического уровня. Бюджетные дефициты в пределах 5% общего объема государственного бюд­жета и до 1 —2% валового внутреннего продукта не считаются опасными. Так что в большинстве случаев бюджетная политика может быть ориентирована на поддержание и даже разработку, принятие подобного бюджета. Но если дефицит бюджета достигает десятков процентов его величины, приближа­ется к 10% ВВП, это свидетельствует о крупнейших промахах в бюджетной политике и острой необходимости стабилизации бюджета. Наличие крупного бюджетного дефицита приводит к росту внутреннего и внешнего государ­ственного долга, дестабилизирует денежную систему государства, побужда­ет инфляцию.

Стремление государства погасить дефицит бюджета денежной эмиссией ведет к инфляции, а выпуск и продажа государственных ценных бумаг как средство преодоления бюджетного дефицита порождает будущий долг, ведь бумаги придется погашать и платить по ним проценты. Поэтому для дости­жения сбалансированности государственного бюджета бюджетная полити­ка должна теснейшим образом сопрягаться с политикой доходов и расходов государства.

Политика государственных расходов призвана прежде всего удовлетворять спрос государственного сектора, т.е. удовлетворять потребности в расходах на неотложные государственные нужды, отражаемые в расходных статьях бюджета. Вместе с тем приходится учитывать, что многие государственные (общественные, социальные) потребности растут непрерывно, поэтому не­обходимо ограничивать их с учетом настоятельности и приоритетов других потребностей. Государственная политика расходов может находиться на гра­ни возможного, но переходить эту грань не следует. Главным ограничите­лем государственных расходов служат доходы бюджета.

Политика государственных доходов исходит из имеющихся и потенциаль­ных источников поступления денежных средств в государственный бюджет с учетом ограниченных возможностей использования этих источников, пре­вышение которых способно подорвать экономику и в конечном счете при­вести к истощению каналов получения доходов. Так как государственный бюджет наполняется в основном налоговыми поступлениями, то политика формирования доходов государства тесно сплетается с налоговой политикой

Налоговая политика — часть фискальной экономической политики, про­являющаяся в установлении видов налогов, объектов налогообложения, на­логовых ставок, условий взимания налогов, налоговых льгот. Все эти пара­метры государство регулирует таким образом, чтобы поступление денежных средств за счет уплаты налогов обеспечивало финансирование государствен­ного бюджета. Но при этом приходится встречаться с главным противоре­чием налоговой и всей фискальной политики. Чем выше налоговое бремя, тем ниже, начиная с некоторого предела, желание и возможность платить налоги и, что гораздо важнее, тем больше ущерб, наносимый производству, созданию налогооблагаемого продукта, взиманием налогов. Высокие налоги подтачивают само налоговое дерево, которое их питает. Об этом неоднократно упоминалось выше при построении кривой Лаффера. Так что в основу государственной налоговой полити­ки должны быть положены не высокие, а рациональные налоговые ставки. Другое дело, что государство иногда успевает связать себя такими бюджет­ными обязательствами расходов, что вынуждено искать спасения в налого­вых поборах для обеспечения расходов бюджета.

Налоговая политика государства связана не только с обеспечением поступ­лений в бюджет, но и с проводимой структурно-инвестиционной политикой. Регулируя налоги, налоговые ставки, налоговые льготы, государство способ­но стимулировать тем самым развитие определенных видов производств, оказывать воздействие на структуру потребления, поощрять вложение средств в развитие экономики.

Таким образом, фискальная политика, будучи самым мощным направле­нием государственной экономической политики в целом, сочетает в себе набор самых разнообразных инструментов финансирования, бюджетирова­ния, налогообложения.

Монетарная экономическая политика

С фискальной политикой государства тесно сплетается его монетарная политика. Если фискальная политика обладает по своей сути финансово-бюджетной природой, то монетарную политику следует называть денежной политикой или, точнее, политикой воздействия на денежную массу. Итак, монетарная политика есть регулирование денежной массы и денежного об­ращения в стране путем непосредственного государственного воздействия или воздействия через центральный банк страны. Монетарная политика обес­печивает надлежащее функционирование денежной системы и денежного оборота, распространяя свое влияние как на деньги, так и на цены.

Как известно, экономическую политику, проводившуюся в России на первом этапе рыночных реформ в 1992—1993 гг., многие называли монета­ристской, что должно было бы подчеркнуть ее монетарную направленность. Проводившаяся в то время политика была в известном смысле действитель­но монетарной, так как она опиралась на либерализацию цен, регулирова­ние денежной массы в обращении, переход к двухуровневой банковской системе со всеми вытекающими отсюда последствиями. Но действия рефор­маторов, проводившиеся в области преобразования централизованного пла­нирования, организационных структур управления, форм и отношений соб­ственности, выводили проводимую в тот период политику далеко за преде­лы чисто монетарной, в зону автократического либерализма.

Монетарная политика по аналогии с фискальной преследует цели стаби­лизации, повышения устойчивости и эффективности функционирования хо­зяйственной системы, преодоления кризисов, обеспечения занятости и эко­номического роста. В то же время фискальная политика носит более ярко вы­раженный антициклический характер, связана с бюджетом и налогами, тогда как монетарная политика ограничивается стабилизацией денежного обраще­ния и ориентирована в основном на денежную массу.

Соответственно и целевые задачи монетарной политики обладают свое­образием. Это — стабилизация уровня цен, подавление инфляции, поддер­жание покупательной способности и курса национальной валюты на внут­реннем и внешнем рынках, обеспечение устойчивого денежного обращения в условиях свободных рыночных цен, регулирование денежной массы, спроса и предложения денег посредством банковской системы.

Макроэкономическая денежная политика в ее монетарной форме связы­вается прежде всего с воздействием на денежную массу. Денежная политика считается жесткой, если государство сокращает денежную массу, ограничи­вает эмиссию, способствует поддержанию высоких процентных ставок на получение денег в кредит. И наоборот, денежную политику называют мяг­кой, если государство способствует увеличению денежной массы или по край­ней мере не препятствует ему, слабо сдерживая выпуск в обращение новых денег и помогая получению дешевых кредитов. Свою эмиссионную политику государство проводит в основном через центральный банк страны.

В качестве составных частей и одновременно инструментов государствен­ной монетарной политики выступают политика рефинансирования, поли­тика операций на открытом рынке, политика резервирования, политика обес­печения ликвидности. Все эти инструменты вместе взятые позволяют регу­лировать денежную массу в обращении и отдельные денежные агрегаты и тем самым оказывать косвенное влияние на динамику рыночных цен, уровни инфляции, товарно-денежные отношения между производителями и потре­бителями, рыночный обмен, доходы и расходы субъектов рынка.

Политика рефинансирования, которую называют также учетной политикой, есть выражение процентной политики, она заключена в воздействии цент­ральным банком посредством процентной ставки на объем кредитных ресур­сов и, соответственно, денежной массы в обращении. Центральный банк страны назначает учетную ставку процента, в соответствии с которой он пе­реучитывает векселя у коммерческих банков и предоставляет им кредиты. В более широком плане коммерческие банки приобретают, покупают кре­дитные деньги у центрального банка и затем перепродают их своим заемщи­кам, осуществляя рефинансирование. Так что центральный банк способен влиять на цену кредитных денег на финансовом рынке. Поднимая цену, уве­личивая свою учетную ставку (по которой учитываются проданные ему век­селя коммерческих банков), центральный банк сдерживает спрос на креди­ты и сужает денежную массу в обращении, а снижая учетную ставку — спо­собствует увеличению денежной массы. Центральный банк способен также устанавливать ограничительные контингенты рефинансирования, оказывая прямое влияние на величину денежной экспансии.

Политика рефинансирования представляет собой составную часть поли­тики регулирования процентных ставок, процентной политики, которая мо­жет проводиться не только центральным банком и коммерческими банка­ми, но любыми кредиторами, предоставляющими деньги в долг под процент. Однако в последнем случае имеет место выход за пределы государственной монетарной политики.

Центральный банк способен регулировать денежную массу и оказывать влияние на денежное обращение посредством операций на открытом рынке, выступая в качестве продавца или покупателя государственных ценных бу­маг. Сама эмиссия таких ценных бумаг в виде облигаций, казначейских обя­зательств становится актом государственной монетарной политики. Приоб­ретая государственные ценные бумаги и организуя куплю-продажу на откры­том рынке, центральный банк способствует проведению определенной денежной политики. Продавая ценные бумаги, центральный банк изымает деньги из обращения и сужает денежную массу, а покупая ценные бумаги на открытом рынке, центральный банк расширяет денежную массу, осуществ­ляя как бы дополнительную эмиссию.

Эффективное воздействие на величину активной денежной массы госу­дарство способно оказывать, осуществляя через центральный банк политику резервирования. Центральный банк вправе обязать коммерческие банки дер­жать определенную часть своих активов в виде беспроцентного резерва в центральном банке. Чем выше норма такого резервирования, тем меньши­ми возможностями свободно оперировать своими денежными средствами обладают коммерческие банки, т.е. происходит уменьшение денежной мас­сы. Уменьшение нормы резервирования приводит к увеличению денежной массы в обращении. При нехватке денег в обращении следует уменьшать норму резервирования, а при избыточности денег — увеличивать ее.

Предложение денег коммерческими банками зависит от наличия у них денег, эмитируемых центральным банком. Так что центральный банк, а в его лице государство обладает возможностью регулирования предложения де­нежной массы со стороны коммерческих банков в ходе реализации полити­ки обеспечения ликвидности за счет изменения количества денег, предостав­ляемых в распоряжение коммерческих банков для проведения ими операций.

Несмотря на то что государство, используя центральный банк, держит в своих руках мощные средства воздействия на денежную массу, проведения денежной политики, в ряде критических ситуаций оно оказывается далеко не всесильным.

Другие виды и формы государственной экономической политики

Единство фискальной и монетарной политики представляет собой несущую конструкцию государственной экономической политики в странах с рыночной экономикой. Однако этим не исчерпываются все виды и формы экономической политики. Перечислим и другие виды государственной экономической полити­ки.

Структурно-инвестиционная политика характеризует линию действий государ­ства в отношении формирования и изменения отраслевой и региональной струк­туры производства в стране, влияния на пропорции, соотношения между произ­водством разных видов отраслевого продукта. Советская ортодоксальная эконо­мическая наука утверждала, что существует закон опережающего развития производства средств производства в сравнении с производством предметов по­требления и проводить экономическую политику государство обязано в соответ­ствии с этим законом.

В рыночной экономике проводимая государством структурная политика при­звана способствовать прогрессивным изменениям в структуре производства, свя­занным с возможностью более полного удовлетворения потребностей населения страны, использования прогрессивной техники и технологии, обеспечения эко­номической независимости и военной безопасности, достижения других анало­гичных целей. В этом свете проявлением структурно-инвестиционной политики выступают научно-техническая (инновационная) политика, ориентированная на использование в экономике достижений научно-технического прогресса, и кон­версионная политика, направленная на конверсию отраслей производства, по­требность в продукции которых значительно сужается.

Как проявление структурно-инвестиционной политики выступают промыш­ленная и аграрная политика поддержки и развития этих отраслей.

Любые крупные преобразования структуры производства связаны с потреб­ностью вложений, инвестиций. Поэтому структурная политика тесно связана и образует единое целое с инвестиционной политикой, направленной на изыскание источников инвестиций и установление рациональных областей их использова­ния.

Социальная политика государства ориентирована первоочередным образом на социальную защиту населения, обеспечение удовлетворения первостепенных жизненных потребностей, поддержание необходимых условий жизни, охрану окружающей среды. К социальной политике примыкают политика регулирова­ния доходов населения и оплаты труда, политика занятости, создания новых рабо­чих мест, смысл которых ясен из их названия.

Особое место в государственной экономической политике занимает примы­кающая к социальной демографическая политика, направленная на регулирова­ние численности, структуры, расселения граждан, соотношения между город­ским и сельским населением. Миграционная политика призвана воздействовать на перемещение населения, перемену места жительства, иммиграцию и эмигра­цию.

Государственная региональная политика проводится с целью достичь рацио­нального размещения производительных сил, межрегионального обмена това­рами и услугами, гармоничного развития экономики регионов страны. В регио­нальную политику входит также налаживание федеративных отношений между федерацией и ее субъектами, касающихся распределения и перераспределения бюджетных средств, выравнивания доходов на одного жителя и уровня эконо­мического развития разных регионов, оказания содействия отдаленным, депрес­сивным регионам.

Зачастую в экономической литературе и публицистике используется термин «институциональная политика». Это проводимые государством меры, действия по устранению устаревших, трансформации имеющихся и формированию новых собственнических, трудовых, финансовых, социальных и других экономических институтов, т.е. элементов экономической и социальной структуры, характери­зующих устройство, формы и способы регулирования хозяйственных процессов. Тем самым институциональная политика тесно связана со всем многообразием видов экономической политики.

Заслуживает выделения в качестве самостоятельной ветви государственной экономической политики внешнеэкономическая политика, распространяющаяся на область экономических отношений с другими странами, охватывающая вне­шнюю торговлю, международные научно-технические и культурные связи, осу­ществление совместных программ, привлечение иностранного капитала, вне­шний долг стран друг другу. Значительную роль во внешнеэкономической поли­тике играют политические и оборонные аспекты, проблемы использования богатств Мирового океана, воздушно-космического пространства, охраны окру­жающей среды, международной безопасности. В качестве конкретных инстру­ментов проведения государственной внешнеэкономической политики выступа­ют, как известно, таможенные тарифы, пошлины, экспортно-импортные огра­ничения, обменный курс валют, валютный контроль.